王俊淇

[摘 ?要]人民群眾是國(guó)家治理的重要組成，人民群眾積極的政治參與是現(xiàn)代國(guó)家治理的根本要求，作為人民群眾政治參與重要方式之一的群眾監(jiān)督，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，呈現(xiàn)出了制度設(shè)計(jì)的頂層化、制度執(zhí)行的法治化、參與主體的多元化和參與目的的人本化等新的發(fā)展趨向。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理;群眾監(jiān)督;人民群眾

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1672-2426（2015）08-0020-04

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，確立當(dāng)代中國(guó)全面深化改革的主要目標(biāo)和基本路徑是“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)各方面事物管理的制度化、規(guī)范化和程序化，它強(qiáng)調(diào)治理主體的多元和多元主體之間的互動(dòng)合作。群眾監(jiān)督作為人民群眾政治參與的重要方式和人民主體地位的完美展現(xiàn)，其充分而有效的開(kāi)展既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的客觀需要，又是推進(jìn)國(guó)家治理的必然要求。在推進(jìn)國(guó)家治理的大潮下，群眾監(jiān)督的發(fā)展出現(xiàn)了一些新的趨向。

一、制度設(shè)計(jì)的頂層化

“科學(xué)合理的制度體系既是治理能力現(xiàn)代化的前提，又是現(xiàn)代化治理能力的產(chǎn)物，對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化具有決定性作用?！盵1]作為國(guó)家制度的重要組成部分和群眾監(jiān)督賴以規(guī)范、有序運(yùn)行的群眾監(jiān)督制度體系，其建構(gòu)和完善必須以推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的整體需要為前提，不可能獨(dú)立于國(guó)家制度體系之外。這就要求群眾監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)必須根據(jù)黨和國(guó)家立足于最高端的總體性規(guī)劃和戰(zhàn)略性構(gòu)想來(lái)進(jìn)行，使群眾監(jiān)督的制度建構(gòu)在遵從黨和國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，又能根據(jù)自身要求以最高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃安排、最大限度的趨利避害、最具效益的貫徹執(zhí)行加強(qiáng)自己的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)制度構(gòu)建的前瞻性和制度貫徹的堅(jiān)決性的融合、制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和制度操作的便捷性的統(tǒng)一。

以頂層設(shè)計(jì)理論指導(dǎo)當(dāng)代中國(guó)的制度體系構(gòu)建，是健全和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，更好解決發(fā)展中出現(xiàn)的階段性問(wèn)題的客觀要求。頂層設(shè)計(jì)理論強(qiáng)調(diào)理念設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)操作的有效銜接，不僅關(guān)注“規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)象的體系性、結(jié)構(gòu)性、功能性、層次性、評(píng)判性等基本設(shè)計(jì)要素，更注重理論設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)、規(guī)劃設(shè)計(jì)在實(shí)踐中的落實(shí)問(wèn)題，是延展于人們?cè)O(shè)計(jì)意愿與實(shí)踐落實(shí)之間的‘路線圖，是具有戰(zhàn)略的明確性和實(shí)踐的可操作性之多向思維理論的結(jié)晶”[2]。在“觸動(dòng)利益比觸及靈魂還難”的當(dāng)下中國(guó)，尤其是在政治體制改革嚴(yán)重滯后而既得利益者又利用其強(qiáng)勢(shì)地位竭力阻撓改革成果更多更公平惠及廣大人民群眾的情況下，黨群關(guān)系正在經(jīng)歷著由魚(yú)水關(guān)系到蛙水關(guān)系的微妙變化，甚至在局部地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了黨群、干群關(guān)系嚴(yán)重對(duì)立的局面。加強(qiáng)群眾監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)，一方面可以使群眾監(jiān)督適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，促進(jìn)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)化，擺脫過(guò)去那種頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的被動(dòng)局面;另一方面又可以使群眾監(jiān)督與其他形式的監(jiān)督協(xié)同配合，充分發(fā)揮各個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的合力，有效懲治和預(yù)防權(quán)力腐敗，改善、修復(fù)和優(yōu)化局部已經(jīng)受損的黨群關(guān)系。作為我國(guó)權(quán)力監(jiān)督與制約系統(tǒng)中處于最基礎(chǔ)地位的監(jiān)督系統(tǒng)，群眾監(jiān)督只有在制度的規(guī)約下，才能避免其因主體廣泛且素質(zhì)參差不齊所導(dǎo)致的不易控制的特點(diǎn)，在有序中發(fā)揮更大的作用;也只有在群眾監(jiān)督的性質(zhì)、地位、方法、途徑以及程序等都得到制度確認(rèn)和保障的條件下，人民群眾才能更加有底氣的行使自己的監(jiān)督權(quán)利。

群眾監(jiān)督的有法可依不能止步不前，群眾監(jiān)督的制度完善沒(méi)有完成時(shí)，相反，它必須根據(jù)時(shí)代發(fā)展和形勢(shì)變遷的要求，以科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)為指導(dǎo)，不斷修正已有的不合理的制度并不斷將被現(xiàn)實(shí)操作反復(fù)證明為科學(xué)合理的做法確立為制度，才能不斷增強(qiáng)自身被依賴的砝碼，才能為實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督的制度化、規(guī)范化奠定最根本的基礎(chǔ)。一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫润w系的建構(gòu)，必須充分考察該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的歷史背景與現(xiàn)實(shí)需要，綜合考慮影響制度制定和貫徹的各種因素，嚴(yán)密論證制度構(gòu)成的合理內(nèi)核，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這一制度與其他制度的配合銜接，確保制度的組成部分與制度的影響要素不相沖突，制度的貫徹執(zhí)行與制度設(shè)計(jì)的初衷不相背離，才能謂之科學(xué)。從這個(gè)意義上說(shuō)，群眾監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)必須頂層化，才能在新世紀(jì)新階段我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期同時(shí)也是矛盾多發(fā)期，有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)唯利是圖導(dǎo)向和西方金錢(qián)至上、個(gè)人主義等腐朽思想的侵蝕，在激發(fā)群眾政治參與，懲治和預(yù)防腐敗的漫漫長(zhǎng)路上發(fā)揮更加持久而有效的作用。

二、制度執(zhí)行的法治化

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！盵3]實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要促進(jìn)國(guó)家治理體系的“制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家”[4]。因此，推進(jìn)國(guó)家治理必須建立完善的制度體系，確保制度從制定到執(zhí)行的每一步都有嚴(yán)格的程序規(guī)范和操作標(biāo)準(zhǔn)，使制度執(zhí)行沒(méi)有余地，使以權(quán)壓法、權(quán)大于法現(xiàn)象在最大程度上得到避免，使那些根據(jù)部門(mén)或地區(qū)利益選擇性執(zhí)行制度的行為進(jìn)一步喪失其可操作的空間。群眾監(jiān)督同樣也必須在程序的框架內(nèi)，遵循程序的規(guī)范以發(fā)揮其威力，這不光是因?yàn)榭茖W(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼纬绦蚰軌驅(qū)崿F(xiàn)正確引導(dǎo)政治行為的目的，從而保證政治行為結(jié)果的正義，更是法定的程序規(guī)范可以有效避免群眾監(jiān)督由于主體廣泛和不易控制的特點(diǎn)而可能帶來(lái)的不良影響，是群眾監(jiān)督有序、規(guī)范進(jìn)行的可靠保證。

制度不僅能夠?yàn)橄嚓P(guān)行為確立明確的規(guī)范，使其行之有序，而且能夠?yàn)檫@種行為提供持久的動(dòng)力，促其成為習(xí)性。一種行為、一種方式、一種模式無(wú)論其多么有效，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮多么巨大的推動(dòng)作用，如果不能將其上升到制度的高度固定下來(lái)，那么這種有效的行為、方式或者模式便很難最終擺脫人亡政息的命運(yùn)。因此，適時(shí)將被實(shí)踐反復(fù)證明為科學(xué)和有效的做法上升為制度，以“功成不必在我”的精神克服治理體制中客觀存在的部門(mén)主義、短期行為等弱點(diǎn)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。這就要求我們?cè)诟黜?xiàng)制度的貫徹執(zhí)行中不斷修正其不足，完善其缺陷，實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行程序化，執(zhí)行程序制度化。對(duì)于目前尚不健全的群眾監(jiān)督制度來(lái)說(shuō)，更需要循著這樣一條道路不斷走向自身體系的完善。