宋洪潤 宋 薇

(濟(jì)南市煙草專賣局(公司)，山東濟(jì)南250101)

2013年，某市煙草公司計(jì)劃建設(shè)2層400平方米的職工食堂，就該項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)。招標(biāo)公告發(fā)布后，一家公司向項(xiàng)目采購主管部門提出質(zhì)疑:招標(biāo)公告中“投標(biāo)人的注冊資金不得低于1000萬元，并具備房屋建筑工程施工總承包企業(yè)一級(jí)資質(zhì)”的要求嚴(yán)重違反《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，有排除潛在投標(biāo)人的嫌疑，顯失公平。采購主管部門答復(fù)稱:本次采購對招標(biāo)項(xiàng)目的質(zhì)量要求較高，需具備一定規(guī)模的企業(yè)才能競標(biāo)。該公司對此答復(fù)不滿意，遂向招標(biāo)單位的上級(jí)某省煙草公司有關(guān)部門投訴。省煙草公司介入調(diào)查后，認(rèn)定市煙草公司違反法律規(guī)定設(shè)置歧視性條款，遂責(zé)令市煙草公司修改投標(biāo)人資格條件，重新發(fā)布招標(biāo)公告。

歧視性條款又稱排他性條款，是指在招標(biāo)文件中通過設(shè)定某些不合理或傾向性的內(nèi)容，以排斥投標(biāo)人、潛在投標(biāo)人。歧視性條款縮小了投標(biāo)人范圍，使競爭度降低，增加了采購成本，若歧視行為被投訴查處，招標(biāo)人不僅面臨一至五萬元罰款的經(jīng)濟(jì)處罰，還會(huì)使行業(yè)、企業(yè)的形象受損，社會(huì)信譽(yù)降低。

一、歧視性條款的表現(xiàn)形式

歧視性條款的載體——招標(biāo)文件，從整體看主要包括通用部分、專用部分。通用部分包括投標(biāo)人須知、合同條款、合同格式及投標(biāo)文件制作格式和要求等，內(nèi)容基本來源于法律規(guī)定或商業(yè)慣例，相對固定，適用于絕大多數(shù)的招投標(biāo)活動(dòng)，基本不存在歧視性問題。專用部分主要有招標(biāo)公告(投標(biāo)邀請函)、項(xiàng)目需求、技術(shù)及商務(wù)指標(biāo)、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等，是針對具體項(xiàng)目提出的指標(biāo)或要求，是篩選投標(biāo)人的主要依據(jù)，因此也成為歧視性條款的主要所在。通過分析某市煙草公司2012年至2013年編制的97份招標(biāo)文件，得出結(jié)論為:歧視性條款主要出現(xiàn)在對投標(biāo)人資格、技術(shù)及商務(wù)指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定中。上述三方面又可以總結(jié)為歧視性條款的五種常見的表現(xiàn)形式。

(一)隨意設(shè)置投標(biāo)資格條件。招標(biāo)文件設(shè)置條件對投標(biāo)人進(jìn)行資質(zhì)篩選本無可厚非，但是有些招標(biāo)人脫離招標(biāo)項(xiàng)目實(shí)際需要，盲目提高投標(biāo)人準(zhǔn)入資格。其中，隨意設(shè)置較高的注冊資金和資質(zhì)要求是較為常見的歧視性條款。設(shè)置投標(biāo)人資格條件應(yīng)當(dāng)符合招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要，最重要的是依據(jù)合法。開頭案例中職工食堂建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按照項(xiàng)目實(shí)際和《房屋建筑工程施工總承包企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》確定投標(biāo)人資格。該資質(zhì)共分四級(jí)，其中一級(jí)資質(zhì)企業(yè)可承擔(dān)40層以下的構(gòu)筑物;三級(jí)資質(zhì)企業(yè)可以承建14層以下的構(gòu)筑物，同時(shí)需具有600萬元以上的注冊資金?？梢?，三級(jí)企業(yè)即可承擔(dān)該職工食堂建設(shè)項(xiàng)目，一級(jí)資質(zhì)的要求明顯過高。而且值得注意的是，像建筑施工、安全技術(shù)等資質(zhì)，國家有關(guān)部門已規(guī)定了注冊資金要求，招標(biāo)人若要求相應(yīng)資質(zhì)，就無需單獨(dú)設(shè)置注冊資本條件。如果某些重大項(xiàng)目需要以注冊資本評(píng)價(jià)投標(biāo)人實(shí)力的，注冊資本可以作為加分項(xiàng)。該案例說明設(shè)置投標(biāo)門檻不是越高越好，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)摒棄“出錢想買什么就買什么”傳統(tǒng)觀念。招標(biāo)的實(shí)質(zhì)目的是通過公開、公平、公正的程序，吸引真正感興趣、有競爭力的投標(biāo)人來競爭，通過競爭達(dá)到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的采購目的，真正維護(hù)招標(biāo)人的利益。

(二)對不同地域的投標(biāo)人實(shí)行區(qū)別待遇。如某招標(biāo)文件要求“本市以外的投標(biāo)人須與本市具有一級(jí)資質(zhì)的投標(biāo)人聯(lián)合投標(biāo)”。這意味著同是一級(jí)資質(zhì)等級(jí)，本市投標(biāo)人可以單獨(dú)投標(biāo)，而外市投標(biāo)人須與本市投標(biāo)人組織聯(lián)合體投標(biāo)。首先，該投標(biāo)人違法限制或者排斥本地區(qū)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)。其次，有強(qiáng)制投標(biāo)人組成聯(lián)合體投標(biāo)的嫌疑。由此引出一個(gè)問題:拒絕聯(lián)合體投標(biāo)是否屬于歧視性條款?相關(guān)法律均未禁止招標(biāo)人拒絕接受聯(lián)合體投標(biāo)，因此招標(biāo)人可以明確不接受聯(lián)合體投標(biāo)，并將此設(shè)為實(shí)質(zhì)性條件，凡聯(lián)合體投標(biāo)的作為廢標(biāo)處理。同時(shí)，聯(lián)合體是臨時(shí)組成的投標(biāo)人形式，拒絕聯(lián)合體投標(biāo)不屬于“非法限定潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人的所有制形式或者組織形式”的歧視性條款。

(三)技術(shù)及商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定存在歧視性。技術(shù)和商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是投標(biāo)人能否應(yīng)標(biāo)和專家評(píng)定的主要依據(jù)，也是歧視性條款的易發(fā)區(qū)，首當(dāng)其沖的是指定或變相指定品牌型號(hào)。例如，某市煙草公司采購一批臺(tái)式計(jì)算機(jī)，因受質(zhì)疑，遂取消了招標(biāo)文件中原本列舉的品牌、型號(hào)，但具體配置保留不變。質(zhì)疑的投標(biāo)人通過市場調(diào)查發(fā)現(xiàn)所謂配置是為某一特定品牌、型號(hào)量身定制的?？梢娮R(shí)別比較明顯的限定品牌的歧視性條款比較容易，而大量出現(xiàn)在電腦、音響、監(jiān)控等采購中的變相指定品牌的隱性歧視性條款，則對招標(biāo)監(jiān)督部門提出更高要求。

(四)以特定區(qū)域、行業(yè)的業(yè)績、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)條件。某造價(jià)為2900萬元，建筑面積為15萬平米的卷煙物流園區(qū)綠化工程，在招標(biāo)時(shí)設(shè)置了在五年內(nèi)承接過類似工程(5萬平米以上工程或者造價(jià)在1000萬以上園區(qū)綠化工程)的條件。有投標(biāo)人提出特定項(xiàng)目業(yè)績屬于歧視性條款。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目不得以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)條件”。例如，煙草行業(yè)業(yè)績。而案例中要求特定項(xiàng)目業(yè)績，不等同于特定行業(yè)的業(yè)績，并不違反法律規(guī)定。假如某企業(yè)資質(zhì)很高，但從未進(jìn)行過類似規(guī)模的綠化工程，這樣的企業(yè)很難保證具有項(xiàng)目實(shí)施能力。所以，將類似項(xiàng)目業(yè)績設(shè)置為資格條件符合項(xiàng)目實(shí)際和招標(biāo)人需要，不屬于歧視性條款。而全國性的獎(jiǎng)項(xiàng)和業(yè)績能否作為加分條件或中標(biāo)條件，則由地方性法規(guī)、部門規(guī)章規(guī)定。例如，獲得魯班獎(jiǎng)在青島市就可作為加分條件，這是由青島市《建設(shè)工程施工招標(biāo)評(píng)標(biāo)定標(biāo)辦法》規(guī)定。還有一點(diǎn)需要注意的是，上述法條適用的對象是“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”，對于行業(yè)而言，使用國有資金建設(shè)的工程項(xiàng)目及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，都屬于此類。

(五)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不規(guī)范、不合理。下表為某市煙草公司的普通空調(diào)采購項(xiàng)目的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，采用綜合評(píng)分法，主要問題有:

表1 某市公司20萬空調(diào)采購項(xiàng)目評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

1．分值設(shè)置不合理。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中“投標(biāo)報(bào)價(jià)”僅占30分?？照{(diào)當(dāng)屬最常見的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，一旦明確規(guī)格、型號(hào)，報(bào)價(jià)和售后服務(wù)就是最重要的評(píng)分點(diǎn)。而本項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)僅占30%。雖然符合財(cái)政部《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(2004年第18號(hào)令)30%—60%的價(jià)格分值占比。但此類價(jià)格為主的項(xiàng)目，價(jià)格分值占比過小，將削弱競爭，造成高價(jià)中標(biāo)的后果。如何避免這一問題，除提高報(bào)價(jià)占比外，選擇適當(dāng)?shù)膱?bào)價(jià)方法也很關(guān)鍵。目前報(bào)價(jià)方法主要有最低評(píng)標(biāo)價(jià)法、綜合評(píng)分法。前者適用于價(jià)格占主導(dǎo)因素，標(biāo)準(zhǔn)定制商品及通用服務(wù)項(xiàng)目。后者適用于大宗、技術(shù)復(fù)雜產(chǎn)品，或方案設(shè)計(jì)、性能規(guī)格、制作工藝要求難以統(tǒng)一的項(xiàng)目。投標(biāo)人需要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行合理選擇。

2．評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目需求嚴(yán)重不匹配。對于預(yù)算金額僅20萬元的項(xiàng)目，“企業(yè)業(yè)績”一項(xiàng)卻要求投標(biāo)人提供高于4倍的證明，與標(biāo)的規(guī)模嚴(yán)重不匹配。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)如此設(shè)計(jì)除體現(xiàn)出投標(biāo)人的“好高騖遠(yuǎn)”，也表明對個(gè)別投標(biāo)人的“青睞”。

3．標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置缺乏針對性?！百Y格認(rèn)證”中“安全生產(chǎn)許可”是針對礦山企業(yè)、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹企業(yè)才實(shí)行的許可，不適合本項(xiàng)目。標(biāo)準(zhǔn)缺乏針對性，會(huì)使評(píng)標(biāo)結(jié)果違背招標(biāo)人初衷。

4．標(biāo)準(zhǔn)過于簡單、不具體?！肮┴浿芷凇眱H規(guī)定“合理”、“一般”、“不合理”，缺乏詳細(xì)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，這一方面增加評(píng)標(biāo)難度，一方面也增大評(píng)標(biāo)隨意性。

5．用語不規(guī)范導(dǎo)致評(píng)委裁量權(quán)過大?！笆酆蠓?wù)”一項(xiàng)“能滿足采購人使用需要”本身就是一個(gè)很虛的概念，到底是得5分還是得10分，完全取決于評(píng)委的自由裁量。評(píng)委自由裁量權(quán)過大，往往會(huì)妨礙評(píng)標(biāo)結(jié)果的公正。

6．設(shè)置難以辨別和計(jì)算的評(píng)標(biāo)因素?！颁N售收入”這類數(shù)據(jù)的真?zhèn)巍⒂?jì)算口徑難以評(píng)定，如果要顯示企業(yè)業(yè)績最好還是以一定時(shí)間、一定金額的合同份數(shù)作出標(biāo)準(zhǔn)，并要求評(píng)標(biāo)時(shí)提供合同原件，較為客觀合理。

7．現(xiàn)場測試效果、現(xiàn)場答辯這類確實(shí)無法描述的評(píng)分因素，應(yīng)設(shè)定最低分，以不低于滿分50%為宜，同時(shí)這類主觀評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分配的分值應(yīng)低一些，也為限制評(píng)委的裁量權(quán)限。

招標(biāo)文件歧視性條款還有很多表現(xiàn)形式，且越來越隱蔽，但其實(shí)質(zhì)均是違背了公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則。如何破解歧視性條款難題，筆者認(rèn)為可以從以下三方面尋求解決對策。

三、歧視性條款的防范對策

(一)把好招標(biāo)文件制定關(guān)。從源頭把住“歧視性條款”的入口，編寫招標(biāo)文件是關(guān)鍵。建議招標(biāo)人一要制定各類招標(biāo)文件、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范本。根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)，分類別、分專業(yè)制定相對固定、科學(xué)的投標(biāo)人資格條件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。使用范本時(shí)不能簡單套用，而是要具體情況具體分析，使招標(biāo)文件既能通過范本實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，又能滿足不同項(xiàng)目需求。二要采用公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置技術(shù)、質(zhì)量指標(biāo)。技術(shù)規(guī)格除有國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)外，一般應(yīng)采用國際或國內(nèi)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，這有利于招標(biāo)文件統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不為歧視行為提供可趁之機(jī)。三要規(guī)范技術(shù)、質(zhì)量指標(biāo)的用語。技術(shù)參數(shù)應(yīng)設(shè)置為一個(gè)范圍而不是具體的值。若技術(shù)規(guī)格確無法準(zhǔn)確描述的，可采用“大于等于”、“在某某幅度內(nèi)”、“相等于”、“相當(dāng)于”、“或同等品”這類措詞，防止傾向性的標(biāo)準(zhǔn)。這對于避免指定或變相指定品牌的歧視行為同樣適用。例如某監(jiān)控系統(tǒng)招標(biāo)文件，雖列舉了部分品牌和型號(hào)，但明確說明“本次招標(biāo)不限定品牌、型號(hào)，招標(biāo)文件中所列品牌僅供參考，不構(gòu)成投標(biāo)必要條件，所列產(chǎn)品型號(hào)皆為說明招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，法律含義為‘相當(dāng)于’”。四要加大調(diào)研論證。招標(biāo)人為掌握相關(guān)產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)和主要指標(biāo)，必要時(shí)可通過市場調(diào)研，確定關(guān)鍵性指標(biāo)，而非關(guān)鍵性指標(biāo)不宜規(guī)定過細(xì)，以免產(chǎn)生技術(shù)傾向。對某些專業(yè)性強(qiáng)、金額大、技術(shù)或管理復(fù)雜的項(xiàng)目，邀請?jiān)擃I(lǐng)域的專家參與編制招標(biāo)文件，可幫助消除隱形歧視性條款。

(二)把好招標(biāo)文件審查關(guān)。如果說招投標(biāo)活動(dòng)屬于民事行為主張權(quán)利平等、意思自治，但是這種民事活動(dòng)涉及公共利益，所以必須進(jìn)行行政監(jiān)督。對于招標(biāo)文件中的歧視性條款，投標(biāo)人有權(quán)直接向招標(biāo)人提出異議，要求招標(biāo)人澄清和修改。若招標(biāo)人拒絕修改或拒不采納投標(biāo)人的意見，投標(biāo)人有權(quán)向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴要求處理。隨著投標(biāo)人法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的不斷提高，行業(yè)各級(jí)監(jiān)察、法規(guī)、財(cái)務(wù)等監(jiān)督再監(jiān)督部門要增強(qiáng)對采購政策法律的理解和掌握，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，練就一雙辨別“歧視性條款”的火眼金睛，共同促進(jìn)行業(yè)招標(biāo)采購工作更加規(guī)范合法。

(三)把好招標(biāo)文件發(fā)布關(guān)。招標(biāo)人采用公開招標(biāo)方式的應(yīng)當(dāng)發(fā)布招標(biāo)公告。招標(biāo)公告應(yīng)通過國家指定的報(bào)刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介發(fā)布。規(guī)范招標(biāo)文件發(fā)布渠道，有利于防止向潛在投標(biāo)人提供有差別的項(xiàng)目信息，創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。