土地承包經營權確權登記研究綜述

孔 巖

(南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京 210095)

摘要現階段我國農村土地承包經營權確權問題突出，分析其原因找出解決措施，可為我國土地承包經營權確權的順利開展減少阻力。該研究運用文獻比較法、歸納法和理論分析法對我國土地承包經營權確權登記的相關文獻進行了梳理。結果表明：我國土地承包經營權確權登記進程緩慢，但意義深遠。在實施過程中出現的各種阻力與困境主要表現在對土地承包經營權確權登記認識不足、權屬關系混亂、確權管理體制不健全、法律體系不完善等4個方面，各地區(qū)應結合這4個重要問題分析原因，制定合理的解決方案。

關鍵詞產權意識；土地承包經營權；確權登記

中圖分類號S29

作者簡介孔巖(1994-)，女，江蘇泰州人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。

收稿日期2015-06-15

SummaryofLandRightRegistrationaboutLand-contractManagementRight

KONGYan(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210095)

AbstractThe land right registration problems existing in our nation’s countryside land-contract management right are conspicuous. This article analyzes the causes and sorts out the solutions to smooths the way for its launching. The document comparison method, induction, theoretical analysis method was adopted to review relevant literature of land-contract management right registration. The evolution process of land right registration is slow but profound. In the course of its implementation arise all kinds of obstruction regarding four aspects, including lack of awareness of land-contract management registration, confusion of ownership relations, imperfect of land right registration management system and legal system. Regions need to combine the key problems and their causes together to draft the feasible solution.

KeywordsPropertyrightconsciousness;Land-contractmanagementright;Landrightregistration

隨著近年來新農村建設和農村經濟改革的推進，土地權屬的矛盾和糾紛也愈加凸顯，土地確權登記工作成為一項基礎性工作亟待進行。最新一輪土地承包經營權確權登記頒證工作對農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置，加快推進土地有序流轉，深化農村產權制度改革，開展農村產權融資，夯實農業(yè)現代化基礎具有積極而深遠的影響[1]。然而在確權登記登記實行的過程中各地都面臨一些困境，主要在確權登記的理論闡述、政策制定、法律規(guī)范以及工作氛圍上出現了問題，致使土地承包經營權確權登記頒證工作受到了重重阻力。

1我國土地承包經營權確權登記演進

土地承包經營權是反映我國經濟體制改革中農村承包經營關系的新型物權，是個人或單位依照承包合同或依法登記取得，從事農業(yè)生產而承包使用并收益集體所有或國家所有的土地權利。丁關良認為農村土地承包經營權根植于國有或農民集體所有的農用土地上，賦予農民長期而有保障的土地利用權，是農村一項基本經濟制度[2]。陳明等認為土地承包經營權是農地制度的核心，這一部分權能承載著傳統(tǒng)地權的大部分內容，是我國近代以來革命、建設和改革當中爭論的焦點，簡而言之，土地承包經營權正是地權之政治屬性在當代中國的核心體現[3]。

2013年中央一號文件明確提出全面開展農村土地確權登記頒證工作，要求在5年時間內基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2014年中央一號文件再次強調“抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。2014年中央選擇山東、四川、安徽 3 個省和其他省區(qū)市的27 個縣進行了農村土地承包經營權確權登記頒證工作整體試點，不少地方還結合實際擴大了試點范圍。目前，全國1 988個縣(市、區(qū))開展了試點，涉及1.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19.5萬個村，試點覆蓋面積2 200萬hm2。袁達松等認為農村土地承包經營權登記制度的核心在于確認權利、科學賦權、落實效力、降低交易成本，其基本目標是提高土地利用效率、保障土地安全[4]。

2土地承包經營權確權登記意義

當前很多學者認為土地確權是推動土地流轉的巨大動力，它為農業(yè)現代化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打好了堅實的基礎，促進我國農業(yè)步入社會主義新常態(tài)。何虹等認為承包經營權確權是土地流轉正常運行的有力保障，農地的合理流轉可以在短期內緩解農業(yè)生產的融資壓力，從長期來看又是激發(fā)農業(yè)現代化生產的強大動力[5-7]。曾皓等認為這次確權是在法律上明確農民擁有對其承包地占有、使用、收益、流轉、抵押及擔保的權利，賦予了農民完整的承包地用益物權，是農民從“債務性權利”轉變至“物權性權利”的契機。這次確權有利于農民擴展其土地的生產經營功能，糾正并緩解農業(yè)生產經營活動中存在的外部不經濟性，避免大量優(yōu)質農田拋荒，提高農民耕地保護意識，提高土地利用效率[6]。楊明杏等認為承包經營權確權最大限度地保障了農民的合法利益，將承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，利于穩(wěn)定農村土地承包關系，加強承包地的用途管制，從而健全承包地的管理[6-8]。Feder等通過研究發(fā)現土地確權登記與農地生產率有著顯著的正相關性[9]；Saint-Macary也指出土地確權對于維護農村社會穩(wěn)定和提高農業(yè)生產率及保證農業(yè)可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義[10]。

不少學者認為此次確權是解決土地糾紛、穩(wěn)定承包關系、維護農村穩(wěn)定的一項基礎性工作。胡曉濤認為這次確權可以實現農村承包關系的穩(wěn)定并保持長久不變，保證農民經營主體的基礎地位，將土地承包經營權“固化”到具體農戶，為現代化農業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境[11]。李川秀指出由于二輪承包遺留的歷史問題，多數地方土地承包存在不同程度的地塊不實、四至不清、面積不準等問題，造成農民間糾紛爭議四起。做好本輪確權，有助于解決好農民間的土地糾紛，給廣大農民創(chuàng)造出穩(wěn)定的農村發(fā)展環(huán)境和良好的生產經營氛圍[12-13]。陳文學等認為土地確權不僅有助于解決農村土地糾紛問題，滿足改善農民生活、維護農民權益的需要，關鍵還是降低土地承包經營權流轉交易成本、確保土地承包經營權流轉交易安全的重要舉措[14]。

此外，也有學者持相反的觀點。賀雪峰對此次確權登記持消極態(tài)度，他認為這次確權登記賦予農民更多的土地權利是沒有意義的，因為更大的土地權利并不能增加農民的農業(yè)收入。另外他指出確權進一步強化了承包戶對具體地塊的占有權，這使細碎土地整合為宜耕地塊的難度加大，土地就更無法有效耕種[15]。

3確權登記的困境及原因探究

土地確權是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及的具體內容繁多且復雜，需要進行明確的界定和確認。周其仁教授曾總結指出，農村的土地資源就沒有得到普遍的、明確的、法定的產權界定。農村土地為集體所有，其使用權、經營權和承包權由農戶享有，農民住宅的所有權由農戶享有，這早已是廣大農村的基本現實，但這一現實至今沒有得到法律的普遍確認。此外，多年以來農村人口、勞動力、行政區(qū)劃、政策與體制都有諸多變化，大量歷史遺留問題欲理還亂，導致更加難以建立一個得到普遍接受的、法定的農村財產權利體系[16]。土地確權對于農村發(fā)展具有深重的意義，相反的，在落實土地確權工作時，卻困難重重。

3.1基層人員對土地承包經營權確權登記認識不足、積極性低迷很多基層人員經過實地考察總結出一些地區(qū)確權工作難以推行的一個重要限制因素就是基層人員對確權認識的不充分。崔紅梅等指出不僅是農戶甚至是部分干部對農村土地承包經營權確權登記工作的意義和目都認識不夠，并不明白確權登記的重要性[17]。岳茂銳就基層干部和群眾在確權思想認識上存在偏差給出了解釋，他認為由于“增人增地、減人減地”的傳統(tǒng)觀念，尤其是即將增加人口的農戶和以前放棄承包地或沒趕上二輪承包的農戶，要求重新分配承包地愿望十分強烈，因此對目前推行的確權登記工作有一些不理解和抵觸情緒[18]。廖洪樂等在調研過程中發(fā)現，多數地方認為此次確權登記“勞民傷財”，完全沒必要，還有人認為這次確權會使農村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農村社會不穩(wěn)定[19]。

3.2權屬關系混亂，土地承包經營權確權糾紛不斷張玉榮認為歷史遺留問題、“證地不符”以及確權登記人無法確定使得權屬關系混亂、確權糾紛四起，確權登記工作受阻[20]。邵霞珍認為歷史遺留問題。宗地編碼紊亂和農村土地權屬爭議是最主要的問題。由于行政區(qū)劃調整，土地歷史問題嚴重；部門的宗地編碼混亂，在一些跨縣級行政區(qū)的土地中表現得尤為明顯[21]。楊仕強指出農戶“農轉非”后土地沒有明確權屬，與其他農戶和生產組存在爭權現象。部分承包地面積“人為縮水”，農民自行開荒耕地，“新增”土地的承包權屬對象再次引發(fā)土地糾紛。此外，建設用地占用農田、人口變動而土地未動、農戶間互換田塊、地力肥瘦折扣面積等導致實際面積與土地承包合同確權發(fā)證面積不符[22]。張玉蓉認為土地權屬資料不健全且混亂，使得爭議不斷難以平息?！凹蕹鋈⑷搿焙汀胺旨摇钡纫蛩卦斐捎械責o證、有證無地的情況，不少農民要求重新調整承包地，給確權工作帶來一定的困難[23]。這些問題相互夾雜在一起，給農村土地確權頒證工作開展增加了巨大困難。

3.3土地確權管理體制不健全，政策性矛盾突出邵科在試點工作中發(fā)現“兩田制”起點不公平的問題，如東北的少數縣市存在著“口糧田”和“勞力田”的差別，此種“兩田制”被延續(xù)下來，造成當地人地矛盾較為突出[24]。陳樹杜指出近十多年來，國家實行了農村稅費改革、“三減免、三補貼”等支農惠農政策，極大地調動了農民農業(yè)生產的積極性，原來被棄耕拋荒的承包土地突然成為了農民的生活保障、經濟來源，致使農民“寸土必爭”，歷史遺留的問題使許多農民矛盾糾紛復雜繁多[25]。范增紅認為在確權登記過程中由于政策引發(fā)的一些深層次矛盾開始突顯，如土地二輪承包后，中央明確承包土地“30年不變”，部分在1996年以后出生沒有分到承包地的農民在此次確權中提出要求重新分配承包地，給確權帶來困擾[26]。廖洪樂等指出承包期“30年不變”與“長久不變”如何銜接的問題，30年期滿后實行“長久不變”，到時會不會重新調地的問題[19]。有些學者就“長久不變”的政策提出了疑問，長久不變是多久不變，長久不變的起點是什么，起點是否公平？他們認為土地承包經營權“長久不變”政策模糊且不明確。吳建瓴教授專門跟蹤調查確權，他認為是“長久不變”和產權改革倒逼調整土地，本來農民現今調出的土地未來還可能調回，若“長久不變”之后就是“準私有”，他質疑如何“固化”以及解決失地農民的失業(yè)問題[27]。

3.4土地承包經營權確權登記中的其他問題確權登記的其他問題集中體現在法律欠缺、糾紛仲裁機構不完善、機動地確權問題等幾個方面。何虹等認為目前農村土地承包經營權確權登記問題較多，與現行法律在土地承包經營權確權登記制度上的缺陷有著直接的聯(lián)系，主要表現為土地承包經營權物權效力存在缺陷且效力不統(tǒng)一[28]。王水英認為當前農村土地承包糾紛仲裁機構未建立，調處機制還不健全，以至權益受損的農戶“投訴無門”，導致問題積重難返[29]。陳明等認為確權登記滯后的關鍵問題主要在于缺乏全國性的確權工作和權屬證明，而作為物權性的證明僅僅依靠一城一縣的確認是不夠的[3]。夏柱智指出“強勢群體”長期占用機動地的現象，他認為部分地區(qū)確權沒有進展是由于集體大量的機動地被“強勢群體”所占有，并且機動地歸屬、面積以及用途難以確定[30]。很多學者調研人員均認為此次確權的工作量大，且不同的地區(qū)面臨的測量工作困難不一，測量內容復雜多變，農民間的糾紛不易調解，外業(yè)調研受阻。另外，確權登記頒證的經費是個大問題，所涉及的工作部門、工作人員復雜，涉及的人力、物力投資大[31-33]。

4結語

土地承包經營權確權登記工作開展到現階段，大部分學者認為其意義重大，不僅能解決農民以及集體間的隱性糾紛以及歷史遺留問題，還能再次查明各村各家庭的耕地情況，建立起農村土地承包管理信息系統(tǒng)，健全農村土地用途管制，為農村土地正常的市場化流轉提供全面的保障。但是在實際操作中，部分學者、基層干部及群眾對于此次確權登記持反對意見，認為“二調”的數據已經能反映用地狀況，再一次全國范圍內確權登記是“勞民傷財”。由于基層干部群眾的消極心理、各地方的歷史遺留問題、確權登記政策本身的模糊、法律法規(guī)的不健全，使得土地確權登記困難重重。針對出現的問題以及原因，國家應該全面清晰地制定土地承包經營權確權登記的政策及法律法規(guī)，完善土地確權的理論基礎，調動基層群眾土地確權的積極性，積極穩(wěn)妥地開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

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