蘇 筱 薇

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，　福建　福州　350007)

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生態(tài)型政府：中國政府范式轉(zhuǎn)變的新方向

蘇 筱 薇

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350007)

摘要：生態(tài)型政府是當代政府為自覺適應(yīng)生態(tài)環(huán)境的變化而進行的治理范式轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。當前我國生態(tài)型政府的構(gòu)建面臨著許多困境，需要從執(zhí)政理念、法律法規(guī)、體制機制、職能轉(zhuǎn)換、評價體系、治理模式等方面進一步改革和創(chuàng)新。樹立生態(tài)優(yōu)先理念，完善相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)新生態(tài)管理體制，增強生態(tài)管理職能，健全政府考核體系，優(yōu)化政府治理模式，推進公民生態(tài)教育，是構(gòu)建生態(tài)型政府的必然選擇和基本思路。

關(guān)鍵詞：生態(tài)型政府；政府范式；職能轉(zhuǎn)變

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.01.003

黨的十七大報告首次提出要建設(shè)生態(tài)文明，這是黨的執(zhí)政理念的一次重大升華。十八大報告提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，將其納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，提出經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，從理念層面進一步強調(diào)了生態(tài)文明的重要性。十八屆三中全會在加強生態(tài)文明建設(shè)的具體措施方面又有重大突破。全會指出必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)由理念層面進入具體操作性階段。

面對日趨嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，人們對加快生態(tài)文明建設(shè)的呼聲越來越高。構(gòu)建生態(tài)型政府也被提上日程。構(gòu)建生態(tài)型政府是政府治理范式變遷的新方向，是政府行政管理從向自然界索取資源的傳統(tǒng)工業(yè)化社會向適應(yīng)人與自然和諧相處、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化工業(yè)社會及后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變和適應(yīng)[1]。它需要政府從執(zhí)政理念、體制機制、職能轉(zhuǎn)換、評價體系、治理模式等方面進行合理性轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，以切實推動生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。

一、構(gòu)建生態(tài)型政府的價值意蘊

生態(tài)型政府是指將實現(xiàn)人與自然的和諧作為其基本目標，并能夠?qū)⑦@種理念與目標滲透與貫到政府制度與行為等諸方面之中，其直接目的在于實現(xiàn)對一個政府的目標、法律、政策、職能、體制、機構(gòu)、能力、文化等諸方面的生態(tài)化[2]。構(gòu)建生態(tài)型政府是推進生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，只有加快構(gòu)建生態(tài)型政府,才能促進人與自然、經(jīng)濟、社會之間的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

(一)構(gòu)建生態(tài)型政府是應(yīng)對生態(tài)危機的迫切需要。

當前我國主要存在以下生態(tài)環(huán)境問題：一是土地沙漠化程度加快，影響全國近4億人口的正常生產(chǎn)生活。二是土地退化明顯。我國水土流失面積為367萬平方公里，每年經(jīng)濟損失達100億元。三是生物多樣性被破壞。我國已有15%~20%的動植物種類受到威脅，高于世界10%~15%的平均水平。四是環(huán)境污染嚴重。其中空氣污染和水污染是最大的問題。五是水資源嚴重短缺。2012年我國人均水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%。面對生態(tài)環(huán)境危機，政府必須責無旁貸地承擔起主要責任。習(xí)近平同志指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！倍鷳B(tài)環(huán)境作為典型的公共產(chǎn)品具有外部性，企業(yè)、非政府組織、公民等在生態(tài)環(huán)境治理面前都難以避免“囚徒困境”和“搭便車現(xiàn)象”，政府作為公共利益的代表需要發(fā)揮主導(dǎo)性作用。此外，由生態(tài)危機所引發(fā)的一系列問題是深刻而普遍的，需要企業(yè)、非政府組織、公民等全面參與解決。政府作為大量公共資源的擁有者和制度供給者，其優(yōu)勢是其他社會組織和個人無法比擬的，為此政府必須起主導(dǎo)作用，整合各方面資源，才能有效應(yīng)對生態(tài)危機。

(二)構(gòu)建生態(tài)型政府是推進經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

《全國環(huán)境統(tǒng)計公報(2012年)》顯示，2012年，環(huán)境污染治理投資總額為8253.6億元，較上年上升37.0%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.59%。我國經(jīng)濟增長在某種程度上是以犧牲資源環(huán)境為代價換來的，如此巨額的環(huán)境治理成本也給經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展帶來了負擔。生態(tài)型政府追求經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一，提倡并致力于發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟。它是把經(jīng)濟發(fā)展建立在生態(tài)可承受的基礎(chǔ)上，在保證自然再生產(chǎn)的前提下擴大經(jīng)濟的再生產(chǎn)，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，經(jīng)濟布局合理，資源更新和環(huán)境承載能力不斷提高，經(jīng)濟實力不斷增強，集約、高效、持續(xù)、健康的社會經(jīng)濟[3]。除了有助于推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之外，構(gòu)建生態(tài)型政府還有利于維護代際公平、實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。代際公平是生態(tài)型政府追求的深層次目標, 構(gòu)建生態(tài)型政府是維護代際公平、實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的基本保障[4]。

(三)構(gòu)建生態(tài)型政府是轉(zhuǎn)變職能、重塑政府公信力的現(xiàn)實訴求。

公信力是政府的影響力和號召力，它是政府行政能力的客觀結(jié)果，同時它也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度[5]。在實際工作中很多地方政府為了維護自身利益片面追求經(jīng)濟增長，未能有效履行其生態(tài)管理職能，導(dǎo)致政府公信力的下降。例如近來出現(xiàn)群眾“請環(huán)保局長下河游泳”、“跪求環(huán)保局長治污”等事例正是折射出相關(guān)部門執(zhí)法慵懶。其實，早在古代農(nóng)業(yè)時期就已經(jīng)出現(xiàn)了生態(tài)型政府的雛形，把生態(tài)環(huán)境管理作為基本職能之一。但是，那個時期政府發(fā)揮生態(tài)環(huán)境管理職能的作用是有限的，管理方式是樸素的，是建立在生態(tài)環(huán)境基本未受到破壞的基礎(chǔ)上。隨著科技革命的爆發(fā)，人類進入了現(xiàn)代工業(yè)社會時期，政府干預(yù)生態(tài)環(huán)境的能力大大增強，開始建立專門的生態(tài)環(huán)境管理部門。物質(zhì)財富的急速增長使得政府在價值取向上強調(diào)以經(jīng)濟增長為中心，總體上生態(tài)管理職能相對滯后，甚至在職能定位上出現(xiàn)了“反生態(tài)”。面對生態(tài)環(huán)境嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展的困境，人們開始追求人與自然、經(jīng)濟、社會之間的和諧、長遠發(fā)展。構(gòu)建生態(tài)型政府，把實行生態(tài)管理作為政府最為核心和基礎(chǔ)的職能，這是新時期政府管理范式與時俱進的轉(zhuǎn)變，也是政府職能的創(chuàng)新，同時也是重塑政府公信力的現(xiàn)實訴求。

二、構(gòu)建生態(tài)型政府的困境分析

(一)生態(tài)優(yōu)先理念缺失。

受傳統(tǒng)發(fā)展觀念的影響，政府將發(fā)展片面理解為經(jīng)濟的增長，當經(jīng)濟效益和生態(tài)效益發(fā)生沖突時，往往選擇的是經(jīng)濟利益，甚至是犧牲生態(tài)環(huán)境來換取經(jīng)濟的增長，破壞了人與自然的和諧關(guān)系。這實際上是一種只重視眼前利益，忽視長期利益和整體利益的短視行為，是生態(tài)優(yōu)先理念缺失的表現(xiàn)。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤為明顯，為生態(tài)型政府的構(gòu)建增加了重重困難。在這里，“生態(tài)優(yōu)先”理念有其特定的含義，羅賓·艾克斯利說，“我們不要把生態(tài)環(huán)境優(yōu)先狹隘地理解為螞蟻和艾滋病毒比人類還重要，或者人類活動反要從他們的利益出發(fā)，而是人類一切經(jīng)濟技術(shù)方案的合理性與可行性應(yīng)服從于是否符合生態(tài)的要求?！盵6]也就是說，當經(jīng)濟發(fā)展超過了自然環(huán)境所能承受的能力范圍時，就要反對經(jīng)濟增長優(yōu)先，堅持生態(tài)優(yōu)先，并不是主張為了保護生態(tài)環(huán)境而反對一切經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步。

(二)相關(guān)法律法規(guī)不健全。

自1979年頒布實施《環(huán)境保護法(試行)》 以來，中國環(huán)境法的建設(shè)已超過30年。其間國家相繼出臺了一系列法律法規(guī)，但還存在著許多問題，主要有以下幾個方面：一是生態(tài)法律體系不完備。我國至今還沒有建立健全生物多樣性保護的法律體系。二是現(xiàn)有的法律法規(guī)更新滯后?，F(xiàn)行的一些法律法規(guī)已無法適應(yīng)社會發(fā)展需要。三是執(zhí)法效度低。有些法律法規(guī)之間相互沖突并且過于原則化、抽象化，容易導(dǎo)致在執(zhí)法過程中產(chǎn)生理解上的差異，降低執(zhí)法的有效性。此外，執(zhí)法人員的素質(zhì)也影響著執(zhí)法效度。

(三)生態(tài)管理職能落后。

生態(tài)管理職能是生態(tài)型政府最為基礎(chǔ)和核心的職能。由于受管理體制、管理方式、制度安排等因素的影響，政府的生態(tài)管理職能并未得到充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：第一，我國政府的生態(tài)管理涉及環(huán)保、交通、國土、水利等部門，管理職能分散，責任不明確，不同部門在面對同一環(huán)境問題時由于整體意識不強，往往采取不同的政策措施，難以達到綜合協(xié)調(diào)治理的效果[7]。第二，一些政府地方保護主義嚴重，單純追求GDP增長，對一些污染企業(yè)的環(huán)境破壞行為縱容包庇，甚至有時還干預(yù)環(huán)境執(zhí)法部門對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督和檢查。第三，政府在生態(tài)制度上供給不足。如政府信息公開制度、生態(tài)問責制等制度的不健全，客觀上縱容了違法審批、包庇違法企業(yè)的政府行為。

(四)政府績效考核不科學(xué)。

當前，我國政府績效考核的普遍狀態(tài)是強調(diào)經(jīng)濟領(lǐng)域的指標，而忽視了其他領(lǐng)域的指標，包括生態(tài)環(huán)境的相關(guān)指標。許多地方政府在評估過程中，將政績片面地理解為“經(jīng)濟的指標”，一切以GDP增長為中心，并以此作為官員晉升任免的主要依據(jù)。在以GDP為核心的片面的發(fā)展觀和政績觀的引導(dǎo)下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了個人或小團體的目的和利益，不顧長遠發(fā)展，不重視經(jīng)濟、社會、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，以犧牲環(huán)境、資源為代價換取經(jīng)濟的增長。只要經(jīng)濟增長了，生態(tài)環(huán)境問題已然不重要，一些地方政府甚至為了地方的利益，對一些污染嚴重的企業(yè)實行保護主義。如果不加以重視，必將阻礙生態(tài)型政府的構(gòu)建，使GDP最終成為“負GDP?！?/p>

三、構(gòu)建生態(tài)型政府的基本思路

(一)確立生態(tài)優(yōu)先理念，強化生態(tài)責任意識

確立生態(tài)優(yōu)先理念，強化生態(tài)責任意識，是構(gòu)建生態(tài)型政府的重要前提。首先，政府要明確對自然的責任。充分認識到生態(tài)價值的根本性和長遠性，在制定相關(guān)政策、決策和規(guī)劃時要將生態(tài)保護納入其中，遏制破壞自然的行為，最大限度地保持自然界的生態(tài)平衡。其次，政府要明確對市場的生態(tài)責任。政府要倡導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)綠色食品，注重再生資源的開發(fā)和利用，不斷幫助企業(yè)開展綠色經(jīng)營等[8]。最后，政府要明確對公眾的責任。遵循“代際公平”原則，開發(fā)利用資源和環(huán)境時，不僅要滿足當代人發(fā)展的需要，還要保障后代人在資源環(huán)境的公平使用權(quán)。

(二)完善相關(guān)法律法規(guī)，加快生態(tài)法制建設(shè)

首先要不斷健全并完善相關(guān)法律法規(guī)。要抓緊制定有關(guān)土壤污染、生物安全、臭氧層保護、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面的法律法規(guī)。對于一些不符合實際情況的法律法規(guī)要進行適當修訂，進行明確的、具體的、操作性強的指導(dǎo)，使環(huán)境標準與環(huán)境保護目標能夠做到相互銜接。其次要加大執(zhí)法力度。法律只有真正得到實施才有其價值和威力，因此，要提高執(zhí)法人員的執(zhí)法意識和執(zhí)法水平，加強執(zhí)法力量，嚴格根據(jù)法律法規(guī)進行監(jiān)督并制裁違法行為。再次要在法律法規(guī)上落實生態(tài)補償機制，按照“受益者或破壞者支付，保護者或受害者被償”的原則，對生態(tài)環(huán)境破壞者征稅或?qū)κ芎φ哌M行生態(tài)經(jīng)濟補償。

(三)創(chuàng)新生態(tài)管理體制，增強生態(tài)管理職

生態(tài)型政府的構(gòu)建是政府管理范式的創(chuàng)新，要求政府必須變革與實際不相適應(yīng)的管理體制和管理方式，搭建生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基本制度平臺，增強政府的生態(tài)管理職能。第一，要改變現(xiàn)行的“條塊分割”的環(huán)境管理體制，將分散的政府部門職能有機統(tǒng)一，明確界定統(tǒng)管部門和各分管部門的職能和權(quán)限，避免職能重復(fù)和交叉的問題。第二，要推進制度建設(shè)。沒有制度建設(shè)的制定、執(zhí)行和完善，就沒有生態(tài)文明建設(shè)實踐的發(fā)展和完成，主要包括環(huán)境信息公開制度、生態(tài)問責制度、生態(tài)環(huán)境評估制度、聽證制度等。第三，要提高職能部門的監(jiān)管能力，建立健全事前預(yù)防機制、事中解決機制、事后懲處機制[9]。第四，在制定法律法規(guī)、政策、方針時，要將生態(tài)科學(xué)家納入決策系統(tǒng)，建立生態(tài)行政專家決策參與機制。第五，要加大對生態(tài)治理的財政投入，建立科學(xué)技術(shù)的自主創(chuàng)新體系，為推動生態(tài)文明建設(shè)推提供支持和保障。

(四)健全政府考核體系，注重生態(tài)效益考核

生態(tài)型政府不再是經(jīng)濟增長型政府，必須改變以往單純的以GDP增長作為核心指標的做法，合理設(shè)置生態(tài)效益指標并加大其權(quán)重，建立綠色GDP考核體系。綠色GDP是對傳統(tǒng)GDP的一種調(diào)整，是從國民生產(chǎn)總值中減去環(huán)境和資源的成本后的總值，兩者間的差數(shù)越大，表明付出的環(huán)境和資源成本就越多，政府的環(huán)?？冃Ь驮降蚚10]。綠色績效考核制度，除了節(jié)能減排、資源消耗、環(huán)境污染之外， 還要將水質(zhì)、空氣質(zhì)量、森林覆蓋增長率、環(huán)保投資率、群眾生態(tài)滿意度等都納入各級黨委、政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核體系。

(五)優(yōu)化政府治理模式，構(gòu)建多元治理格局

現(xiàn)代治理理論認為，政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，治理主體呈現(xiàn)多元化，由政府部門、私營部門、第三部門和公民個人共同組成。生態(tài)治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府雖然擁有其他社會組織和個人所不具備的治理能力和資源，但單一主體的治理范式仍存在較多的局限性，例如政府會面臨獲取生態(tài)信息困難、專業(yè)性知識、技術(shù)等方面的難題，大大增加了政府的治理成本?！霸谀切┐罅堪l(fā)生的，但空間分布零散，一般涉及成本較大的微觀治理活動中，政府發(fā)揮作用的能力往往是有限的，而這恰好是其他治理主體的優(yōu)勢?！盵11]構(gòu)建多元主體共同參與的治理機制，借助多元主體的力量彌補政府自身不足，有利于改變單一治理主體的被動狀態(tài)，這是構(gòu)建生態(tài)型政府的理性選擇。

(六)推進公民生態(tài)教育 ，提升公民生態(tài)素質(zhì)

推進公民生態(tài)教育，提升公民生態(tài)素質(zhì)是構(gòu)建生態(tài)型政府的一項基礎(chǔ)性工程。保護環(huán)境需要群眾的廣泛參與，要通過加強生態(tài)教育使生態(tài)意識深入人心，充分調(diào)動公民保護環(huán)境的積極性和主動性。政府要利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、雜志等各種新聞媒體加強生態(tài)文明宣傳教育，普及生態(tài)科學(xué)知識，幫助人們?nèi)娴?、科學(xué)地認識和處理人與自然的關(guān)系，在全社會牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，營造人人參與、全民行動的生態(tài)文明良好風(fēng)氣。此外，還要將生態(tài)教育置于公共教育的優(yōu)先戰(zhàn)略地位，把生態(tài)教育課程納入各級各類學(xué)校的必修課程。

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責任編校：汪沛

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-03-02 2:51:25網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.c.20150302.0952.003.html

Building an Ecological Government:A New Orientation of the Chinese Government’s Paradigm Transformation

SU Xiao-wei

(School ofPublic Administration, Fujian Normal University, Fuzhou350007, Fujian, China)

Abstract:Building an ecological government is the transformation and innovation of paradigm of contemporary governments for the adjustment of ecological and environmental changes. At present, the construction of an ecological government faces difficulties, which needs to be transformed and innovated further in terms of governing concepts, laws and regulations, systems and mechanisms, function transformation, evaluation systems and administration models. It is an inevitable choice and a fundamental idea toset the environmental priority, improve related laws and regulations, innovate the systems of ecological administration,strengthen the function of ecological administration, complete government evaluation systems, and optimize government administration models.

Key words:ecological government; government paradigm; function transformation

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2015)01-0010-04

收稿日期：2014-05-16

作者簡介：蘇筱薇，女，福建漳州人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。