宣曉偉

國研智庫論壇

美國的中央與地方關(guān)系：理念和體制
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之八

宣曉偉

美國社會的秩序建構(gòu)植根于在上帝面前相互訂立圣約以建立民治國家的觀念，以及在遭遇未來緊急情況時根據(jù)這種觀念行動的相互承諾。源于圣經(jīng)傳統(tǒng)的圣約思想與建構(gòu)民治國家的思想相連,最后，訂立圣約及把“我們自己聯(lián)合在一起”的方式，將以法案、條例及憲法等公正而平等的法律形式體現(xiàn)出來。

——文森特·奧斯特羅姆《美國聯(lián)邦主義》

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

在前面文章中曾經(jīng)描述了現(xiàn)代國家的中央與地方關(guān)系所具有的三個基本要素，即強(qiáng)大穩(wěn)定的中央、自由活力的地方和規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制。西方發(fā)達(dá)國家在達(dá)到這三個標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建現(xiàn)代國家體制的歷史進(jìn)程中充滿了偶然性和不確定性，最后形成中央與地方關(guān)系的制度安排也呈現(xiàn)出極大的多樣性。我們接著要對美國、德國等當(dāng)前西方主要國家的中央與地方關(guān)系的制度安排進(jìn)行更為詳細(xì)的分析，以探究在不同具體形式的制度安排下它們是如何保障上述三個基本要素的。

美國作為一個廣土眾民的國家，它的中央與地方關(guān)系制度安排，應(yīng)該說最為接近上述三個標(biāo)準(zhǔn)，也正因?yàn)樗^好地處理了中央與地方的關(guān)系（盡管也歷經(jīng)南北戰(zhàn)爭等血腥和坎坷），從而為國家的長期穩(wěn)定和繁榮強(qiáng)盛奠定了基礎(chǔ)?？紤]到美國面積和人口的規(guī)模，也許中國最需要學(xué)習(xí)和借鑒的，就是美國如何來處理其中央與地方關(guān)系；與此同時，美國相關(guān)制度安排的形成，基于一個與中國截然相對的文化傳統(tǒng)和價值觀念，從這個角度來看，美國的制度又是中國最難于學(xué)習(xí)和借鑒的。然而盡管文化傳統(tǒng)和價值觀念很難移植，具體制度安排模式也不能照抄照搬，但美國中央與地方關(guān)系制度安排背后的理念卻是可以學(xué)習(xí)借鑒并運(yùn)用到中國的具體實(shí)踐中的。為此，在分析美國的中央與地方關(guān)系時，我們將更為注重其相關(guān)制度安排背后體現(xiàn)著怎樣的理念，而這種理念又是如何被貫徹實(shí)施到具體的實(shí)踐中去的。

美國聯(lián)邦與州關(guān)系制度安排的背后理念

對于美國的國家體制和相關(guān)制度建設(shè)，常常被人引用的是漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》中的名言：“人類社會是否真正有能力通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是命中注定他們永遠(yuǎn)都需要依靠運(yùn)氣和暴力來決定他們的政治體制”。在很大程度上美國國家體制的形成可以說是一個深思熟慮和自由選擇的過程，即在1787年由116天制憲會議形成的《美利堅合眾國憲法》真正奠定了國家各項制度的基礎(chǔ)。盡管在制憲會議和在隨后各州批準(zhǔn)憲法的實(shí)際過程中，不乏激烈地辯論、許諾、討價還價甚至勾心斗角和威脅，并不像許多人后來所宣稱的那樣完全是通過堅定的信仰和充分的理性來達(dá)成的，事實(shí)上當(dāng)時的制憲者自己也并沒有對制定出的憲法有著足夠的信心。華

盛頓就估計，倘若這部憲法能維持20年，就不錯了。美國憲法的至高無上地位和神圣性，根本上是在漫長的歷史過程中由后人逐漸主觀賦予的。但美國聯(lián)邦憲法和一系列相應(yīng)制度的產(chǎn)生，的確是人類歷史上一個前無古人的創(chuàng)舉，它真正第一次不僅在理論上、而且在實(shí)踐中解決了如何在一個廣土眾民的國家較好地實(shí)行民主治理的問題。

眾所周知，民主制度產(chǎn)生于古希臘的城邦體制，隨后被古羅馬的共和國所繼承和發(fā)揚(yáng)。然而在政治學(xué)理論和實(shí)踐中，一直以來秉持的觀點(diǎn)是，由于人們參與直接公共事務(wù)的管理有著規(guī)模和范圍上的客觀限制，因此直接民主體制只能覆蓋少數(shù)居民和較小地域的國家。盡管英國發(fā)展出了代議制，引入了間接民主的概念和做法，但它更多地將這種代議制局限在有錢有勢的小規(guī)模人群之間。正如麥迪遜所言，在美國之前整個歐洲還“看不到一個完全民主，同時又完全建立在代議制原則基礎(chǔ)之上的政府的實(shí)例”，他進(jìn)一步斷言，“我們可以通過建立一個能夠集中那個最大政治團(tuán)體意志的簡單代理機(jī)構(gòu)，并且把它的力量強(qiáng)制引導(dǎo)到公共利益所需要的任何目標(biāo)上，……，如果歐洲認(rèn)為這種功勞屬于自己，那么，我們美國就可以聲稱，這種能夠作為地域廣闊的純粹共和政體的基礎(chǔ)的發(fā)現(xiàn)功勞屬于我們美國”。正是將代議民主的措施與憲政制衡的做法相結(jié)合，并將其徹底貫穿到美國各個層面的體制構(gòu)建中，美國的國家制度建設(shè)較好地實(shí)現(xiàn)了人民主權(quán)原則，同時也為美國各級政府之間復(fù)合共和體制的建立奠定了基礎(chǔ)。

可以看到，包括中央與地方關(guān)系在內(nèi)的美國國家制度，其形成來源于兩大根本傳統(tǒng)。第一是前面所述基于個人主義原則的自由、民主、人權(quán)等現(xiàn)代價值觀念。在這種理念下，擁有明確權(quán)利和義務(wù)的個人是社會的縮影，然后主要依據(jù)契約的方式由個人組成為一個個公民團(tuán)體、再到復(fù)雜的社會；不同層級政府的構(gòu)建也是類似，以“個人自主為正當(dāng)”作為基本原則，在此基礎(chǔ)上形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治，然后同樣依據(jù)契約的方式逐步擴(kuò)大到縣、州和聯(lián)邦。美國的聯(lián)邦憲法本質(zhì)上就是一個各州及其人民聯(lián)合在一起的契約協(xié)議，聯(lián)邦（ferderal）一詞，源于拉丁語fodeus，它的意思就是契約，因此，訂立契約就是聯(lián)邦這個詞匯的原意。奧斯特羅姆明確地指出美國在設(shè)計其政治制度所秉持的基本原理：（1）所有個人都是自己利益的最好判斷者；（2）沒有人適于審理自己涉及他人利益的案件；人的團(tuán)體不宜于同時既做法官又做當(dāng)事人；（3）野心必須用野心來對抗；（4）個人的利益必須與立憲權(quán)利地位聯(lián)系起來；（5）手段必須與目的相稱，期望通過自己的作用達(dá)到任何目的的人，應(yīng)該具有用以達(dá)到目的的手段；（6）在每種政治制度中，任何增進(jìn)公眾幸福的權(quán)力，就會包括可能被誤用和濫用的自由裁量權(quán)；因此必須按照彼此有所牽制的方式來劃分和安排公職（參見奧斯特羅姆（1999）《復(fù)合共和制的政治理論》，上海三聯(lián)書店，第3～4頁）。很顯然，美國國家體制構(gòu)建秉持的這一傳統(tǒng)是與前述霍布斯、洛克、孟德斯鳩等人的政治科學(xué)和啟蒙哲學(xué)一脈相承，這點(diǎn)也被絕大多數(shù)人所同意和并強(qiáng)調(diào)。

相對而言，美國聯(lián)邦主義體制構(gòu)建中的另一支傳統(tǒng)就并沒有那么引入注目、而常常受到人們有意無意地忽視了，這就是來自于救贖價值追求的圣經(jīng)——改革——清教傳統(tǒng)（the Bilical-Reformed-Puritan tradition）。由于美國聯(lián)邦憲法的特色之一是不寫明“終極追求”，全文并無“上帝”等宗教意味的字眼，從而在表面上把世俗生活和宗教生活分開，實(shí)現(xiàn)政教的分離，此外在1791年通過的憲法第一修正案中明文規(guī)定：“國會不得制訂法律、去涉及宗教信仰或禁止其自由使用”。因此宗教傳統(tǒng)對于美國國家制度構(gòu)建的重要性，常常不容易引起人們的重視。但正如丹尼爾·艾拉扎所指出的，正是這個傳統(tǒng)通過神學(xué)保障了從聯(lián)盟（foedus）或契約能夠走向聯(lián)邦主義。在此，這種契約并非普遍人的一般約定，而是人們在上帝面前所立的圣約（covenant），它指的是所有人類關(guān)系根源在于《圣經(jīng)》、以及后來的補(bǔ)充性協(xié)定（Subsidiary pacts）所描述的上帝與人之間的原始契約，而聯(lián)邦主義實(shí)際上就是眾所周知的聯(lián)邦神學(xué)。事實(shí)上，從最初的英屬殖民地開始，美國新英蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建立都奠基于深厚的宗教傳統(tǒng)之上，康涅狄格州就是北美最早根據(jù)完全聯(lián)邦主義的宗教和政治原則建立政體的州，該州刑法的一些條文就直接引用《圣經(jīng)》中的內(nèi)容，逐字搬抄《申命記》、《出埃及記》和《利未記》中同類性質(zhì)的條文。因此，這種宗教傳統(tǒng)對于聯(lián)邦制憲者們能夠最后彼此妥協(xié)、達(dá)成共識至關(guān)重要。實(shí)際上，許多人就將美國制憲的過程和結(jié)果稱之為“康涅狄格式妥協(xié)”。對于上帝在制憲過程中的重要性，麥迪

遜毫不諱言，甚至著重強(qiáng)調(diào)：“真正值得驚奇的是，制憲會議克服了那么多的困難，并且這是在難以想象的史無前例的全體一致的情況下做到的。所有直率的人想到這種情況時，都必然會感到驚奇。任何能夠虔誠反思的人，都會意識到這又是上帝向我們伸出了指引之手，這只手在革命的危急時期已經(jīng)頻繁和明顯地指引過我們多次”（參見漢密爾頓等（2011）《聯(lián)邦黨人文集》，中國社會科學(xué)出版社，第174～175頁）。

顯然，美國聯(lián)邦主義的國家制度構(gòu)建，并不僅僅奠基于個人主義基礎(chǔ)上的現(xiàn)代價值，而且還源于其深厚的宗教傳統(tǒng)。實(shí)際上，只要進(jìn)一步探究個人如何形成契約構(gòu)成社會和國家的過程，就可以明白宗教傳統(tǒng)在其中的重要作用。如前所述，西方國家的制度構(gòu)建是基于個人權(quán)利之上所組成的多方勢力的博弈結(jié)果，然而如果只是出于個人或團(tuán)體自身的現(xiàn)實(shí)利益計算，那么更多的時候所導(dǎo)致的結(jié)果不是妥協(xié)和共識，而是沖突和矛盾，是“不是東風(fēng)壓倒西風(fēng)、就是西風(fēng)壓倒東風(fēng)”。所以，要把利益互相沖突的個人或團(tuán)體聯(lián)合起來，形成一種互相都認(rèn)可的妥協(xié)結(jié)果，完全依靠現(xiàn)實(shí)的利益計算是不夠的（盡管這個層面的考慮也不可或缺），同時還需要一種更為強(qiáng)有力的信仰和共識將大家凝聚起來，宗教傳統(tǒng)可以說正是在這個意義上起到了最為關(guān)鍵的作用。因此，如果沒有歐洲啟蒙思想及其現(xiàn)代價值觀念對于美國人民的熏陶，就沒有以民主憲政為原則構(gòu)建的美國國家體制；同樣，如果沒有美國人民所具有的深厚宗教傳統(tǒng)，美國聯(lián)邦主義的形成也是不可想象的。站在這個角度，我們才能更好地理解，為什么當(dāng)年制憲會議代表之一的富蘭克林要提議：聘請牧師每天開會前來主持祈禱，并請代表們放棄“唯有自己正確的觀念”(參見麥迪遜（2003）《美國制憲會議記錄辯論》，遼寧教育出版社，第4頁)。

復(fù)合共和制下的多中心和重疊治理機(jī)制

如前所述，美國的國家制度構(gòu)建是基于個人權(quán)利之上的，逐步形成個人——團(tuán)體——社會、以及個人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——州縣——聯(lián)邦的格局。首先，這種基于個人權(quán)利和契約方式（顯性或隱性）所形成不同層級的治理架構(gòu)，具有復(fù)合共和制的特點(diǎn)。也就是說，國家治理不是單一層級或一元方式的（例如中央政府對全體居民的所有事項在理論上負(fù)總責(zé)，再通過地方政府層層代理從事具體事務(wù)），而是多個層級和多元方式的。在不同層級下，各個治理主體都有其負(fù)責(zé)事務(wù)和相應(yīng)的權(quán)限范圍，依據(jù)民主責(zé)任制的原則進(jìn)行治理。所以，小到一個公民團(tuán)體（例如俱樂部），大到一個地方政府甚至聯(lián)邦，盡管處理的事務(wù)復(fù)雜程度天差地別，但其背后的根本邏輯是一樣的，都建立在個人權(quán)利和契約方式之上，只不過是個人根據(jù)不同事務(wù)的需要組建不同層次的治理共同體，再通過民主（直接民主或間接民主）的方式來參與治理。

其次，在復(fù)合共和制下的治理方式呈現(xiàn)出多中心治理的特點(diǎn)，這也是順理成章的。正因?yàn)椴煌闹卫韺蛹壓椭卫碇黧w（直接或間接）都來自個人的授權(quán)，最終都向人民直接負(fù)責(zé)，因此得到這種授權(quán)的不同治理層級之間在級別上并無上下級關(guān)系，每個治理主體和層級都是獨(dú)立自主的，它在自身所涉及的事務(wù)范圍內(nèi)具有最終的自主和自治權(quán)利。聯(lián)邦政府并不是州政府的上級，州政府也不是縣政府的上級，以此類推。所以復(fù)合共和制下的國家治理體系中，各種權(quán)力最終都來源于個人，但又根據(jù)事務(wù)范圍的不同衍生出多個治理主體或治理中心。

再次，復(fù)合共和制下的不同層級治理主體與個體呈現(xiàn)的是重疊治理的關(guān)系，也就是每個公民是與各個治理主體同時打交道。從政府治理的角度來看，不同層級政府都是直接與老百姓發(fā)生關(guān)系，它們之間治理的地域和群體高度重合。換言之，一個公民同時處于多個層級政府的直接管理之下，盡管它們之間在所負(fù)責(zé)的具體事項上有著明顯的區(qū)分。舉例而言，一個美國公民會向管轄其的不同層級政府同時交納各種相應(yīng)的稅，例如聯(lián)邦的個人所得稅、州的個人所得稅、州的房產(chǎn)稅、縣的房產(chǎn)稅、學(xué)區(qū)政府的房產(chǎn)稅等。

奧斯特羅姆描述了美國復(fù)合共和制下的這種多元治理和重疊治理的特點(diǎn)：“每一個政府，包括州政府和全國政府，都被設(shè)計得具有其自己的意志，并在本質(zhì)上相互獨(dú)立。每一個政府都能夠代理公民個人，關(guān)心個人的希望和恐懼，擁有一切手段，并有權(quán)采用一切方法，以執(zhí)行委托給它的權(quán)力。那些可以分別提供的事務(wù)，則根據(jù)自治原則，有各州內(nèi)的政府處理。那些需要共同關(guān)心的事務(wù)，不能由各州分別處理，則要根據(jù)共存運(yùn)作的自治原則由有限的全國政府處理”。