陳道富 王剛

組織重構(gòu)提升監(jiān)管效率

陳道富 王剛

陳道富，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所研究室主任

伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，無論是資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)形態(tài)、商業(yè)模式、關(guān)聯(lián)性還是復(fù)雜程度，銀行業(yè)都發(fā)生了翻天覆地的變化，對(duì)銀行業(yè)原有的監(jiān)管模式有效性提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。銀監(jiān)會(huì)適應(yīng)市場變化，主動(dòng)通過優(yōu)化內(nèi)部組織和管理架構(gòu)，提高監(jiān)管效率?？v觀此次改革，可用分離、整合和放權(quán)三個(gè)關(guān)鍵詞概括。

一是分離，推動(dòng)監(jiān)管規(guī)則（Regulation）制定與執(zhí)行(Supervision)、審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管、監(jiān)管事務(wù)與行政事務(wù)、現(xiàn)場檢查與監(jiān)管處罰的分離。監(jiān)管規(guī)則制定與執(zhí)行分離，實(shí)質(zhì)上從機(jī)構(gòu)設(shè)置入手建立起內(nèi)部制衡機(jī)制，有助于壓縮執(zhí)行部門和人員對(duì)規(guī)則的解釋空間和自由裁量，降低執(zhí)法隨意性；審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管分別對(duì)應(yīng)不同的監(jiān)管理念、監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管方式，將其分離有助于沿專業(yè)化路徑提升監(jiān)管效能；監(jiān)管事務(wù)與行政事務(wù)分離有助于突出銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管主業(yè)，整合有限的監(jiān)管資源向一線傾斜。整合后的22個(gè)內(nèi)設(shè)部門中監(jiān)管部門占17個(gè)，監(jiān)管處室從85個(gè)增加到105個(gè)，占處室總數(shù)的78%?，F(xiàn)場檢查與監(jiān)管處罰分離，有助于提升銀監(jiān)會(huì)依法行政和依法履職能力。由法規(guī)部負(fù)責(zé)監(jiān)管強(qiáng)制和處罰措施的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與決策，承擔(dān)行政處罰委員會(huì)和行政復(fù)議委員會(huì)的具體工作，為被監(jiān)管主體申請行政救濟(jì)提供了清晰的路徑與空間，有助于確保監(jiān)管的公平與公正。總的看來，四個(gè)分離實(shí)施后，有助于從規(guī)章制度的制定、日常監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、行政處罰與復(fù)議四個(gè)方面構(gòu)建和完善相互制約的監(jiān)管全流程制度框架。

二是整合。首先，在改造統(tǒng)計(jì)部和吸收合并政策研究局宏微觀審慎政策處的基礎(chǔ)上，設(shè)立審慎規(guī)制局，既牽頭非現(xiàn)場監(jiān)管，又統(tǒng)一負(fù)責(zé)銀行業(yè)審慎經(jīng)營規(guī)則制定，終結(jié)了以往各監(jiān)管部門可以自行、分散制定監(jiān)管政策的治理安排，有利于形成清晰、簡明、完整的監(jiān)管政策體系，確保監(jiān)管規(guī)則的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和一致性。其次，在改造案件稽查局基礎(chǔ)上，整合分散在各部門的現(xiàn)場檢查力量，單設(shè)現(xiàn)場檢查局，并明確按照“信息共享、查處分離和適度結(jié)合”的原則，在市場準(zhǔn)入、日常監(jiān)管、行政處罰等方面加強(qiáng)與其他部門聯(lián)動(dòng)，有利于提高對(duì)違規(guī)經(jīng)營行為和違法違規(guī)案件的查處力度，增強(qiáng)監(jiān)管威懾力。最后，在改造融資擔(dān)保部的基礎(chǔ)上，并入原合作部農(nóng)村金融服務(wù)監(jiān)管處、銀行二部的小企業(yè)辦等，整合對(duì)小貸公司、網(wǎng)貸、融資性擔(dān)保公司等非持牌機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)職責(zé)成立普惠金融工作部，有助于強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)的匯總推進(jìn)。

三是放權(quán)。在明確風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體責(zé)任前提下，清減下放行政權(quán)力。調(diào)整后銀監(jiān)會(huì)只對(duì)政策性銀行、五大行、股份制銀行及四大資產(chǎn)管理公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體責(zé)任，對(duì)地方性法人機(jī)構(gòu)保留新設(shè)籌建、市場退出、重組改制和破產(chǎn)重整四項(xiàng)準(zhǔn)入權(quán)力；派出機(jī)構(gòu)除對(duì)全國性機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管協(xié)助責(zé)任外，主要承擔(dān)地方性法人機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體責(zé)任。在放權(quán)的同時(shí)，建立對(duì)派出機(jī)構(gòu)的后評(píng)價(jià)機(jī)制、行政許可負(fù)面清單和問責(zé)清單，實(shí)現(xiàn)差異化授權(quán)和問責(zé)。這既是銀監(jiān)會(huì)落實(shí)中央簡政放權(quán)要求，在垂直管理體制下完善內(nèi)部授權(quán)與制衡管理制度的

具體舉措，也是監(jiān)管資源匱乏而編制不增，現(xiàn)有“小總部”的監(jiān)管組織架構(gòu)嚴(yán)重制約監(jiān)管資源集約化水平提高的大背景下，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體責(zé)任的必然選擇。

銀監(jiān)會(huì)主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境變化推動(dòng)組織重構(gòu)，給我們提供了一次回歸本源、反思宏觀管理效率和監(jiān)管理念的機(jī)會(huì)。銀監(jiān)會(huì)的組織重構(gòu)涉及管理要素的分解和重新組合，本質(zhì)上是監(jiān)管理念的調(diào)整、外顯和固化。

一是從銀監(jiān)會(huì)的組織重構(gòu)反思宏觀監(jiān)管框架。銀監(jiān)會(huì)的組織重構(gòu)，是應(yīng)對(duì)金融運(yùn)行與監(jiān)管沖突的一次嘗試，它啟發(fā)我們在現(xiàn)實(shí)的金融運(yùn)行中重新思考我國監(jiān)管框架，重視宏觀管理效率問題。監(jiān)管是在微觀主體有能力也有意愿自負(fù)其責(zé)基礎(chǔ)上彌補(bǔ)市場缺陷的，一般承擔(dān)三類職責(zé)：一是保證微觀主體處于審慎經(jīng)營區(qū)間（有限責(zé)任+高杠桿）；二是確保市場實(shí)力基本均衡（投資者和消費(fèi)者保護(hù)+反壟斷）；三是維護(hù)公開公平透明的市場秩序（行為監(jiān)管）。在監(jiān)管實(shí)踐中，我國每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往同時(shí)肩負(fù)三類職責(zé)：“促進(jìn)所管轄金融機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性，保護(hù)金融消費(fèi)者和確保公平競爭”。此外，特殊時(shí)期還需要通過監(jiān)管政策的調(diào)整，促進(jìn)政府的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。長期以來，我國產(chǎn)業(yè)、金融、財(cái)政相互交織，宏觀調(diào)控、金融發(fā)展、金融監(jiān)管及金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營、風(fēng)控行為界限模糊，無法完全發(fā)揮各自的積極性，也無法清晰問責(zé)。當(dāng)前的金融運(yùn)行與監(jiān)管沖突已超越單個(gè)監(jiān)管部門，其實(shí)質(zhì)是國家宏觀管理和監(jiān)管理念如何進(jìn)行必要調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)金融運(yùn)行的內(nèi)在要求。唯有通過宏觀管理和監(jiān)管部門的理念重塑與組織重構(gòu)，才能有效應(yīng)對(duì)。宏觀調(diào)控部門、金融監(jiān)管部門及各類金融機(jī)構(gòu)也需要如銀監(jiān)會(huì)一般，進(jìn)行分離、整合和放權(quán)，以提高宏觀管理效率和微觀治理成效。在進(jìn)一步完善微觀主體治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，更需要跨部門的更為密切和常態(tài)化的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，需要國家金融治理高度的頂層設(shè)計(jì)。

包月陽 攝

二是平衡銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部的“分離”和“協(xié)調(diào)”問題。銀監(jiān)會(huì)的組織改革，在整合監(jiān)管、行業(yè)發(fā)展、消費(fèi)者保護(hù)和金融穩(wěn)定等完全不同的職能，也試圖整合各類監(jiān)管理念，既有機(jī)構(gòu)監(jiān)管，也有功能監(jiān)管；既有微觀審慎監(jiān)管，也有宏觀審慎監(jiān)管；既有審慎監(jiān)管，也有行為監(jiān)管和投資者保護(hù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，分工的深化，有助于提高經(jīng)濟(jì)效率，但會(huì)增加協(xié)調(diào)成本。分離和分權(quán)，在專業(yè)化的同時(shí)，也提高了監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)難度。如何保證規(guī)則制定和監(jiān)管實(shí)踐相一致，如何保證非現(xiàn)場和現(xiàn)場監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，如何協(xié)調(diào)新興普惠金融與傳統(tǒng)金融部門之間的監(jiān)管理念、監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管實(shí)踐，如何處理銀監(jiān)會(huì)與其派出機(jī)構(gòu)之間的分工合作，都將考驗(yàn)銀監(jiān)會(huì)的智慧。銀監(jiān)會(huì)邁出了重要一步，也是具有巨大挑戰(zhàn)的一步，必將為我國金融監(jiān)管實(shí)踐提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

三是監(jiān)管資源問題。“巧婦難為無米之炊”，提高監(jiān)管效率，還有賴于合理配置必要的監(jiān)管資源。2010年國際貨幣基金組織和世界銀行對(duì)我國金融部門進(jìn)行了評(píng)估，其中“監(jiān)管資源嚴(yán)重不足”是其對(duì)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管有效性評(píng)估的重要結(jié)論。但五年來這一情況沒有得到根本改善。銀監(jiān)會(huì)成立12年來總編制人數(shù)基本不變，保持2萬多人的規(guī)模，許多縣級(jí)監(jiān)管辦事處只有3-5個(gè)工作人員，但可能監(jiān)管著上百個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)體，資產(chǎn)規(guī)?？傆?jì)數(shù)10億元。隨著地方金融機(jī)構(gòu)的不斷發(fā)展，可以預(yù)期未來基層監(jiān)管壓力還將持續(xù)增加。