周志和

審視中國糧食安全需要新視角
——從糧食安全觀到食物安全觀

周志和

糧食安全是治國理政的頭等大事。作為一個(gè)13億多人口的大國，黨和政府一直以來高度重視糧食工作，并提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的糧食安全新戰(zhàn)略。這對做好新形勢下的糧食工作、確保國家糧食安全具有重大的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。

在論及中國的糧食問題時(shí)，有學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士總要指出中國的糧食概念與國際通用的糧食概念的區(qū)別。國外通用的食物、谷物概念與中國糧食概念并不一致，在國內(nèi)，人們習(xí)慣于將傳統(tǒng)上的主食統(tǒng)稱為“糧食”，主要是指稻谷、小麥、玉米、豆類和薯類，比如大豆，中國將其歸類為糧食，而聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織將其歸類為油料。在國外，與中文對應(yīng)的“糧食”概念并不存在，在英語字典中也查不到與“糧食”相對應(yīng)的英語單詞。國際組織及世界各國政府高度關(guān)注的是“Food”即“食物”，而不僅僅是“糧食”。英國1982年出版的《簡明牛津字典》對“Food”的解釋是：維持肌體生長、代謝和生命過程以及供給能量所必需的物質(zhì)，它基本上由蛋白質(zhì)、碳水化合物和脂肪構(gòu)成。此外，還含有一些肌體所必不可少的礦物質(zhì)、維生素和輔助物質(zhì)，它是固體形態(tài)的營養(yǎng)物質(zhì)。（《中國糧食安全的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與對策研究》，曹寶明等著，中國農(nóng)業(yè)出版社，2011年，第2頁）。《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008－2020年）》當(dāng)中對此也給出了注解，即《綱要》中的糧食，主要指谷物（包括小麥、稻谷、玉米等）、豆類和薯類；食物，指糧食、食用植物油、肉、禽、蛋、奶及水產(chǎn)品。筆者無意在此專門比較探討中外“糧食”與“食物”兩個(gè)概念的區(qū)別，而是試圖從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，簡要分析我國國情糧情的新變化、新形勢，指出要順應(yīng)我國國情糧情發(fā)展的新趨勢和新要求，就必須以全新的視角來審視與考量中國糧食安全；要滿足國民的食物需求與營養(yǎng)發(fā)展需要，從根本與長遠(yuǎn)上保障我國糧食與食物安全，就很有必要從現(xiàn)有的傳統(tǒng)的糧食安全觀過渡到整體的全新的食物安全觀。

全面認(rèn)識我國國民食物消費(fèi)及糧食安全面臨的新形勢

主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

國民食物消費(fèi)需求呈現(xiàn)新變化，有三個(gè)重大趨勢需引起關(guān)注與重視。一是口糧需求下降，飼料用糧需求增長，原因是人們的消費(fèi)需求升級，對肉蛋奶的消費(fèi)需求增加。稻谷是我國最主要的口糧，自上世紀(jì)90年代以來，隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)的日益多元化，稻谷消費(fèi)占糧食消費(fèi)的比重總體呈現(xiàn)出緩慢下降的態(tài)勢。1978年，稻谷消費(fèi)所占比重為40.31%，2010年這一比重為33.58%。2007年，居民口糧消費(fèi)26450萬噸，占總消費(fèi)需求的51.61%。預(yù)計(jì)到2020年，居民口糧消費(fèi)數(shù)量將下降到24750萬噸，占總消費(fèi)需求的比重將下降到43.0%。飼料用糧將持續(xù)增長，所占比重將與口糧接近。預(yù)計(jì)到2020年，飼料用糧將達(dá)到23550萬噸，占消費(fèi)總需求的比重將達(dá)到40.92%。（《14億人的糧食安全戰(zhàn)略》，韓俊主編，學(xué)習(xí)出版社，海南出版社，2012年，第59-62頁）二是城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，城鎮(zhèn)居民對非主糧食物的消費(fèi)快速增長，這將對非主糧食物的消費(fèi)產(chǎn)生新的增量需求。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2012年的調(diào)查，2011年農(nóng)民的人均消費(fèi)成品糧為120公斤，城鎮(zhèn)居民低1/3，約為80公斤。但是其他消費(fèi)的所有農(nóng)產(chǎn)品，城市居民都明顯高于農(nóng)民。

新鮮蔬菜高出28%，食用植物油高出24%，肉類（包括豬、牛、羊三大肉類）大概城市居民比農(nóng)民高出56%，家禽高出136%，禽蛋高出87%，水產(chǎn)品要高出兩倍以上。因而，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速推進(jìn)，對非主糧食物的消費(fèi)需求將進(jìn)一步增大，我們必須對此有充分的估量與準(zhǔn)備。三是隨著生活水平不斷改善，人們的膳食觀念日趨科學(xué)合理；同時(shí)，基于確保國民營養(yǎng)發(fā)展的需要，對食物的多元化需求已然成了一種客觀趨勢與必然要求。根據(jù)《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要（2014－2020年）》確立的食物消費(fèi)量目標(biāo)來看，到2020年，全國人均全年口糧消費(fèi)135公斤、食用植物油12公斤、豆類13公斤、肉類29公斤、蛋類16公斤、奶類36公斤、水產(chǎn)品18公斤、蔬菜140公斤、水果60公斤。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須發(fā)展多元化的全食物產(chǎn)業(yè)體系。食物消費(fèi)多元化趨勢既是一種客觀現(xiàn)實(shí)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。人們關(guān)注的重心已從要吃得飽轉(zhuǎn)向要吃得好、吃得健康。因而，不僅要重視“米袋子”工程，也要重視“菜籃子”工程，更要重視面向全民、重點(diǎn)區(qū)域和不同群體的營養(yǎng)健康工程。

長期以來過分重視主糧生產(chǎn)使生態(tài)環(huán)境承受巨大壓力。基于解決溫飽的需要，我國傳統(tǒng)上很重視主糧的生產(chǎn)，“以糧為綱”的觀念由來已久。耕地的過度開發(fā)及糧食增產(chǎn)的持續(xù)壓力，其長期累積的結(jié)果在很大程度上造成了水土流失嚴(yán)重、地表水下降、農(nóng)藥化肥的過度使用等問題，給生態(tài)環(huán)境造成了沉重的包袱。目前我國化肥的使用可能是世界上最高的，2012年中國使用化肥折合純量達(dá)到5839萬噸，使用的農(nóng)藥180萬噸，農(nóng)膜238萬噸，每年有約100萬噸的碎片殘雜留在土壤里。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所排放的各種污染物占到整個(gè)國家各種污染物排放的一半左右。這都造成了土地一定程度的污染和地力的下降。因此，確立食物安全的新安全觀，根據(jù)我國國土資源的實(shí)際情況，從全食物的視角來全面合理布局食物的生產(chǎn)體系，做到宜耕則耕，宜牧則牧，宜林則林，宜漁則漁，既能保證食物的整體供應(yīng)，也有利于修復(fù)與保護(hù)生態(tài)。

滿足國人食物消費(fèi)多元化的客觀需求需要構(gòu)建完整的食物產(chǎn)業(yè)體系。從上述分析來看，要順應(yīng)消費(fèi)需求的新變化，滿足國人營養(yǎng)發(fā)展新需求，我們需要構(gòu)建全方位的食物產(chǎn)業(yè)體系。在確?？诩Z絕對安全與谷物基本自給的前提下，其他食物產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展也不容忽視。從長遠(yuǎn)來看，確立整體的全新的食物安全觀，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與平衡，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，比如農(nóng)林牧漁的協(xié)調(diào)發(fā)展。

全面建成小康社會(huì)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展需要提供全方位的食物保障。我國2013年人均GDP已達(dá)到6700多美元，已邁入中高收入國家行列。發(fā)展的最終目的是為了人，而一國居民的食物保障水平、健康營養(yǎng)水準(zhǔn)、壽命長短、生活質(zhì)量等是衡量一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)，其中，將食物安全作為一個(gè)整體范疇納入考量并作出全面部署，更符合國家和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際。往大處上講，從糧食安全觀轉(zhuǎn)向食物安全觀，也是一個(gè)國家在不同階段宏觀戰(zhàn)略的選擇使然。在發(fā)展水平較低的階段，主要是確保吃飽；而在步入中高級發(fā)展階段時(shí)，其目標(biāo)取向就是要吃好、吃健康，要盡可能滿足國民科學(xué)合理膳食、確保營養(yǎng)健康發(fā)展的需要，力求做到食物結(jié)構(gòu)的多元化、產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化、膳食的科學(xué)化、營養(yǎng)的普及化。

縱觀上述國民食物消費(fèi)及糧

食安全面臨的新趨勢，必須以科學(xué)的視角來重新審視糧食與食物供需形勢，最重要的是要以發(fā)展的、整體的視角來重新審視糧食安全。所謂發(fā)展的視角，就是要深刻分析不同發(fā)展階段人們對糧食與食物需求的變化，要順應(yīng)居民食物消費(fèi)需求的新變化，在不同的發(fā)展階段制定科學(xué)的食物發(fā)展戰(zhàn)略。所謂整體的視角，就是要把食物安全放在國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的大局中去考量、放在以人為本的執(zhí)政理念中去謀劃，全面剖析各關(guān)聯(lián)方的相互影響。因而，將糧食安全拓展為食物安全的必要性與重要性不言而喻。

創(chuàng)新舉措，切實(shí)保障食物安全

要保障我國食物安全，需從長遠(yuǎn)上采取以下措施。一是加大宣傳力度，引導(dǎo)人們樹立科學(xué)的食物觀與營養(yǎng)觀，培養(yǎng)更加科學(xué)理性的食物消費(fèi)行為。二是要以保障谷物基本自給、口糧絕對安全為重點(diǎn)。在倡導(dǎo)從糧食安全觀轉(zhuǎn)入食物安全觀的同時(shí)，不能否認(rèn)原有傳統(tǒng)糧食安全的重要性，這其中最主要的就是要確保谷物基本自給、口糧絕對安全，因?yàn)閷τ谝粋€(gè)13億多人口的大國而言，吃飯問題始終不容小視。三是加大畜牧漁業(yè)發(fā)展，拓展食物資源。當(dāng)前就是要大力發(fā)展畜牧業(yè)與漁業(yè)，這兩大產(chǎn)業(yè)在提供食物多樣性方面扮演著重要角色。四是統(tǒng)籌利用國土資源，保障食物供給產(chǎn)能。我國國土資源豐富，要作出系統(tǒng)規(guī)劃，根據(jù)耕地、草原、濕地、森林、河流、湖泊等不同形態(tài)的國土資源現(xiàn)狀，統(tǒng)籌規(guī)劃，分區(qū)布局，因地制宜，從長遠(yuǎn)上保障食物供給產(chǎn)能。五是加大環(huán)保力度，保護(hù)食物供給的生態(tài)系統(tǒng)。全面總結(jié)我國過往在糧食與食物安全保障方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，從子孫后代的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，從國家民族的永續(xù)發(fā)展出發(fā)，切實(shí)保護(hù)好我國食物長遠(yuǎn)安全的生態(tài)系統(tǒng)。六是加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建體系健全、職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的食物安全行政管理體系。在現(xiàn)有的糧食與食物行政管理運(yùn)行體系基礎(chǔ)上，可考慮先設(shè)立食物安全管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，加強(qiáng)對現(xiàn)有涉糧涉農(nóng)及食品相關(guān)部門的協(xié)調(diào)管理，待進(jìn)行充分的磨合后再合并機(jī)構(gòu)、整合職能，從而達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)，提高行政效率，保障國家食物安全的目的。

深刻認(rèn)識從糧食安全觀過渡到食物安全觀的重大意義

“手中有糧，心中不慌”。糧食安全的特殊重要性在我國影響深遠(yuǎn)，并且歷史上為確保我國國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，時(shí)代在不斷發(fā)展，一個(gè)國家在不同的階段有不同的歷史任務(wù)，在不同的發(fā)展時(shí)期有不同的發(fā)展戰(zhàn)略。只有順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，能動(dòng)作出變革，才能保證始終朝著正確的方向前進(jìn)。食物安全是一國的基礎(chǔ)戰(zhàn)略，在當(dāng)前的形勢下，我們順時(shí)而變，將糧食安全觀調(diào)整為食物安全觀，具有重大的意義。最主要的有以下幾點(diǎn)：有利于國民確立科學(xué)的食物消費(fèi)觀念，從傳統(tǒng)的糧食消費(fèi)觀念當(dāng)中跳出來，全面保障營養(yǎng)攝取，穩(wěn)步提高國民營養(yǎng)水平與身體素質(zhì)；有利于提高人們的生態(tài)環(huán)保意識，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；有利于從根本上保障食物安全，在食物安全觀的引領(lǐng)下，統(tǒng)籌利用國土資源、協(xié)調(diào)發(fā)展食物產(chǎn)業(yè)、從系統(tǒng)上保障食物生態(tài)與環(huán)境建設(shè)，從根本與長遠(yuǎn)上保障我國國民在不同發(fā)展時(shí)期所需的食物需求；有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，讓食物安全在國家治理中發(fā)揮其基礎(chǔ)性與戰(zhàn)略性作用。只有先轉(zhuǎn)變觀念，才能有明確的行動(dòng)方向與工作舉措，再上升到體制與制度建設(shè)上的治理，最終讓食物安全為國家的長治久安與永續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

因此，從糧食安全觀轉(zhuǎn)變到食物安全觀，不是簡單地為了同國際社會(huì)接軌，而是順應(yīng)我國糧食形勢發(fā)展的新變化與滿足國民食物消費(fèi)新需求的需要與必然。這種觀念轉(zhuǎn)變也不是簡單的概念轉(zhuǎn)換，而是對一個(gè)13億多人口大國在事關(guān)食物供給、生態(tài)保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國民營養(yǎng)健康與生活質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等要素的整體考量與通盤謀劃。需要的不僅僅是觀念的轉(zhuǎn)變，更重要的是要有切實(shí)的行動(dòng)，因?yàn)槭澄锇踩c我們的生命與生活息息相關(guān)，即所謂“民以食為天”是也。(僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn))

作者單位：湖南省糧食局/湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院