□倪玲連 杭州市科技信息研究院

完善杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策體系探析

□倪玲連 杭州市科技信息研究院

黨的十八大作出了實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重大部署。習近平總書記、李克強總理都曾多次強調，要加快推進國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設，進一步激勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，依托國家高新區(qū)再建設一批國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，使先行先試政策在更大范圍、更多地區(qū)發(fā)揮效益。

為貫徹落實中央指示精神，杭州市立足信息經(jīng)濟發(fā)展實際，認真研究國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策體系，對推動杭州市自主創(chuàng)新示范區(qū)建設具有重要的指導意義。

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策體系的內涵

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策體系，主要是指中央部門、示范區(qū)所在省（市）部門、示范區(qū)，為了保障國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設的順利開展，提高示范區(qū)創(chuàng)新能力，先后制定的一系列政策措施，包括：股權和分紅激勵政策、成果處置權和收益權管理政策、支持企業(yè)自主創(chuàng)新稅收政策、科研項目經(jīng)費管理政策、科技金融政策、創(chuàng)新人才政策等。國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策,是對有關現(xiàn)行政策的突破、調整和修訂，直接涉及40余項相關基礎性法律、法規(guī)和政策，有力促進了示范區(qū)創(chuàng)新環(huán)境的進一步優(yōu)化。

⒈國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策體系現(xiàn)狀

2009年以來，中關村、東湖、張江、深圳、蘇南、天津等相繼獲批建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策得到不斷的突破，先后形成了著名的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)先行先試“6+4”政策，即2014年12月3日確定在全國推廣的6項示范區(qū)政策“科研項目經(jīng)費管理改革、非上市中小企業(yè)通過股份轉讓代辦系統(tǒng)進行股權融資、擴大稅前加計扣除的研發(fā)費用范圍、科技股權和分紅激勵、提高企業(yè)職工教育經(jīng)費稅前扣除、科技成果使用處置和收益管理改革”，和2015年10月21日確定在全國推廣的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)部分所得稅試點政策“給予技術人員和管理人員的股權獎勵可在5年內分期繳納個人所得稅；有限合伙制創(chuàng)投企業(yè)投資于未上市中小高新技術企業(yè)2年以上的，可享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠；對5年以上非獨占許可使用權轉讓，參照技術轉讓給予所得稅減免優(yōu)惠；對中小高新技術企業(yè)向個人股東轉增股本應繳納的個人所得稅，允許在5年內分期繳納”。

同時，圍繞東湖、上海張江、合蕪蚌等自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)建和發(fā)展，各地政府積極落實國家相關扶持政策，制定完善創(chuàng)業(yè)風險投資救助、產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠、鼓勵研發(fā)和成果轉化、人才引進和激勵、知識產(chǎn)權保護等方面的配套政策。如武漢市出臺了《關于深化武漢地區(qū)高?？蒲袡C構職務科技成果使用處置和收益管理改革的意見》（武政〔2014〕27號）、《促進東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技成果轉化體制機制創(chuàng)新的若干意見》（黃金十條）（武政[2012]73號）等；上海市出臺了《張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)股權和分紅激勵試行辦法》（滬府發(fā)〔2013〕80號）、《張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)股權和分紅激勵試行辦法》（滬府發(fā)〔2013〕）；深圳市出臺了《深圳市科技研發(fā)投入方式改革方案》（深科技創(chuàng)新〔2013〕287號）、《關于加強新型科研機構使用市科技研發(fā)資金人員相關經(jīng)費管理的意見（試行）》（深財規(guī)〔2014〕7號）等。

⒉國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策特色

稅收優(yōu)惠幅度大、高企認定范圍寬。將企業(yè)為研發(fā)人員繳納的“五險一金”、醫(yī)藥企業(yè)發(fā)生的臨床試驗費等列入加計扣除范圍；放寬國家重點扶持高新技術認定標準，注冊滿半年不足一年的企業(yè)可參加認定。

股權激勵力度強、創(chuàng)業(yè)投資風險低。對中央級事業(yè)單位全資與控股企業(yè)股權和分紅激勵方案的審批主體及程序、時限等進行補充規(guī)定。加大對創(chuàng)業(yè)風險投資機構、投資人才和被投企業(yè)支持力度；對企業(yè)給予信用評級費用補貼、貸款貼息，對試點銀行給予風險補償。

成果處置自主高、科研經(jīng)費管理順。一次性處置單位評估價值或批量評估價值800萬元人民幣以下的科技成果，單位自主處置，報財政部備案?？萍贾卮髮ｍ椯Y金列支間接費用的列支比例根據(jù)單位性質而定，增加經(jīng)費使用自主權；科研項目經(jīng)費分階段撥付和后補助，鼓勵產(chǎn)學研相結合。

人才引進渠道多、留崗創(chuàng)業(yè)待遇同。加大高層次人才引進力度，轉變政府管理職能，減少進入壁壘和行政審批，完善公共資源環(huán)境，減少人才后顧之憂。允許和鼓勵高校、科研機構與事業(yè)單位科研人員留崗創(chuàng)業(yè)，保留其原聘技術崗位等級不變，工資正常晉升，創(chuàng)業(yè)所得歸個人所有等。

⒊國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策體系發(fā)展特點

示范區(qū)政策是高新區(qū)政策的高級版。國家自主創(chuàng)新示范區(qū)屬于高新區(qū)的概念范疇。到目前為止，我國高新區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：第一階段是創(chuàng)業(yè)階段，從1991年到2000年；第二階段是發(fā)展階段，從2001年到2009年；第三階段是二次創(chuàng)業(yè)階段，從2009年創(chuàng)新示范區(qū)建立至今。因此，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策體系，主要是在高新區(qū)原有政策體系基礎上發(fā)展而來。

示范區(qū)政策取向具有差異化。示范區(qū)政策與高新區(qū)前二階段政策相比，政策取向上發(fā)生了明顯的變化。高新區(qū)第一階政策是集群化發(fā)展政策、夯實硬件基礎政策；第二階段政策是創(chuàng)業(yè)服務政策、人才引進政策、創(chuàng)新平臺政策；而示范區(qū)政策則傾向于股權激勵政策、科研成果處置和收益權改革、科研項目及經(jīng)費管理改革、稅收政策等。

示范區(qū)政策發(fā)展呈階段性。第一階段是爭取國家先行先試政策落地。如東湖等在建設過程中相繼被國務院批復明確“適用《國務院關于中關村科技園區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的批復》（國函[2009]28號）中，確定支持中關村科技園區(qū)的有關政策措施”。第二階段是結合當?shù)貙嶋H制定個性化政策。如深圳市出臺《深圳市科技研發(fā)資金管理辦法》（深財科[2012]168號）系列政策。第三階段是出臺自主創(chuàng)新示范區(qū)條例。賦予示范區(qū)法定職責和權益，將示范區(qū)建設納入法治化軌道。

杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)現(xiàn)有政策分析

為實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，著力提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)核心競爭力，近年來，浙江省、杭州市出臺了一系列科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，主要有：

《關于進一步支持企業(yè)技術創(chuàng)新加快科技成果產(chǎn)業(yè)化的若干意見》（浙政發(fā)[2012]45號）；

《關于加快高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉型升級的指導意見》（浙政辦發(fā)[2012] 66號）；

《關于全面實施創(chuàng)新驅動發(fā)展加快建設創(chuàng)新型省份的決定》（浙委發(fā)[2013]22號）；

《浙江省科學技術獎勵辦法》（浙江省人民政府令第325號）；

《浙江省關于加快發(fā)展信息經(jīng)濟的指導意見》（浙政發(fā)[2014]21號）；

《關于實施領軍型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊引進培育計劃的意見》（浙委辦發(fā)[2014]11號）；

《關于實施創(chuàng)新強市戰(zhàn)略完善區(qū)域創(chuàng)新體系發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟的若干意見》（市委[2012]18號，簡稱“創(chuàng)新30條”）；

《杭州市科學技術進步條例》（市第十一屆人大常委會公告第56號）；

《關于實施“聚焦高新、促進創(chuàng)新”戰(zhàn)略支持杭州高新開發(fā)區(qū)爭創(chuàng)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)的若干意見》（市委[2013]14號）；

《關于學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化重點領域關鍵環(huán)節(jié)改革的決定》（市委[2014]1號）；

《關于加快發(fā)展信息經(jīng)濟的若干意見》（市委[2014]6號）；

《杭州市高層次人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才及團隊引進培養(yǎng)工作的若干意見》（市委[2015]2號）等。

以上政策構成了比較完善的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策保障體系，緊緊圍繞促進科技與經(jīng)濟緊密結合這一根本核心，堅持企業(yè)為主題、政府為主導、創(chuàng)新人才為主力軍，提升了企業(yè)自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)核心競爭力，推動了創(chuàng)新型經(jīng)濟的大發(fā)展。

2015年是杭州建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的重要時段，省、市針對性出臺了系列創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，如《關于加快杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設的若干意見》（浙委發(fā)[2015]27號）、《關于加快杭州科技服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（杭政[2015]84號）、《關于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的實施意見》（杭政辦函[2015]136號）、《杭州“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新天堂”行動實施方案》（杭政辦函[2015]151號）、《關于加快建設知識產(chǎn)權強市的實施意見》（杭政辦函[2015]166號）等文件，杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策體系框架日漸明顯。

⒈杭州現(xiàn)有政策的不足之處

具體操作辦法缺乏、貫徹落實不到位?！蛾P于省級事業(yè)單位科技成果處置權收益權有關問題的通知》（浙財資產(chǎn)[2014]20號）明確了省級事業(yè)單位科技成果處置權收益權原則意見，沒有制定具體操作流程?！蛾P于建立政府強制采購節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度的通知》（浙政辦發(fā)[2008]29號）早已對優(yōu)先采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品做了規(guī)定，但在實際操作中難以落地。

稅前扣除優(yōu)惠不足、股權激勵效果弱。國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內高新技術企業(yè)扣除比例8%，準予在計算企業(yè)應納稅所得時扣除，超過部分準予以后年度結轉扣除，區(qū)外扣除比例2.5%。高新技術企業(yè)轉化成果，以股份或出資比例等股權形式給予相關人員獎勵，技術人員一次繳納稅款有困難的，可分期繳納個稅。浙江省尚沒有這些政策。

政府配套支持不夠、配套資金缺口大?！渡虾Ｊ袆?chuàng)業(yè)投資風險救助專項資金管理辦法（試行）》規(guī)定，市政府按創(chuàng)業(yè)投資機構實際繳納的風險準備金予以1：1配套，政府匹配資金列入市財政科技經(jīng)費預算。浙江、杭州對此還沒有明確規(guī)定。

引進費用計入工資、繳納個人所得稅。浙江省各地在引進高層次人才方面，出臺了許多行之有效的措施，但企業(yè)普遍反映高層次人才引進費用計入工資總額且繳納個人所得稅的做法不大妥當。而北京等地的做法是引進費用不計入工資總額，且個人所得稅實行分檔獎勵。

⒉杭州完善政策體系亟需解決的問題

政策落地問題。先行先試政策要在杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)落地，需要浙江省政府對杭州的大力支持，克服行政審批障礙。創(chuàng)新審批方式，規(guī)范審批行為，減少審批環(huán)節(jié)，簡化手續(xù)、優(yōu)化程序、限時辦結，把審批的過程變?yōu)榉盏倪^程。

政策創(chuàng)新問題?？偨Y已有國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策經(jīng)驗，以需求為導向，以典型企業(yè)案例為前提，找準政策應用對象，研究制定杭州個性化政策。積極發(fā)揮改革創(chuàng)新，充分展現(xiàn)體制機制優(yōu)勢，全面提高自主創(chuàng)新和輻射帶動能力。促進網(wǎng)絡信息技術與產(chǎn)業(yè)為重點的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和跨境電子商務綜合試驗區(qū)建設同步推進，實現(xiàn)兩區(qū)政策聯(lián)動。

政策升級問題。把《杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》列入人大和政府的立法計劃，使之成為示范區(qū)建設健康發(fā)展和有序管理的基本法律法規(guī)?！妒痉秴^(qū)條例》賦予示范區(qū)一定的法定職責和權益，規(guī)范示范區(qū)行政管理，將示范區(qū)建設納入法制化軌道。以《示范區(qū)條例》為上位法依據(jù)，完善各項政策實施細則和具體操作辦法，實現(xiàn)相對成熟、穩(wěn)定的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策法律化。

杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策體系的構建思考

杭州在建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的過程中，既要學習參考先行地區(qū)的經(jīng)驗，更要搭建出符合杭州特色的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系。

要堅持整合提升原則。在《杭州高新技術開發(fā)區(qū)條例》基礎上，按照創(chuàng)新、精簡、統(tǒng)一、高效的原則，整合提升，制定《杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，從法律的高度最大限度發(fā)揮現(xiàn)有創(chuàng)新資源的合力作用。從地方立法的角度，對關鍵共性問題進行前瞻性規(guī)定，突出“先行先試”，體現(xiàn)“杭州特色”，促進示范區(qū)發(fā)展有法可依、有章可循，把示范區(qū)建設納入法制化軌道。

要堅持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新原則。省委省政府在科技體制改革創(chuàng)新方面提出，一定要為自主技術創(chuàng)新提供動力與體制保障，建立健全科技人員參與創(chuàng)業(yè)、民間資本投入高技術創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)政策與相關制度。杭州要在創(chuàng)建國家自主創(chuàng)新示范區(qū)過程中，建立一套完善的創(chuàng)業(yè)服務體制，深入行政審批制度改革，才能實現(xiàn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。

要堅持精簡實用原則。中關村政策的適用對象都是北方的大型國企、央企和事業(yè)單位、科研院所，而浙江省和杭州市主要以民營經(jīng)濟為主。在實地調研中，深圳市同樣感到由于政策適用對象的不同，導致完全搬用先行先試政策的效果不佳。杭州創(chuàng)建國家自主創(chuàng)新示范區(qū)一定要立足于浙江和杭州發(fā)展特色，創(chuàng)新特色政策，體現(xiàn)先發(fā)優(yōu)勢。

杭州要力爭在網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)與服務應用領域的自主創(chuàng)新方面取得突破，力爭在科技體制改革創(chuàng)新方面為自主技術創(chuàng)新提供動力與體制保障，力爭在推進新興產(chǎn)業(yè)錯位布局、互相促進的格局上當好示范,將杭州建設成為全球電子商務先導區(qū)、民間資本與人才（年輕人）自主創(chuàng)新集聚區(qū)、科技體制改革先行區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)大眾創(chuàng)業(yè)示范區(qū)、信息經(jīng)濟國際競爭主陣地。

⒈積極爭取落地先行先試政策。

積極爭取適合杭州并加快杭州創(chuàng)新發(fā)展的先行先試政策落地，使區(qū)內企事業(yè)單位享受示范區(qū)的普惠政策，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。爭取省政府的大力支持，保障先行先試政策沖破行政審批制度障礙，部署推行先行先試政策實施細則。

⒉調研制定“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”特色政策。探索創(chuàng)新驅動發(fā)展新模式，力爭在網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)與服務應用領域的自主創(chuàng)新方面取得突破，力爭在推進新興產(chǎn)業(yè)錯位布局、互相促進的格局上做好示范，走出一條具有浙江和杭州特色的自主創(chuàng)新之路。

圖1 杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策體系框架圖

⒊研究出臺杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例。在原有高新區(qū)條例基礎上，加強創(chuàng)新發(fā)展的頂層設計，建立促進和保障示范區(qū)的順利建設和可持續(xù)發(fā)展的管理體制和運行機制，使示范區(qū)成為科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新的主陣地和高新技術產(chǎn)業(yè)化、科技成果孵化和輻射、創(chuàng)新人才培養(yǎng)集聚區(qū)。

⒋建立健全促進新興技術與高技術服務業(yè)發(fā)展的創(chuàng)業(yè)政策。省創(chuàng)新強省專項資金要傾斜支持以加強網(wǎng)絡信息技術自主創(chuàng)新能力為核心的省級重點企業(yè)研究院建設、重大瓶頸技術攻關、青年科學家培養(yǎng)“三位一體”的產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新綜合試點，補齊“短板”，做強產(chǎn)業(yè)鏈。加快網(wǎng)絡信息技術自主創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新示范區(qū)建設步伐，重點支持云工業(yè)工程公司、智慧城市云工程與服務公司培育，開展集成電路設計、大型軟件系統(tǒng)研發(fā)、高端計算機研制等領域的技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，引導示范區(qū)各園區(qū)大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

⒌建立健全技術成果商品化、配置市場化、知識產(chǎn)權資本化、技術成果收益以人為主進行分配的技術市場制度。引導國內外科技成果來杭轉化，引導高層次創(chuàng)新團隊在杭實施高技術產(chǎn)業(yè)化，彌補杭州創(chuàng)新“源”不足。與科技成果轉化相關的儀器設備等固定資產(chǎn)，以及科技成果等無形資產(chǎn)的所有權或使用權入股組建科技成果轉化實體。允許杭州市財政科技項目經(jīng)費合理開支研發(fā)活動的間接費用，允許在杭財政撥款單位的科技成果轉讓收入能合理分配。聘任高層次人才工資以及實施股權激勵等費用可以從科技成果轉化收益中開支。

⒍建立健全科技人才參與創(chuàng)業(yè)、海外留學人才歸國創(chuàng)業(yè)、民間資本投入高技術創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)政策。堅持引資與引技、引智相結合，深入實施重大人才工程，建設高層次人才發(fā)展平臺，實施領軍型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊引進培育計劃，加強網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)海歸創(chuàng)業(yè)孵化器建設，支持海歸創(chuàng)業(yè)等團隊與浙商的再創(chuàng)業(yè)。積極發(fā)展私募股權基金，設立創(chuàng)新型企業(yè)融資擔保公司和小額貸款公司，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制，引導、調動社會資本特別是浙江的民營資本參與到示范區(qū)投資，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

⒎研究制定深化科技金融結合的政策。構建以財政投入為導向，資金市場、資本市場融資為主的投融資體系，做大做強杭州科技金融結合的規(guī)模，為科技型企業(yè)發(fā)展提供更加豐富的投融資新產(chǎn)品及服務。將撥付專項科技資金的環(huán)節(jié)由立項撥付改為驗收獎勵，在創(chuàng)新項目轉化為創(chuàng)新成果并取得好的社會經(jīng)濟效益時，給予相應的獎勵。實施科技項目公開征集制、論證制、公示制及技術難題公開招標制，實現(xiàn)申報、評審、立項、實施到監(jiān)督檢查與績效評價中權力主體的相互分離、相互制約、相互監(jiān)督。