陳興發(fā) ，何俊武

（1.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210036；2.淮海工學院 法學院，江蘇 連云港 222005）

20世紀晚期以來，在經(jīng)濟全球化、政治民主化、科技信息化三大浪潮的推動下，世界的多元性、異質(zhì)性和矛盾性愈加凸顯。無論是在公眾輿論還是在學界內(nèi)部，政治生活觀點歧異與紛爭已是司空見慣之事。當下政治共識的生成與維持對任何形態(tài)政治共同體的良好運行，都顯得彌足珍貴。

一、政治共識與政治共識生成

政治共識是政治共同體的全體成員對政治系統(tǒng)的制度準則、行為模式、價值觀念等形成的總體一致的理念、規(guī)范和態(tài)度的總和。它可以從不同視角進行分類：從主體視角看，可以劃分為國家與社會、中央與地方、政府與公民、階層與階層之間的共識；從層次視角看，可以劃分為基礎(chǔ)性共識、程序性共識與政策性共識；從內(nèi)容視角看，可以劃分為時代性共識、空間性共識、合法性共識、主體性共識和制度性共識［1］。

盡管政治共識基于不同視角可以劃分為不同種類，但政治共識的內(nèi)涵具有一致性和穩(wěn)定性。

首先，政治共識的內(nèi)涵涉及利益層面。利益在共同體政治關(guān)系和政治生活中扮演舉足輕重的角色。利益是政治共同體政治關(guān)系的基礎(chǔ)，是共同體政治權(quán)力與政治權(quán)利形成的基石，是共同體政治功能發(fā)揮作用的保障。利益也是政治共同體成員參與共同體政治生活的內(nèi)在動因，是共同體政治制度和政治機構(gòu)建構(gòu)的根本出發(fā)點，是共同體政治心理和政治思想的科學內(nèi)核以及共同體政治發(fā)展的基本動力。在政治共識形成和保持的過程中，必然涉及不同參與主體之間的利益協(xié)調(diào)問題，這是政治共識內(nèi)涵的應(yīng)有之義?，F(xiàn)代社會政府政策的制定、執(zhí)行過程其實是諸多參與主體的利益平衡過程，是不同利益主體通過對話和妥協(xié)就利益競合達成一致意見的過程［2］。如果離開利益的一致性，政治共識便會成為空中樓閣。

其次，政治共識的內(nèi)涵涉及認同層面。政治共識就本質(zhì)而言是對政治系統(tǒng)的理念、規(guī)范與態(tài)度具有相同的認知性。達成這種相同認知性的主體既包括參與的公民及其組織，也包括政府。且政府在作為政治共識主體的同時，還常常成為政治共識的對象。當政府作為政治共識對象時，其合法性問題是討論的焦點，也是政治共識能否最終生成并轉(zhuǎn)化為社會共同行動的基礎(chǔ)［2］。無論是哪一個方面的政治共識，最后都要落實為認同，即公眾彼此之間的認同和公眾對政府的認同。如果認同不能形成，政治共識便無從談起。

再次，政治共識的內(nèi)涵涉及規(guī)范層面。政治共識的最終目的不止于達成共識，而是通過共識來促使擁有不同價值觀、不同文化、不同信仰的人群能夠認可和遵守相同的規(guī)范。如果政治共同體的全體成員能夠做到這一點，不同成員之間的利益矛盾、價值差異和認同分歧，就能夠在“和而不同”的基礎(chǔ)上進行調(diào)節(jié)，并達成共識。因此，政治共識的內(nèi)涵必然涵蓋規(guī)范共識及在此基礎(chǔ)上的行動協(xié)調(diào)。

政治共識生成，則是政治共同體探尋和達成政治共識過程和結(jié)果的總和，呈現(xiàn)出自身特點。

從形成歷程看，政治共識的生成具有動態(tài)性。政治共同體中不同的參與主體基于自身利益訴求不斷競合，推動共識生成呈現(xiàn)出階段性、曲折性發(fā)展狀態(tài)，即共識生成是一個動態(tài)曲折的過程，難以一蹴而就。同時，這種動態(tài)性還表現(xiàn)為共識生成結(jié)果穩(wěn)定的暫時性，即共識生成結(jié)果的穩(wěn)定性只是一種相對的穩(wěn)定，將隨著時空背景的改變而改變。

從構(gòu)建方式看，政治共識生成具有多樣性。政治共識生成的方式包括自主性、強制性以及自主性與強制性相結(jié)合等多種形式。自主性生成方式是指政治共同體成員根據(jù)自身旨趣和利益訴求，主動自覺地完成政治共識構(gòu)建。強制性生成方式是指政治共同體中的統(tǒng)治者通過教育灌輸、命令禁令等強制手段，迫使被統(tǒng)治者，乃至整個共同體成員服從其所取向的認識或意識。實際上，政治共識的生成方式常常是多種形式的合成，是自主性生成方式與強制性生成方式的混合，呈現(xiàn)出多樣性。因此，共同體成員的自主性共識的形成離不開共同體整體價值取向的影響，否則難以獲得主導(dǎo)價值體系的接納，易于邊緣化。反之，強制性生成方式也無法忽略共同體成員的個體性訴求，否則容易致使成員個體陽奉陰違，形成假意共識。

從制約因素看，政治共識生成具有復(fù)雜性。政治共識的生成方式、過程和結(jié)果都無法擺脫社會現(xiàn)實的影響，受經(jīng)濟、政治、文化等多種因素制約。其中，經(jīng)濟關(guān)系是政治共識生成的紐帶。一個政治共同體政治共識的生成和維持有賴于其經(jīng)濟關(guān)系的穩(wěn)定。如果傳統(tǒng)的經(jīng)濟關(guān)系瓦解，建構(gòu)于其上的政治共識必然難以維持。鑒于政治共識常常表現(xiàn)為系統(tǒng)的知識體系，教育是其形成和傳承的重要方式，教育的水平直接制約其生成的過程和結(jié)果。而一個國家的政治制度和運行體制，則直接決定其主導(dǎo)的政治共識的屬性和內(nèi)核，決定其選擇什么樣的理論、方式和路徑生成政治共識。實然狀態(tài)下，任何政治共同體的政治共識生成都離不開經(jīng)濟關(guān)系、教育水平以及政治制度和體制等因素對其的復(fù)雜制約。

二、政治共識生成的思想流變

西方世界的思想解放運動始于文藝復(fù)興時期。自那時起，思想自由、信仰寬容、價值多元的觀念在西方深入人心。但與此同時，西方思想界也在孜孜不倦地探尋著政治共識。

18世紀法國思想家盧梭提出了著名的公意理論。盧梭認為，“國家全體成員的經(jīng)常意志就是公意”［3］。但是，公意并不等同于大眾的意志，也不等同于社會成員個人的意志?！肮庥肋h是公正的，而且永遠以公共利益為依歸”［3］。而要想確保公意的公正性和公益性，就應(yīng)當在充分討論的基礎(chǔ)上達成公意?！叭绻斎嗣衲軌虺浞至私馇闆r并進行討論時，公民彼此之間又沒有任何勾結(jié)；那么從大量的小分歧中總可以產(chǎn)生公意”［3］。這樣形成的公意即是政治共識，西方政治共識的理念可以說發(fā)軔于此。盧梭之后，探尋政治共識達成的條件、基礎(chǔ)和途徑成為一代又一代西方思想家關(guān)注的話題。

19世紀法國思想家托克維爾在其扛鼎之作《論美國的民主》一書中，分析了民主之所以成為美國人民政治共識的條件和基礎(chǔ)。托克維爾認為，美國社會公民達成政治共識需要具備一定條件。這些條件包括自然地理條件、政治法律制度、公民素質(zhì)情況等諸多方面［4］。就這些條件對于民主共識的重要性而言，公民素質(zhì)情況最為重要，政治法律制度次之，自然地理環(huán)境影響最小。因為“最佳的地理位置和最好的法制，沒有民情的支持也不能維護一個政體；但民情卻能減緩最不利的地理位置和最壞的法制的影響”［5］。公民素質(zhì)情況不僅指公民的心理習慣，還包括人們所擁有的各種不同見解及其對主流觀念的歧見，是公民的日常生活習慣所要遵循的所有思想。

進入20世紀晚期，西方世界在現(xiàn)代化進程中暴露出的問題愈來愈多：福利國家政策失敗引發(fā)合法性危機，經(jīng)濟上通貨膨脹與增長停滯并存，社會矛盾激化，問題重重，導(dǎo)致了公眾對于政治共同體的認同危機。為了能夠有效化解這種認同危機，西方思想家們努力探尋達致政治共識的途徑，取得了豐富的成果，其中以羅爾斯和哈貝馬斯的理論最為引人矚目。

美國哲學家羅爾斯提出了重疊共識理論。這一理論力圖解決的是在一個信仰多元、價值多元、文化多元的民主社會內(nèi)，具有不同性別、民族、職業(yè)、身份、階層的人們，如何達成并保持政治共識的這樣一個問題。羅爾斯對此提出的解決對策就是尋求重疊共識的達成。羅爾斯的重疊共識指的是針對同一個事物，不同的人群基于各自不同的理由卻達成了的共識。重疊共識的達成包括諸多路徑，如觀點不同的人們基于合理的態(tài)度來彼此相待；價值取向各異的人們努力支持社會的共同規(guī)范；社會上的所有人都努力去找尋相互理解［6］。

德國哲學家哈貝馬斯提出了商談共識理論。這一理論的目標是要達到合理的共識。就人類而言，其任何行為目的都建立在一定事實信念基礎(chǔ)上。如果一個行動者解釋其行為的合理性，必須表達其行為所依據(jù)的事實信念的真實性。“從這個意義上說，合理性是同達成一致或共識聯(lián)系在一起的”［7］?？梢?，合理的共識源自于不同主體之間的商談行為，即理論商談和實踐商談。前者指各種主體達成和踐行有關(guān)命題性合理共識，后者則指各種主體達成和踐行有關(guān)規(guī)范性合理共識［6］。

三、政治共識生成的緣由

從政治哲學的角度來看，政治共識的生成并不意味著否認分歧、拒絕分歧、排斥分歧，而是意味著在接受分歧的前提下，有關(guān)各方以合理的態(tài)度彼此相待。人們諸多分歧的產(chǎn)生，常常并不是因為他們觀點歧見、愚昧無知、自私自利等問題導(dǎo)致的。在日常的政治生活里，人們在政治目標的塑造及其達成的手段選擇方面受到眾多因素影響和制約。對任何主體來說，克服偏見，擺脫愚昧，遠離自私自利，順利達成正確的政治認知并選擇合理的方式達成這種認知，都是一種較為困難的事情［6］?？梢哉f，正是這些困難的客觀存在引發(fā)了人們之間的合理分歧。對于這種合理分歧，政治共同體應(yīng)當讓有關(guān)各方本著和而不同的精神，在承認分歧、尊重對方的基礎(chǔ)上展開交流和對話，從而不斷縮小乃至消解分歧，達成價值或規(guī)范上的政治共識。

從政治文化的角度來看，政治共識的生成要求建立一種富有包容性的多元主義的政治文化樣態(tài)。這種政治文化的標準，應(yīng)當是能夠促進并保持不同主體之間的利益包容、價值包容和認同包容。利益包容意味著不同的利益主體之間能夠相互妥協(xié)、協(xié)調(diào)，最終形成一個利益共同體；價值包容意味著不同的價值主體之間能夠相互尊重、進行對話，求同存異；認同包容意味著不同的認同主體之間能夠以文明而非暴力的方式對待彼此，當爭議發(fā)生時能夠理性說服對方，當無法說服時則互不干涉彼此。

從政治實踐的角度來看，政治共識的生成呼喚推進公民社會建設(shè)、發(fā)展協(xié)商民主。公民社會是一種包含所有的民間性組織及其相互關(guān)系的非官方政治的和非市場經(jīng)濟的公共領(lǐng)域［8］。公民社會的建設(shè)水平對政治共識的生成意義重大，是政治共識生成和維持的社會條件，有利于參與主體達成觀念、制度和程序上的一致性。在公民社會里，由于政治共識的參與主體之間利益訴求多元化，且常常表現(xiàn)為相互沖突，難以調(diào)和。因而，只有兼顧到不同參與主體在利益訴求方面的差異性，聯(lián)系其差異生成的經(jīng)濟社會文化背景，才有可能通過自下而上的路徑在不同主體之間達成政治共識［4］。這種自下而上的共識達成方式即協(xié)商民主。只有通過協(xié)商民主，才能夠在兼顧不同主體利益差異的基礎(chǔ)上達成一致性，由此生成政治共識。

應(yīng)當說，任何一種形態(tài)的政治共同體都離不開某種程度的政治共識。在現(xiàn)代社會中，政治共同體之所以需要政治共識，主要是基于下述三種理由。

一是政治共同體在現(xiàn)代化發(fā)展的過程中需要政治共識?，F(xiàn)代化發(fā)展帶來的是差異性和分化性。與傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)不同，現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的差異性與分化性主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，在社會生活各個領(lǐng)域，以政治為核心統(tǒng)領(lǐng)一切的狀態(tài)被打破，政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域、文化領(lǐng)域等一起轉(zhuǎn)化為相對獨立狀態(tài)，即呈現(xiàn)社會各個領(lǐng)域分離的樣態(tài)。另一方面，公民的個人生活獲得了越來越大的獨立發(fā)展空間，從社會公共生活領(lǐng)域里逐漸分離［9］。這種差異性與分化性的存在，既說明達成政治共識的困難性，也反襯出達成政治共識的重要性。在一個充滿差異性和分化性的現(xiàn)代社會，“在社會領(lǐng)域廣泛存在著性別、人種、信仰、等級、文化等方面的差異，排斥、依附和支配、邊緣化、身份認同等諸方面的對抗意味著大量的實質(zhì)性沖突，社會不是在同一性基礎(chǔ)上的實體，任何強調(diào)不可談判的實質(zhì)一致性的辦法只能進一步導(dǎo)致排斥和敵對”［10］。因此，只有在承認差異、尊重差異的前提下，通過協(xié)商對話后達成政治共識，才能夠有效避免和化解沖突、排斥和敵對。

二是政治共同體在經(jīng)濟全球化的過程中需要政治共識。在經(jīng)濟全球化的過程中，如何保持一個政治共同體的獨立性，避免不同共同體的文化被同質(zhì)化的危險，是任何共同體都需要面對的課題。如果一個政治共同體不對經(jīng)濟全球化過程中可能出現(xiàn)的文化趨同化進行有效調(diào)節(jié)，則既可能導(dǎo)致不同政治共同體接受的跨文化規(guī)范生成，也可能壓抑文化多樣性的保存［6］。因此，各個國家作為政治共同體，只有在保持并鞏固本共同體政治共識的前提下不斷參與經(jīng)濟全球化進程，才能夠避免落入文化同質(zhì)化、價值單一化的陷阱。

三是政治共同體在市場經(jīng)濟的運行過程中需要政治共識。伴隨市場經(jīng)濟的運行，一方面，個體的權(quán)利意識、獨立意識和自主意識得以不斷強化；另一方面，公民社會逐漸發(fā)育成熟起來，這對政治共識而言既是挑戰(zhàn)又是機遇。個體意識的強化和市場競爭的日趨激烈，導(dǎo)致個人主義的大肆盛行。托克維爾指出，個人主義“是一種只顧自己又心安理得的情感，它使每個公民同其同胞大眾隔離，同親屬和朋友疏遠。因此，當每個公民建立自己的小社會后，他們就不管大社會而任其自行發(fā)展了?！瓊€人主義首先會使公德的源泉干涸”［11］。從這個意義而言，個人主義會導(dǎo)致政治共同體成員的政治冷漠、彼此疏離乃至相互對立，從而破壞甚至瓦解政治共識。因此，政治共同體在發(fā)展市場經(jīng)濟的同時，不可忽視凝聚政治共識。市場經(jīng)濟發(fā)展還推動公民社會的成長。公民社會的發(fā)展既為形成政治共識創(chuàng)造了新條件，也對形成政治共識提出了新要求。公民社會能夠培養(yǎng)政治共同體成員的公共精神、責任意識、寬容品質(zhì)、合作能力等傳統(tǒng)社會所欠缺的美德，這為政治共識的形成創(chuàng)造了新條件。

四、政治共識生成的路徑

政治共識不是憑空自來的，更不是一成不變的，而是有賴于政治共同體采取有效的舉措去生成和維持。當下隨著經(jīng)濟社會的急速變革，政治共識的形成、宣揚和完善，面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。為此，政治共同體既要牢固確立科學恰當?shù)恼喂沧R理念，按照政治共識來穩(wěn)步推進政治制度建設(shè)，還應(yīng)當遵循政治共識來執(zhí)行政治制度。

其一，政治共同體應(yīng)當確立科學恰當?shù)恼喂沧R理念。從政治共識的發(fā)展史來看，政治共識理念與政治實踐之間的關(guān)系，既非簡單的如影隨形關(guān)系，也不是單向式的決定與被決定關(guān)系。如果政治共識理念滯后于政治發(fā)展實踐，就會在一定程度上阻礙現(xiàn)實政治的發(fā)展進程。如果政治共識理念符合政治實踐發(fā)展趨勢，則會對政治實踐起到極大的推動促進作用。

其二，政治共同體應(yīng)當按照政治共識來推進政治制度建設(shè)。政治共識是實質(zhì)性共識和程序性共識的統(tǒng)一。按照政治共識來建構(gòu)政治制度，要符合實質(zhì)性共識和程序性共識的基本要求。具體而言，一是政治共同體的制度建構(gòu)中，其價值取向于實質(zhì)性政治共識；二是政治共同體的制度運行中，其實施和保障過程要遵循程序性共識生成和維持的基本要求。對現(xiàn)代政治共同體而言，通過制度建設(shè)來形成程序性政治共識的重要性日益增強。如果政治共同體缺少程序性政治共識的制度機制，就無法有效阻止不同利益主體之間遠離現(xiàn)代政治文明的爭斗，減少政府與社會之間形成一致意見的可能性［2］。構(gòu)建協(xié)商民主制度，就是形成程序性政治共識的重要途徑之一。協(xié)商民主要求共同體成員通過平等辯論，調(diào)節(jié)自身利益和偏好，形成辯論性共識?！稗q論共識既不是個人偏好的簡單加和，也不是排除了個人利益的抽象的公共利益。它以個人利益為基礎(chǔ)，包含著個人意愿、需求，但又不歸結(jié)為個人利益，而是在對話協(xié)商中經(jīng)過協(xié)調(diào)形成共識性的公共價值”［12］。

其三，政治共同體應(yīng)當遵循政治共識來執(zhí)行政治制度。完善的制度體系只是一個政治共同體良好運行的前提，其基本功能的真正發(fā)揮還依賴于對制度的有效實施［13］。也就是說，政治制度只有通過執(zhí)行，才能夠?qū)⒄喂沧R轉(zhuǎn)化為一種現(xiàn)實。若實現(xiàn)這一點，政治共同體在執(zhí)行政治制度的過程中，就應(yīng)當始終遵循政治共識。為此，政治共同體必須首先保證執(zhí)行者在執(zhí)行政治制度時的立場和態(tài)度符合政治共識，按照政治共識行動，而不是濫用手中的權(quán)力來以權(quán)謀私、假公濟私甚至于損公肥私。同時，建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，保證執(zhí)行者在執(zhí)行過程中嚴格遵循政治共識，在出現(xiàn)違反共識的情況下，能夠及時地予以糾正。

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