王光黎

（中共肥西縣委黨校，安徽 肥西 231200）

早在二十世紀初孟德拉斯就提出，20億農(nóng)民站在工業(yè)文明的入口處，是20世紀下半葉世界向社會科學提出的主要問題［1］。同樣，在快速發(fā)展的城市化進程中產(chǎn)生的大批城郊失地農(nóng)民，他們的現(xiàn)狀不容樂觀，其經(jīng)濟權(quán)利和社會權(quán)利也處于城市的邊緣。如何保護他們的權(quán)利，使他們在短時間內(nèi)能快速融入城市更是當前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展迫切需要解決的問題。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下城郊失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

（一）概述

中國要突破“中等收入陷阱”最大的機遇和動力就是城市化，城市化繼工業(yè)化后，已經(jīng)成為中國發(fā)展的新引擎［2］。2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議提出城市化正確的方向就是新型城鎮(zhèn)化，就是以人為核心的現(xiàn)代化。在大規(guī)模的城市化進程中，處于城市郊區(qū)的農(nóng)民更容易被迫失去土地，匆匆洗腳上樓被動成為市民。他們的生活現(xiàn)狀處于一個尷尬的境地：身份是市民，卻沒有合適的職業(yè)，思想觀念處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代、農(nóng)村與城市的混合狀態(tài)，但他們又必須在既定的城市社會的框架下接受城市生活和市民身份的轉(zhuǎn)換［2］，因而，其在短時間內(nèi)難以適應(yīng)城市生活。這就是目前城郊失地農(nóng)民普遍的生活現(xiàn)狀。

（二）順和社區(qū)失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀

順和社區(qū)地處合肥市南郊，屬于全國百強縣之一肥西縣的桃花鎮(zhèn)管轄。2014年9月合肥市正式被納入長三角城市群，從而有力地帶動了合肥城郊肥西縣經(jīng)濟社會的發(fā)展。2014年肥西縣的城市化率達到了56.3%?？焖俚某擎?zhèn)化也產(chǎn)生了大批的失地農(nóng)民，截止2014年底登記的失地農(nóng)民達到115 600多人。以肥西縣桃花鎮(zhèn)為例，調(diào)研得知至2014年底，桃花鎮(zhèn)共撤掉近300個自然村，建立了5個社區(qū)，建設(shè)征地11 910畝；安置失地農(nóng)民19 414名，其中最大的農(nóng)民拆遷還建小區(qū)——桃花鎮(zhèn)順和社區(qū)是肥西縣迄今為止規(guī)劃標準最高，建設(shè)規(guī)模最大，一次性安置被征地農(nóng)民最多的安置小區(qū)。建于2007年3月，2009年10月建成，總投資5.2億元。小區(qū)占地面積466畝，住宅樓62幢，一次性安置桃花鎮(zhèn)原長崗村、古城村、長安居委會三個村（居）共3千多戶，入住居民1萬多人。

通過對順和社區(qū)的調(diào)研，我們清晰地看到以順和社區(qū)為代表的城郊失地農(nóng)民在被征地后生活在以下四個方面發(fā)生了改變。一是住房環(huán)境的改善。在順和社區(qū)，失地農(nóng)民至少一戶會擁有一套住房，有的住戶會擁有2套以上的住房，在住房環(huán)境上一改過去農(nóng)村的臟亂差，與城市幾無差別。二是享受較為齊全的公共設(shè)施服務(wù)。順和社區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施齊全。天然氣、水、電、數(shù)字電視及寬帶等設(shè)施齊全；有3路公交車直通市區(qū)；環(huán)境優(yōu)美，綠化面積13.9萬平方米，綠化率達44%；擁有3 100平方米的標準化農(nóng)貿(mào)市場、2 600平方米的衛(wèi)生服務(wù)中心，另外社區(qū)設(shè)1萬平方米的會所和2 460平方米“順和之家”包括殘疾人文化康復中心，居家養(yǎng)老服務(wù)中心、老年人活動中心、少兒活動中心；法院還在這里設(shè)置民事調(diào)解中心，方便社區(qū)居民及時得到法律援助。三是因地緣優(yōu)勢，毗鄰桃花工業(yè)園和合肥大學城，企業(yè)多、學校多，服務(wù)性就業(yè)崗位充裕，居民大都沒有較大的就業(yè)壓力，只是工作好壞的問題。四是享受了基本養(yǎng)老保障。順和社區(qū)只要是男滿60歲，女55歲就可以每月拿到460元的養(yǎng)老金。雖然順和社區(qū)因毗鄰經(jīng)濟較發(fā)達的桃花工業(yè)園，目前是合肥市標準化示范社區(qū)和安徽省精品社區(qū)，社區(qū)居民生活現(xiàn)狀較樂觀，但他們和所有的城郊失地農(nóng)民一樣面對城市生活仍然有著諸多的迷茫，其融入城市社會仍存在著一定的困境。

二、城郊失地農(nóng)民融入城市社會的困境

為了更深入全面地了解失地農(nóng)民的融入城市的生活狀況，在順和社區(qū)實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，筆者還設(shè)計了一份問卷，主要從收入、就業(yè)、教育、社保等方面進行調(diào)查。在社區(qū)工作人員的幫助下，發(fā)放問卷320份，回收有效問卷278份，有效收回率為86.9%。通過實地與問卷相結(jié)合的調(diào)研，更深地了解失地農(nóng)民融入城市的現(xiàn)狀和障礙，從而概括出他們?nèi)谌氤鞘械睦Ь持饕獮橐韵聨追矫妗?/p>

（一）物質(zhì)資本不足使失地農(nóng)民缺乏融入城市的物質(zhì)基礎(chǔ)

目前，順和社區(qū)的居民最大的穩(wěn)定性收入是租房獲取的租金，占全部收入的30%以上；其次是務(wù)工收入，占19%。相比較失地前，現(xiàn)在基本生活必需品的支出僅糧油、蔬菜等就占收入的絕大部分，再加上水電費、日常生活必需品的支出和子女教育投入，導致他們的生活成本直線上升。所以他們普遍反映收入短期內(nèi)略有增長，但對未來充滿擔憂。家庭月收入在1 500元以下的家庭占28%，月收入在1 500～2 000元的占56%，月收入2000元以上的占16%，而同期合肥市城市人均居民可支配的月收入為2 331元。收入趨低和生活成本趨高的現(xiàn)狀導致他們?nèi)谌氤鞘猩畹奈镔|(zhì)基礎(chǔ)薄弱。

（二）權(quán)利資本不足造成失地農(nóng)民的社會保障水平偏低，公共服務(wù)欠缺

由于城鄉(xiāng)分割的制度安排造成失地農(nóng)民與城市居民的權(quán)利占有差異，主要體現(xiàn)在三個方面：即戶籍制度、就業(yè)制度和社會保障制度的不同。戶籍制度的接納與多方面要素不接軌的矛盾使他們在醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等諸方面還處于保障“真空”狀態(tài)［3］。調(diào)研得知：順和社區(qū)的早期失地農(nóng)民目前大都還是農(nóng)業(yè)戶口，因而沒能真正享受與市民相匹配的各項社會福利和公共服務(wù)；在社會保障方面，養(yǎng)老保險制度較早建立，順和社區(qū)其所屬的桃花鎮(zhèn)早在2006年就建立了針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老社會保障，但目前的保障的水平還較低，達齡人員每月460元的保障金，這難以滿足失地農(nóng)民基本生活的需要。在公共服務(wù)這一塊，由于資金的短缺和服務(wù)人員的不足，順和社區(qū)的亮點之一的“順和之家”，其中的居家養(yǎng)老中心、圖書閱覽室等公共設(shè)施也是個空架子，只是應(yīng)付一些檢查，平時大都不能正常開放。正是由于有關(guān)社會保障、公共服務(wù)等供給不足，導致城郊失地農(nóng)民不能與城市居民一樣公平地享有公共政策帶來的福利，使他們無法快速融入城市。

（三）人力資本短缺導致失地農(nóng)民在城市的就業(yè)舉步維艱

因為長期的城鄉(xiāng)二元體制導致失地農(nóng)民普遍受教育程度較低，就地市民化的大都年齡偏大，缺乏城市工作經(jīng)驗，因而難以勝任非農(nóng)工作崗位技術(shù)要求，在城市多元化的就業(yè)格局中處于明顯的劣勢地位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)順和社區(qū)多數(shù)失地農(nóng)民知識層次偏低，大多缺乏從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的技能，就業(yè)能力和社會生存競爭能力較差，尤其是中老年失地農(nóng)民，不易接受新知識，不愿參加職業(yè)培訓。社區(qū)雖每年都要舉辦3-5期大型招聘會，但居民積極性不高，原因就是大都五六十歲的居民不愿參加培訓。順和社區(qū)因處于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的桃花工業(yè)園，社區(qū)居民大多能在在轄區(qū)企業(yè)就業(yè)和從事三產(chǎn)、運輸、勞務(wù)服務(wù)等行業(yè)，但難以抗拒隨著年齡的增長和形勢的變化所帶來的就業(yè)危機。人力資本短缺、就業(yè)能力薄弱是他們?nèi)谌氤鞘械淖畲笳系K。

（四）文化變遷緩慢導致角色沖突加重。

社會學家費孝通先生曾用“三級兩跳”理論說明對一個地區(qū)的來說城市化容易推進，可文化的變遷相對緩慢?，F(xiàn)實中失地農(nóng)民在第一跳還沒完成的情況下不得不進行第二跳的局面。由于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是熟人社會，相互的角色主要是由血緣、親緣、宗緣和地緣關(guān)系結(jié)成的，與城市居民的角色規(guī)范有很大的差異，難免產(chǎn)生角色沖突。角色轉(zhuǎn)換初期，順和社區(qū)的失地農(nóng)民大多不能很好地完成生活方式與行為方式的轉(zhuǎn)化，他們中殘存著的知足、求穩(wěn)的小農(nóng)意識與現(xiàn)代開放、多變的城市生活的沖突：例如帶小孩隨地小便，破壞草坪改為菜地，在公用水池里刷拖把等不文明的行為時有發(fā)生。因為他們大都不認同自己的城市市民地位［4］，沒把自己當做城市人，所以導致現(xiàn)實中他們?nèi)菀鬃晕曳忾]，對城市公共事務(wù)漠不關(guān)心。閑暇時間活動大多數(shù)是看電視、閑聊和打麻將、上網(wǎng)，更多趨向于室內(nèi)活動，交往范圍窄。文化變遷緩慢導致失地農(nóng)民對城市產(chǎn)生了心理上的隔閡和行為選擇上的困惑。

借鑒歐美國家和國內(nèi)的研究成果，從結(jié)構(gòu)與行動的維度檢視社會排斥的原因（阿爾柯克Alcock,2006）［5］。目前失地農(nóng)民融入水平低一是基于結(jié)構(gòu)因素，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是主要制度因素，由此而產(chǎn)生的失地農(nóng)民與市民在享有公共政策上的不公平，即在勞動力市場機會、教育提供、社會保障體系和其他方面的資本占有不公，從而影響失地農(nóng)民的城市融入進程，也可稱為外在的因素。二是在行動主體方面，受失地農(nóng)民自身不利因素的限制，其社會資本、人力資本、參與意識與歸屬感淡漠，是行動因素造成的，也可稱為內(nèi)在的因素。總之，是結(jié)構(gòu)與行動的互動限制導致失地農(nóng)民難以在短時間內(nèi)融入城市。

三、順和社區(qū)居民融入城市的現(xiàn)實路徑思考

為了使順和社區(qū)的居民能在短時間融入到城市生活中去，就必須從內(nèi)外因考慮。一是失地農(nóng)民外在轉(zhuǎn)型問題即身份、職業(yè)的轉(zhuǎn)變；二是失地農(nóng)民的內(nèi)在重塑，即社會屬性與角色內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型與再造。第一個問題是結(jié)構(gòu)因素引起的，可通過制度和政策增加和賦予失地農(nóng)民的權(quán)利，即增加物質(zhì)資本和賦予權(quán)利資本來予以解決。第二個問題是行動因素導致的，可通過培育和提高失地農(nóng)民在行為主體上的能力，即培育人力資本和提升社會資本來解決。

（一）夯實城郊失地農(nóng)民融入城市的物質(zhì)基礎(chǔ)

一是大力發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)。順和社區(qū)所屬的桃花鎮(zhèn)因靠近工業(yè)園和大學城，憑借地理優(yōu)勢大力發(fā)展服務(wù)業(yè)從而吸納更多的失地農(nóng)民就業(yè)。所以，順和社區(qū)的居民大都沒有就業(yè)的擔憂，經(jīng)濟條件也優(yōu)越于其他的失地農(nóng)民安置點。合肥城郊的肥西縣要借中央加快推進擴權(quán)強縣強鎮(zhèn)的有利契機［6］，大力發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，增加失地農(nóng)民的收入。通過發(fā)展一、二個鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色主導產(chǎn)業(yè)，來吸收更多的失地農(nóng)民就業(yè)。同時大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，服務(wù)業(yè)是解決失地農(nóng)民就業(yè)的重要渠道。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)利用各自的優(yōu)勢大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，如山南鎮(zhèn)就要大力發(fā)展已形成特色的養(yǎng)殖業(yè)，在此基礎(chǔ)上做大做強，三河、紫蓬鎮(zhèn)大力發(fā)展旅游業(yè)，上派鎮(zhèn)充分發(fā)揮苗木花卉種植。只要能夠在城市充分就業(yè)，失地農(nóng)民融入城市就有了經(jīng)濟基礎(chǔ)。

二是確保失地農(nóng)民在土地征用過程中的合法權(quán)利。主要是增強失地農(nóng)民征地選擇權(quán)和征地過程參與權(quán)［7］。明確失地農(nóng)民對被征地享有財產(chǎn)權(quán)，享有收益權(quán)和處分權(quán)。近幾年，各地不斷發(fā)生的拆遷沖突事件就是失地農(nóng)民的主體地位得不到保護所造成的。調(diào)研中得知順和社區(qū)初期居住在同一生產(chǎn)隊的拆遷戶，卻因地理位置分屬華南城和順美家園而導致補償標準懸殊。所以，迫切需要建立以市場化為標準，配套使用多種補償方式，制定合理的統(tǒng)一補償標準，才能防止拆遷戶的利益受損導致的糾紛，才能保證《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中強調(diào)的農(nóng)民利益不受損底線不被突破。

（二）構(gòu)建失地農(nóng)民融入城市的權(quán)利資本

失地農(nóng)民由于在諸如就業(yè)、社會保障等權(quán)利資本的薄弱而導致的城市融入舉步維艱。解決的途徑只有重新構(gòu)建其權(quán)利資本。重點從以下三方面落實。

落實戶籍管理制度。在順和社區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)順和社區(qū)前期幾乎所有的失地農(nóng)民都沒有轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，這給社區(qū)居民的生活和后期的諸如網(wǎng)格化等管理工作帶來了不少困難。中央《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中的精神是要根據(jù)實際放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件。所以肥西縣政府應(yīng)協(xié)同公安、民政等部門，盡快落實中央文件精神，幫助失地農(nóng)民盡快解決戶口問題，讓失地農(nóng)民和市民一樣真正享受戶籍所帶來的社會福利。

健全就業(yè)制度。順和社區(qū)所屬的桃花鎮(zhèn)把解決被征地農(nóng)民就業(yè)作為一項政府重點實施的民心工程來抓。截止2014年底，共組織企業(yè)、被征地農(nóng)民參加各類招聘會25場，簽訂就業(yè)意向8 000份，已有10 000多名被征地勞動力通過多種形式實現(xiàn)就業(yè)。

完善社會保障制度。首先從最基本的養(yǎng)老保障入手，肥西縣為了解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題于2008年出臺了《肥西縣歷次被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實施辦法》，目前參保人數(shù)達 3.91萬人，達齡領(lǐng)取養(yǎng)老保障金10 000余人，保障標準為每人每月400元，累計征收被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金達2.37億元，共計發(fā)放保障金額達1.91億元，社會化發(fā)放率100%。在醫(yī)療衛(wèi)生保障方面，桃花鎮(zhèn)早在2003年7月就開始試點，實行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并出臺了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的指導意見》，截止2014年底，參加率達100%。下一步應(yīng)將失地農(nóng)民納入所在城鎮(zhèn)保障體系，統(tǒng)籌考慮，提高待遇水平，擴大覆蓋范圍。

（三）提升人力資本增強失地農(nóng)民融入城市的競爭力

失地農(nóng)民真正融入城市，還必須通過內(nèi)因的作用，這就需要讓失地農(nóng)民的“內(nèi)在特性”得以重塑。社會學認為人是積極、能動地適應(yīng)環(huán)境的變遷，美國社會心理學家班杜拉提出人通過學習新的社會行為方式來適應(yīng)新的社會環(huán)境。

為了提高失地農(nóng)民認知能力，提高對城市社會的認識和理解，就必須大力培育其人力資本，幫助他們學習和選擇積極有效的適應(yīng)性行為，增強其競爭力，更快地融入到城市生活中。順和社區(qū)所屬桃花鎮(zhèn)通過豐富培訓內(nèi)容、加大培訓投入、提高培訓質(zhì)量、采取多種形式培訓等舉措建立長效的農(nóng)民培訓體系來提升失地農(nóng)民的人力資本。具體做法：一是建立創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓機制。積極與培訓學校聯(lián)系，定制各項專業(yè)技能培訓，通過問卷調(diào)查、上門走訪和摸底登記形式多樣送培訓到社區(qū)。政府全額補貼培訓學費。2015年4月和6月已先后舉辦了物業(yè)管理培訓和家政服務(wù)培訓兩期培訓班，培訓學員200人。合格學員可領(lǐng)取國家職業(yè)資格證書，經(jīng)政府引導推介輸送到相關(guān)企業(yè)就業(yè)。二是采取訂單式培訓和定崗式培訓方式開展人才輸送定向培訓。對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的用工需求和崗位要求等進行定期走訪摸底，至2015年6月底共為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)培訓和輸送專業(yè)技能人才2 000人，對被征地農(nóng)民的各項專業(yè)技能培訓累計達5 000多人次。三是積極搭建用工平臺。組織企業(yè)參加各種層次的企業(yè)用工招聘會外，同時在政府網(wǎng)站開設(shè)企業(yè)用工信息專欄，為被征地農(nóng)民提供在家門口就業(yè)的機會。

（四）加快文化認同緩和角色沖突

失地農(nóng)民從“熟人社會”的農(nóng)村步入“陌生人社會”的城市，原有的以血緣、地緣為基礎(chǔ)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被割裂，而適應(yīng)城市的業(yè)緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)尚未充分建構(gòu)，其角色沖突就在所難免。只有通過素質(zhì)提升，加快其對城市的文化認同才能緩解最初的角色沖突，逐漸融入城市文化中。從以下幾方面入手，重塑失地農(nóng)民“內(nèi)在特性”。

一提升作為新市民的素質(zhì)。針對失地農(nóng)民廣泛開展科學文化知識和行為規(guī)范教育，進一步培育城市居民所應(yīng)具有的科學意識、民主意識、法制意識。順和社區(qū)利用廣場電子大屏幕開展科普宣傳，定期舉辦各種社區(qū)廣場宣傳，深入開展科教、文化、法律、衛(wèi)生“四進社區(qū)”活動。

二豐富失地農(nóng)民的業(yè)余生活，增加歸屬感和認同感。順和社區(qū)的“順和之家”組織專業(yè)人員對失地農(nóng)民免費開展舞蹈、健身培訓，同時引導轄區(qū)單位各類文化、體育和教育設(shè)施場地向附近居民免費開放，實現(xiàn)資源共享。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)順和社區(qū)老年活動中心每天吸引大批的老年人來，經(jīng)常出現(xiàn)排隊進入的現(xiàn)象。通過建立完善相應(yīng)的社區(qū)文化公共設(shè)施和文化管理制度，滿足社區(qū)居民多層次的社會參與和交往需求，促進社區(qū)內(nèi)部的自我管理和自我服務(wù)，政府有關(guān)部門應(yīng)依托培訓，積極幫助失地農(nóng)民增強社會交際能力，并可考慮通過開展社區(qū)聯(lián)誼會、一對一結(jié)對幫扶活動等形式為他們提供與市民交往的平臺，培育失地農(nóng)民對社區(qū)的認同感和歸屬感。

三倡導與市民的相互包容理解。根據(jù)美國社會學家薩姆納的內(nèi)群體和外群體理論，城市居民與城郊失地農(nóng)民有著鮮明的內(nèi)群體與外群體意識，他們雖然生存在同一空間，但在心理意識上存在著高度疏離感，相互的偏見根深蒂固。因此，倡導失地農(nóng)民在工作和日常生活中，主動與城市居民進行交流和來往，推動自身的社會交往網(wǎng)絡(luò)向更高層次和更大范圍拓展。同時讓城市居民通過開展社區(qū)聯(lián)誼會、一對一結(jié)對幫扶活動等形式充分認識了解失地農(nóng)民，從而消除對他們的偏見、排斥，讓失地農(nóng)民盡快融入城市。

總之，讓失地農(nóng)民融入城市不僅是擺脫農(nóng)民職業(yè)身份和搬離農(nóng)村居住空間，更是市民角色內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型和各種社會關(guān)系的重構(gòu)。只有既從外部創(chuàng)造條件，增加失地農(nóng)民的物質(zhì)資本和權(quán)力資本，又從內(nèi)部重塑失地農(nóng)民的人力資本和社會資本，才能使失地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換與角色轉(zhuǎn)換相適應(yīng)，才能更好地融入城市生活中，從而真正推動新型城市化的發(fā)展。

［1］ 孟德拉斯.農(nóng)民的終結(jié)［M］.李培林，譯.北京：社會科學文獻出版社，2010：3.

［2］ 李培林.當代中國城市化及其影響［M］.北京：社會科學文獻出版社，2013：1.

［3］ 李強.多元城鎮(zhèn)化與中國發(fā)展戰(zhàn)略及推進模式研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2013：310-311.

［4］ 李強.多元城鎮(zhèn)化與中國發(fā)展戰(zhàn)略及推進模式研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2013：313.

［5］ 劉建娥.從歐盟社會融入政策視角看我國農(nóng)民工的城市融入問題［J］.城市發(fā)展研究，2010，（11）：112-118.

［6］ 劉慶斌.推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的著力點［N］.學習時報，2014-04-28（04）.

［7］ 陳發(fā)桂.城市化進程中城郊失地農(nóng)民反邊緣化的實證研究［J］.北京行政學院學報，2013，（4）：108-113.