行政決策中的公眾參與模式研究

麻心恬

浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州310008

摘要：基于行政任務(wù)變遷、現(xiàn)代行政法律關(guān)系日趨復(fù)雜以及全球風(fēng)險社會的來臨，公眾參與型行政決策具有“當(dāng)為”的強制意義，且是行政效能原則的本義體現(xiàn)。但現(xiàn)今行政決策機關(guān)過于考量“效率”因素而關(guān)門決策，本文擬從制度實踐出發(fā)論述公眾參與模式與決策目的、決策階段以及決策參與者之關(guān)系，探討行政效能原則在公眾參與模式中的深度具象化，并期望為行政決策公眾參與提供實踐性的理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：公眾參與模式；行政效能原則；決策目的；決策階段；決策參與者

中圖分類號：D912.1

作者簡介：麻心恬(1992-)，女，漢族，浙江杭州人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

一、引言

目前行政法學(xué)界研究公眾參與的學(xué)者仍以論證公眾參與的必要性為核心，并未真正提供一套具有操作性的公眾參與裝置，然而公眾參與裝置唯有實踐化才可彰顯其價值。

本文擬以公眾參與機制的形式層面為視角，引出現(xiàn)有制度實踐中的模糊規(guī)定，探討在基于法規(guī)范要求的同時亦應(yīng)基于現(xiàn)實考量，探討公眾參與模式與決策目的、決策階段以及決策參與者之關(guān)系，以使效率因素融入效能因素考量實現(xiàn)法治、民主以及決策理性，讓公眾的壓抑情緒在公眾參與裝置中得以妥當(dāng)釋放。

二、面向行政法基本原則新體系的公眾參與模式價值

(一)效率與效能的融合

在依法行政-控權(quán)價值之外，行政法的另一根本價值是保障和提升行政效能。效能價值以確保和提升行政效能為訴求，是一種積極面向的價值。純粹的效率原則只考量成本與目標效益之間的對比，考慮程序的簡化與加速；廣義的效能原則除了這一點外，還考慮手段在達成規(guī)范目標方面的效用。其意味著：當(dāng)公眾參與成為一項法律制度以后，決策機關(guān)為了確保行政決策的“合法律性”必須按照法規(guī)范的要求展開參與活動；同時，決策機關(guān)常?；诂F(xiàn)實的考慮開展更多的參與活動，以促進決策的“合法性”。

行政效能原則在行政程序法中體現(xiàn)為行政組織在提供公民參與機會(這往往是耗費成本和有操作難度的)與保障程序效率之間做出平衡，而并非像政府機關(guān)僅基于效率考量而進行一系列名為“公眾參與”實為“關(guān)門決策”形式的聽證會，其要求基于不同決策目而選擇相應(yīng)公眾參與模式。各類公眾參與模式的概念厘清并闡述其所對應(yīng)的行政決策類型有助于行政效能原則在行政程序法上的貫徹，同時使得公眾模式與效率模式得以有機融合①。公眾參與的引入裝置可能會降低“決策制定”的效率，但是它往往會因為切合民意而提高“政策執(zhí)行”的效率。②妥當(dāng)?shù)墓妳⑴c模式篩選框架有助于基于決策機關(guān)視角的效率最大化，亦是行政效能原則的深度具象化。

三、行政決策中公眾參與模式的制度實踐與理論評判

在中央層面的制度實踐方面，截至2014年04月，有關(guān)行政決策程序的重要規(guī)范性文件僅有國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》、2008年的《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》和2010年的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，其他27個部委均沒有關(guān)于行政決策程序的專門規(guī)范性文件。而且，上述國務(wù)院的三個規(guī)范性文件也不是專門針對行政決策的規(guī)定。從嚴格意義上說，我國目前在中央層面上的行政決策程序存在缺失。因而筆者僅對地方制度層面領(lǐng)域的公眾參與模式進行總結(jié)與梳理。

(一)地方制度層面的公眾參與模式

地方行政程序法有關(guān)公眾參與行政決策的規(guī)定，主要集中在對重大行政決策的程序規(guī)定。目前，青海省、廣州市等省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)《立法法》第73條積極展開地方政府立法，專門出臺規(guī)范重大行政決策的規(guī)章或行政規(guī)范性文件。在省級政府中，湖南、山東先后以政府規(guī)章的形式，出臺行政程序規(guī)定，規(guī)范包括在重大行政決策在內(nèi)的一系列行政行為。③

筆者對兩個頗具代表性的程序規(guī)定進行梳理并進行了簡單歸納，詳見表1：

表1　地方制度層面公眾參與模式之規(guī)定

(二)公眾參與模式之評判——決策目的、決策階段、決策參與者

通過對上述制度實踐層面公眾參與模式的研究，行政決策中公眾參與模式容有多端，大致有下列(但不限于)④類別：

A.座談、協(xié)商會。

B.開放式聽取意見(包括公眾調(diào)查以及書面爭取意見)。

C.聽證會。

D.論證會。⑤

由于本文的公眾參與僅指公眾參與行政決策而言，不包括專家以中立的身份根據(jù)決策的需要提供專業(yè)的知識和分析，因此在下文評判中筆者并未將論證會模式以及征求專家意見進行論述。同時，筆者擬以新行政程序觀中的公眾參與程序功能為視角，將行政決策中的公眾參與區(qū)分為以資訊提供功能為主的參與、以權(quán)利利益防衛(wèi)功能為主的參與和促成決策形成功能為主的參與，以探討公眾參與模式與相應(yīng)功能類型之間的關(guān)系。因而總括形成了如下四種公眾參與模式：座談協(xié)商會、聽證會、公眾調(diào)查以及書面征求意見。四種公眾參與模式由于其在雙向溝通程度、公共接觸程度、以處理特定利益能力以及成本等方面的功能設(shè)計取向不同，因此其視行政決策目的、行政決策階段以及行政決策參與者做交互組合運用，存在很大的調(diào)和空間，有待針對具體行政決策的考量因素作有最有效率的安排選擇。例如，在以“聽證會”為主調(diào)的公眾參與模式之下，工作人員為了保證不同意見均得到發(fā)表，應(yīng)以“開放式聽取意見”為輔助模式，事先詢問發(fā)言者的“立場”，根據(jù)其立場，將其分成五到六人的小組依次到前臺發(fā)言。⑥

1.公眾參與模式與行政決策目的相對應(yīng)

在下表中，資訊提供功能為主的公眾參與類型要求遵循參與成本最小以及公共接觸能力最大原則，因此公民調(diào)查成為其最理想的對應(yīng)公眾參與模式。

權(quán)利利益防衛(wèi)功能為主的公眾參與類型要求遵循處理特定利益較強原則以及討論對決策結(jié)果的約束原則，后位原則類似于國外聽證制度中的案卷排他性原則。這種公眾參與類型對應(yīng)的應(yīng)當(dāng)是聽證會。英國普通法上的“自然正義原則”(Natural Justice)和美國憲法中的“正當(dāng)程序條款”(Due Process Clause)都包含了聽證(hearing)的理念，從淵源上可以看出，聽證制度主要是出于對公民權(quán)利的保護，其本質(zhì)是為了進行權(quán)益防衛(wèi)。學(xué)界目前對我國實踐中運行的聽證制度的批評也主要集中中在聽證筆錄對決策結(jié)果沒有法定拘束力上，也在另一層面上印證了聽證會對決策結(jié)果的法律約束力。

就促成決策形成功能的公眾參與類型而言，其主張雙向溝通能力較強原則，因此座談會以及書面征求意見成為首選。在我國，座談會是行政機關(guān)與公眾面對面談心的過程，一般而言座談會的內(nèi)容對決策目標的確立沒有約束力，通常是為了讓公眾抒發(fā)觀點和情緒，撫平公眾的不滿情緒，并將政府的決策理由和對公共利益的考量語重心長地慢慢道來，令公眾認同和理解所作的決策。因此，就座談會的用意來看，座談會是促成判斷形成型最妥當(dāng)?shù)墓妳⑴c模式，詳見表2⑦：

表2　參與模式與決策目的相匹配

2.公眾參與模式與行政決策階段相對應(yīng)

在篩選《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》中有關(guān)公眾參與模式內(nèi)容時，筆者發(fā)現(xiàn)此規(guī)定決策環(huán)節(jié)分為兩大部分，不僅將公眾參與模式應(yīng)用于促成決策形成階段⑧，也將其應(yīng)用于決策的執(zhí)行以及監(jiān)督環(huán)節(jié)，并且在各階段采用與其階段相對應(yīng)的不同種公眾參與模式。例如在行政決策的前階段，公眾參與模式采用的方式通常是公民調(diào)查以及書面征求意見。在此決策建議階段期間，參與者不但會對決策準備期間提出很多問題，也會預(yù)設(shè)一系列之后階段⑨可能產(chǎn)生的種種反對意見、批評以及理由。在決策程序的后階段，則可視具體情況采用聽證會、座談協(xié)商會以及開放式征求意見等公眾參與模式。

雖然《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》將公眾參與模式與決策階段相對應(yīng)的做法最終可納入公眾參與模式與行政決策目的相對應(yīng)這一范疇中，但它獨有遠見地關(guān)注了行政決策的分階段性和程序性，并將公眾參與模式應(yīng)用于對決策的執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，更具有實踐可操作性，可為其他各地區(qū)在制定法規(guī)規(guī)章時所借鑒。亦正如城市規(guī)劃中的公眾參與模式制度，其針對特定規(guī)劃階段分別作了相關(guān)規(guī)定。雖然規(guī)定內(nèi)容只是將各類別公眾參與模式納入條文，但是應(yīng)認可其關(guān)注規(guī)劃階段的前瞻性，并且個案復(fù)雜程度亦無法僅用個別具體條文便能表述最妥當(dāng)?shù)墓妳⑴c模式，此乃復(fù)雜的博弈過程。

3.公眾參與模式與行政決策參與者相對應(yīng)

此外，各種參與模式對參與者的身份類別也有相當(dāng)程度的影響。如下表所示，對書寫能力很強的人而言，表示書面意見固無問題，但對藍領(lǐng)工人而言，而以參與座談協(xié)商會較能駕輕就熟。所以，地方居民的組成，也將影響參與模式的選擇，詳見表3⑩：

表3　各類參與模式所適合的參與對象

上述各類功能定位下的公眾參與模式都有共同的兩個功能：一是通過參與格局的設(shè)置增加行政決策的可接受性；二是通過參與中的信息釋放，克服決策中的信息不對稱，從而促成理性決策的形成。

值得提出的是，由于參與模式的多樣性和多變性，上述的理論模型僅僅是一個簡單的框架式列舉，僅僅作為指導(dǎo)性的提示以及啟示，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)針對行政決策的個案性質(zhì)，并參酌上述參與模式的優(yōu)點與缺點等個別特性(實踐中的公眾參與模式可能混合前述三種決策目的以及多種公眾參與者類別)作自由選擇與組合。

在上述有關(guān)研究地方制度層面的公眾參與模式時，有不少地區(qū)將其出臺的重大行政決策規(guī)章或行政規(guī)范性文件局限在“聽證”字眼上而未作其他相關(guān)公眾參與模式制度的完善，其未考量各類公眾參與模式的個別特性而將公眾參與模式僅局限概括為聽證會。此外各地區(qū)均未考慮地方居民的組成對參與模式的選擇，這均在一定程度上反應(yīng)了我國完善行政決策參與模式制度的偌大空間。

四、結(jié)語

反思上述公眾參與模式的制度面成因，立法設(shè)計仍重點落足于行政決策的狹義“效率”考量，未深刻闡明行政效能原則本義，完善公眾參與模式制度任重而道遠。值得提出的是，上文所論述的公眾參與模式是一個簡單的框架式列舉，僅僅作為指導(dǎo)性的提示以及啟示，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)針對行政決策的個案性質(zhì)，并參酌上述參與模式的優(yōu)點與缺點等個別特性(實踐中的公眾參與模式可能混合前述三種決策目的以及多種公眾參與者類別)作自由選擇與組合，綜合多方因素博弈之下的公眾參與模式在兼顧效率價值的同時最大化了效能價值，使得公正模式與效率模式融為一體。

[注釋]

①公眾參與模式中的公眾參與體現(xiàn)為公正模式，而公眾參與模式與行政決策目的相對應(yīng)則體現(xiàn)為效率模式.行政決策過程中，公眾模式與效率模式之間的沖突是確實存在的，但并非不可調(diào)和，其具有內(nèi)在一致性.一個理想的行政決策過程應(yīng)是公眾與效率的完美統(tǒng)一兩者的協(xié)調(diào)兼顧，是提高行政決策質(zhì)量的基本路徑.

②劉瑜.民主的細節(jié)[M].上海：三聯(lián)書店，2009：175.

③截止2014年5月，通過地方法律規(guī)范和規(guī)范性文件對重大行政(或事項)決策程序進行規(guī)定的省區(qū)(市)級立法有十四個，分別是：汕頭市人民政府重大決策量化標準規(guī)范(2014.03.01實施)、廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定(2014.01.01實行)、蘇州市重大行政決策程序規(guī)定(2014.01.01實行)、廣東省重大行政決策聽證規(guī)定(2013.06.01實行)、廣州市重大行政決策程序規(guī)定(20011.01.01實行)、青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(2009.4.1施行)、云南省人民政府重大決策聽證制度實施辦法(2009.03施行)、湖南省行政程序規(guī)定(2008.10.01施行)、江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定(2008.10.01施行)、天津市人民政府重大事項決策程序規(guī)則(2008.7.1施行)、廣西壯族自治區(qū)行政機關(guān)重大決策程序暫行規(guī)定(2008.1.1施行)、甘肅省人民政府重大決策程序暫行規(guī)則(2007.5.1施行)、重慶市政府重大決策程序規(guī)定(2006.1.1日施行)、四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實施辦法(試行)(2004.12.27施行).

④值得提出的是，基于民主法治原則的引申，上述公眾參與模式的納入乃基于法規(guī)范要求，其次，在許多場合，法律或命令雖無明文要求，或僅

作最低度要求，但因個案的性質(zhì)，在現(xiàn)實的要求下，行政決策單位仍有進行或擴大公眾參與的必要.

⑤劉瑜.民主的細節(jié)[M].上海：三聯(lián)書店，2009：175.

⑥劉瑜.民主的細節(jié)[M].上海：三聯(lián)書店，2009：175.

⑦Bishop A B.Public participation in environmental impact assessment[J].Environmental Impact Assessment，Lyndon B.Johnson School of Public Affairs，University of Texas at Austin，1975：219-236.

⑧決策建議階段以及決策準備階段.

⑨如決策審定階段以及決策執(zhí)行與監(jiān)督階段.

⑩Westman W E.Ecology impact assessment and environmental planning[M].John Wiley & Sons，1985：118.

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