李 巖

2015年10月27日，美國海軍“拉森”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦駛?cè)胫袊虾u礁12海里水域，執(zhí)行所謂“航行自由行動”，相關(guān)事態(tài)不斷發(fā)酵，成為中美關(guān)系中一大焦點議題。事實上，美國長期以來打著“航行自由”旗號，在中國周邊海域?qū)嵤┑纸鼈刹?，近年更將其作為介入東亞海洋爭端的重要工具，中美摩擦風(fēng)險顯著增大，戰(zhàn)略互疑加劇。本文擬對“航行自由”問題在中美關(guān)系中的發(fā)展演變脈絡(luò)進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上分析中美產(chǎn)生分歧的原因和影響，評估該問題的未來發(fā)展趨勢。

一

中美關(guān)系中的“航行自由”問題，是指中美圍繞軍用船舶、飛行器在中國周邊水域及空域的活動權(quán)限而產(chǎn)生的分歧和摩擦。“航行自由”問題并非中美關(guān)系的新議題，曾引發(fā)兩國間重大危機(jī)的“撞機(jī)事件”(2001年)就與該問題密切相關(guān)。近年來，中美間類似摩擦?xí)r有發(fā)生，同時該問題的固有內(nèi)涵和消極影響均有所變化，成為影響中美關(guān)系的難點問題。

中美關(guān)系正?；蟮南喈?dāng)長時期內(nèi)，由于中美聯(lián)合抗蘇的戰(zhàn)略需要，以及中國軍事防御的重心主要在陸上邊界，海洋問題并非中美關(guān)系中受關(guān)注的領(lǐng)域。根據(jù)相關(guān)史料，“航行自由”問題最初出現(xiàn)在中美關(guān)系的語境之下，主要表現(xiàn)為圍繞領(lǐng)?！盁o害通過”的規(guī)則之爭。1986年，針對中國主張“外國軍用船只無害通過領(lǐng)海需要事前允許”，美國海軍艦艇在未經(jīng)中國允許的情況下進(jìn)入中國領(lǐng)海12海里范圍，展開了一次“航行自由行動”(Freedom of Navigation Operations)，①美國于1979年制定“航行自由計劃”，(Freedom of Navigation Program)旨在應(yīng)對“過度海洋主張”。該計劃由美國務(wù)院、國防部視情分別或聯(lián)合采取三類烈度遞增的行動:一是國務(wù)院和國防部聯(lián)合向目標(biāo)國尋求“磋商”(Consultations)，與目標(biāo)國交流美國反對的理由;二是國務(wù)院負(fù)責(zé)對目標(biāo)國發(fā)起“外交抗議”(Diplomatic Protests);三是國防部負(fù)責(zé)實施“行動宣示”(Operational Assertions)。美軍文件通常將此稱為“航行自由行動”(Freedom of Navigation Operations)。United States Department of Defense，”Freedom of Navigation Program:Fact Sheet”，March 2015，http://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/DoD%20FON%20Program%20--%20Fact%20Sheet%20(March%202015).pdf.(上網(wǎng)時間:2015年11月10日)宣示美國并不認(rèn)同中國主張。這一事件當(dāng)時并未引起太多關(guān)注。1992年2月，中國頒布《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，以立法形式正式明確“外國軍用船舶進(jìn)入中華人民共和國領(lǐng)海，須經(jīng)中華人民共和國政府批準(zhǔn)”。對此，美國認(rèn)定中方上述立法為“過度海洋主張”，對華提出“外交抗議”，并于 1992～1994、1996～1997年連續(xù)派遣海軍艦艇進(jìn)入中國領(lǐng)海，實施“航行自由行動”。著名的“黃海對峙事件”也發(fā)生在這一時期，“航行自由”問題由此開始受到關(guān)注。1994年10月，為跟蹤一艘剛剛完成遠(yuǎn)海訓(xùn)練的中國海軍“漢”級攻擊型核潛艇，美國海軍“小鷹”號航母在未事先通報的情況下駛?cè)胫袊I(lǐng)海，引發(fā)兩軍戰(zhàn)機(jī)發(fā)生空中對峙。事后，中方向美方提出抗議，指美國艦機(jī)危害中國主權(quán)和國家安全，但美方認(rèn)為其在中國領(lǐng)海享有“無害通過”權(quán)利，符合國際法，也無須事先得到中方允許。

進(jìn)入21世紀(jì)，中美圍繞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍艦活動、軍事測量行為的認(rèn)知分歧開始顯現(xiàn)，由此引發(fā)一系列?？漳Σ辽踔廖C(jī)事件，“航行自由”問題全面凸顯。美國認(rèn)為，《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)沒有明確禁止外國軍用船只在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行，也未限制航行活動范圍，因而其偵察活動合法，中國的干預(yù)行動違反了國際法。而中國認(rèn)為，《公約》雖未明文禁止軍事船只的航行活動，但規(guī)定此類航行應(yīng)“適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利和義務(wù)”，“符合和平目的”，強(qiáng)調(diào)美軍偵察行動違反上述要求。①參見《聯(lián)合國海洋法公約》第58條(2)、(3)款以及第88條的規(guī)定。針對中方主張，美國分別于2001、2002、2007年提出“外交抗議”，并多次實施“航行自由行動”，進(jìn)入中國黃海、東海、南海海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)實施軍事偵察、海洋測量等行動。其中影響較大的事件包括:2001年4月1日，美軍EP-3偵察機(jī)進(jìn)入中國南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，遭遇中國海軍航空兵戰(zhàn)斗機(jī)攔截并導(dǎo)致撞機(jī)，美機(jī)未經(jīng)允許迫降海南島陵水機(jī)場，引發(fā)中美危機(jī);2002年9月，美國海軍測量船“鮑迪奇”號進(jìn)入中國黃海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)搜集情報，中國飛機(jī)和艦艇6次攔截和跟蹤才迫使其離去，中美均向?qū)Ψ教岢鐾饨豢棺h;2004年，美國海軍“常勝”號和“成效”號測量船闖入黃海、東海中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū);2005年，美海軍電子情報偵察船“瑪麗·西爾斯”號和海洋調(diào)查船“約翰·麥克唐納”號分別闖入中國東海和黃海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū);2009年3月，美國海軍測量船“無瑕”號進(jìn)入中國南海進(jìn)行測量活動，遭到中國漁船集體堵截，美國輿論對此大肆炒作;2014年8月，美軍P-8偵察機(jī)進(jìn)入海南島以東220公里空域，中方殲-11戰(zhàn)機(jī)升空識別查證，美國防部指責(zé)中方戰(zhàn)機(jī)“危險攔截”，向中方提出抗議。

中國對“航行自由”問題的關(guān)注逐漸升級。2009年2月，中美第三次國防部工作會晤期間，時任解放軍副總參謀長馬曉天向美方提出“影響中美軍事關(guān)系的主要障礙”，障礙之一是“美軍艦機(jī)在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)實施抵近偵察”。此后，中國官方多次使用“三大障礙”說法，即美國對臺售武、對華抵近偵察和對兩軍交流的立法限制，將之視為中美開展軍事交流的主要制約因素。

奧巴馬政府上臺后，隨著“亞太再平衡”戰(zhàn)略的推進(jìn)，美國全面介入南海、東海爭端，“航行自由”問題成為其重要抓手，這一問題之于中美關(guān)系的意義出現(xiàn)變化。2010年7月，時任國務(wù)卿克林頓在東盟地區(qū)論壇提出美國在南海擁有三項利益，宣稱“與所有國家一樣，南海航行自由、亞洲公海的開放和對國際法的尊重涉及美國家利益”。②Hillary Rodham Clinton，Remarks at Press Availability，Hanoi，Vietnam，July 23，2010，http://www.state.gov/secretary/rm/2010/07/145095.htm.(上網(wǎng)時間:2015年11月10日)克林頓此番言論被視作美國南海政策的轉(zhuǎn)折點，標(biāo)志美國開始加大力度介入南海問題。自此開始，“航行自由”問題在中美圍繞南海爭端的博弈中逐漸凸顯，美國不斷指責(zé)中國南海權(quán)益聲索及相關(guān)維權(quán)行動“損害航行自由”。針對中國在黃巖島、仁愛礁的維權(quán)行動以及在南沙島礁的建設(shè)活動，美國無一例外地都誣蔑中國“限制航行自由”，指責(zé)“斷續(xù)線”主張旨在從根本上控制整個南海海域，③United States Department of State，“Limits in the Seas No.143-China:Maritime Claims in the South China Sea”，December 2014，http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年11月10日)勢必破壞“航行自由”原則的實施。此外，針對中國2013年劃設(shè)東海防空識別區(qū)，美國指責(zé)相關(guān)規(guī)則“違背國際慣例”、“妨礙東亞地區(qū)航空秩序”，并派遣B-52戰(zhàn)略轟炸機(jī)進(jìn)入防空識別區(qū)宣示“飛越自由”權(quán)利。與此同時，隨著深度介入海洋爭端，美國軍方針對中國實施“航行自由行動”的頻率、范圍、應(yīng)對目標(biāo)都明顯擴(kuò)大。根據(jù)美國防部公布的《航行自由行動年度報告》，2010年之前，美軍相關(guān)行動主要針對中國“外國軍事船舶無害通過領(lǐng)海需要事先允許”、“對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空的管轄”、“將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的外國測量船活動定為犯罪”三項主張進(jìn)行挑戰(zhàn)，每年度針對其中一項或兩項實施行動，行動次數(shù)基本是1～2次。而從2011年開始，美軍“航行自由行動”針對目標(biāo)擴(kuò)大到4～5項，新增“領(lǐng)海直線基線劃法”;“毗連區(qū)的過度安全權(quán)限”;“對飛越空識區(qū)、但無意進(jìn)入中國領(lǐng)空的外國飛行器施加限制”等內(nèi)容，實施次數(shù)為“多次實施”。①U.S.Department of Defense，“Freedom of Navigation Report for Fiscal Year 2014”，March 23，2015，http://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/20150323% 202015% 20DoD%20Annual%20FON%20Report.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年11月10日)

二

“航行自由”問題在中美關(guān)系中不斷凸顯，源于中美對國際海洋法的理解分歧，更與中美作為崛起中的沿海國和海洋霸權(quán)國的利益差別密切相關(guān)，深層次看是中美力量變化及海洋戰(zhàn)略對立的集中反映。

首先，“航行自由”問題源于《公約》對海洋通行制度的相關(guān)模糊規(guī)定，中美對此持有不同解讀。《公約》本質(zhì)上是各國相互妥協(xié)的產(chǎn)物，是廣大沿海國家與美、蘇等海洋大國圍繞各自海洋權(quán)益與海洋利用反復(fù)博弈、利益平衡的結(jié)果，在諸多細(xì)節(jié)問題上存在模糊之處。

在國際法層面，中美圍繞“航行自由”問題的分歧主要表現(xiàn)在兩個方面。一是領(lǐng)海的“無害通過”權(quán)利?！豆s》第二部分第三節(jié)賦予外國船舶在他國領(lǐng)海的“無害通過”權(quán)利，限定“無害通過”應(yīng)是“連續(xù)不停和迅速進(jìn)行”、“不損害沿海國的和平、良好秩序或安全”，并以列舉方式界定了12類“損害行為”。②參見《公約》第 17、18、19條對“無害通過權(quán)”、“通過的意義”、“無害通過的意義”的規(guī)定。美國認(rèn)為，《公約》并未要求外國船舶通過一國領(lǐng)海時需事先得到沿海國同意，其軍艦只需根據(jù)已有規(guī)定便可在他國領(lǐng)海享有“無害通過”權(quán)利。而中國認(rèn)為，《公約》雖未規(guī)定“事先允許”事項，但也規(guī)定“沿海國可依公約規(guī)定和其他國際法規(guī)則，制定關(guān)于無害通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章”。③參見《公約》第21條“沿海國關(guān)于無害通過的法律和規(guī)章”。1992年，中國以立法形式要求外國船舶“無害通過”中國領(lǐng)海需要得到批準(zhǔn)。

二是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動是否適用于航行自由?！豆s》相關(guān)規(guī)定主要涉及兩個模糊之處:第五部分和第七部分賦予所有國家在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有航行和飛越自由，但并未說明航行和飛越自由是否涵蓋軍事測量等軍事活動;《公約》在這兩部分中規(guī)定沿海國對他國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的科學(xué)研究活動具有管轄權(quán)，但并未明確軍事測量等活動是否屬于科學(xué)研究。美國認(rèn)為，《公約》第58條明確規(guī)定外國船舶在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行時“適用公海的航行自由制度”，因此美國軍艦在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有完全的航行自由，無需得到中國政府批準(zhǔn);《公約》并未禁止軍事測量和偵察等活動，根據(jù)“法無明文禁止即合法”原則，軍艦的相關(guān)活動應(yīng)是合法的。而中國認(rèn)為，《公約》規(guī)定，外國船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有航行和飛越自由，必須以不損害沿海國的專屬權(quán)利和管轄權(quán)為前提，且必須遵循諸多規(guī)范，包括以和平為目的、禁止武力威脅或使用武力、禁止濫用權(quán)利、適當(dāng)顧及原則、剩余權(quán)利規(guī)則等，因此，中國對外國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事的軍事測量等活動行使管轄權(quán)，是根據(jù)《公約》享有的權(quán)利。

事實上，上述分歧并非只出現(xiàn)在中美之間，美國與其他多個國家也存在類此分歧，④根據(jù)美國國會研究局的報告，美國還與其他27國存在此類分歧。Congressional Research Service，“Maritime Territorial and EEZ Disputes Involving China:Issues for Congress”，September 18，2015，https://www.fas.org/sgp/crs/row/R42784.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年11月10日)美國針對這些國家實施“航行自由行動”，曾引發(fā)激烈的海上摩擦甚至軍事沖突。⑤例如，20世紀(jì)80年代，美國與利比亞圍繞“錫德拉灣”的通行問題發(fā)生三次軍事沖突;1988年，美蘇圍繞黑海“無害通過”問題發(fā)生撞船。Dennis Mandsager，“The U.S.Freedom of Navigation Program:Policy，Procedure，and Future”，International Law Studies，Volume 72，https://www.usnwc.edu/getattachment/4ff2404e-18f4-4fab-8bb4-6223eab21755/The-U-S--Freedom-of-Navigation-Program--Policy，-Pr.aspx.(上網(wǎng)時間:2015年11月10日)“領(lǐng)海無害通過是否需要事先批準(zhǔn)”、“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動是否適用于航行自由”兩大問題，成為沿海國與海洋強(qiáng)國之間長期紛爭的焦點。

其次，“航行自由”問題范疇雖小，但對中美兩國而言均事關(guān)各自重要國家利益，且兩者利益存在尖銳對立一面。(參見表1)對美國而言，航行自由被視作“立國傳統(tǒng)”，反映美國自建國之初就秉持的“崇尚自由”的思想根源?？梢哉f，航行自由原則伴隨了美國國家的建立與發(fā)展，反映了在國家發(fā)展的不同階段利益訴求的演變。航行自由最初是與“中立貿(mào)易權(quán)利”緊密相關(guān)，美國建國之后發(fā)布的第一份重要對外政策文件《1776年條約計劃》，就包含航行自由思想。該文件指出:中立國有權(quán)與交戰(zhàn)國的敵國進(jìn)行貿(mào)易，不僅可以從敵國港口通行至中立國港口，還可以在敵國港口間通行，即中立國擁有與交戰(zhàn)國貿(mào)易的權(quán)利;其船舶所裝載貨物(違禁品除外)也是自由的。1801～1805年，為保護(hù)美國商船在地中海免遭海盜侵襲，尚處于初建階段的美國海軍首次執(zhí)行“保護(hù)海洋自由”行動。19世紀(jì)末期，馬漢的“海權(quán)論”思想興起，“航行自由”原則注入了軍事涵義，這表現(xiàn)為主張采取法律以外的軍事手段，比如控制重要海上交通要塞、建立海外殖民地、在戰(zhàn)爭中獲取制海權(quán)等方式，保護(hù)海外貿(mào)易、保障海上航線的暢通。1918年1月，一戰(zhàn)行將結(jié)束之際，威爾遜總統(tǒng)就戰(zhàn)后世界秩序提出著名的“十四點計劃”，其中第二點是“無論和平與戰(zhàn)爭時期，公海航行絕對自由”。①劉緒貽、楊生茂主編:《美國通史》(第四卷)，人民出版社，2001年，第422頁。這將航行自由原則與美國建立國聯(lián)、重塑國際秩序的政治設(shè)想相聯(lián)系，“航行自由”原則具有了國際政治意義。二戰(zhàn)后，隨著美國全球海洋霸權(quán)地位的確立，“航行自由”原則不斷被賦予新內(nèi)涵，事關(guān)美國軍事力量的全球到達(dá)和機(jī)動、對主要海上通道的掌控、對盟國安全保護(hù)和承諾的可靠性，攸關(guān)“責(zé)任和聲望”，被視為海上霸權(quán)和軍事霸權(quán)的重要依托。總之，對美國來說，“航行自由”原則附著了諸多重大的國家利益因素。

表1 中美兩國在“航行自由”問題上的利益比較

中國是陸海復(fù)合型的新興崛起國家，包括海洋利益在內(nèi)的國家利益目前仍然主要集中于“近?！被颉爸苓叺貐^(qū)”。美國在中國周邊海域?qū)嵤昂叫凶杂尚袆印?，直接涉及中國的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，事關(guān)國防安全，因此攸關(guān)中國的核心利益、國家尊嚴(yán)和民族感情。中國認(rèn)為，中國反對美國“航行自由”旗號下的霸權(quán)行動，是對自身利益的正當(dāng)保衛(wèi)，正義性毋庸置疑;而美國跑到中國“家門口”耀武揚威，挑戰(zhàn)中國的核心國家利益，則毫無道義上的正當(dāng)性?？梢?，中、美對“航行自由”問題都有著很高的利益界定，兩國之間的分歧根本上而言是兩國戰(zhàn)略利益的矛盾。

再次，中美圍繞“航行自由”問題的分歧，也是兩國海洋戰(zhàn)略相互對立的結(jié)果。美國在貫徹“航行自由”原則的過程中表現(xiàn)出了極強(qiáng)的現(xiàn)實主義傾向，逐漸將其作為推進(jìn)對外戰(zhàn)略、維護(hù)美國利益的工具，軍事意義也愈發(fā)突出。特別是在“海權(quán)論”思想影響之下，美國逐漸確立全球海洋霸權(quán)地位，其倡導(dǎo)的“航行自由”事實上已明顯背離國際海洋法有關(guān)“海洋自由”原則的初衷，更多地反映了“海權(quán)論”中的海域“控制權(quán)”，強(qiáng)調(diào)對全球海域的“進(jìn)入”以及對海洋規(guī)則的主導(dǎo)。具體到亞太海域，馬漢曾指出亞洲海洋問題的關(guān)鍵點在于“海權(quán)與陸權(quán)的沖突”，俄羅斯與中國是關(guān)鍵性國家。②(美)馬漢著，一兵譯:《海權(quán)論》，同心出版社，2012年，第155～160頁。在美國確立亞太海洋霸權(quán)之后，其海洋戰(zhàn)略的基本目標(biāo)是防止該地區(qū)出現(xiàn)一個足夠與其抗衡的海洋強(qiáng)國，維持其對亞太海域和海洋事務(wù)的主導(dǎo)地位。冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是隨著近年中國海上崛起的加速，美國愈發(fā)傾向于將中國視為主要防范目標(biāo)。美國亞太海洋戰(zhàn)略的這種定位，與中國的海洋戰(zhàn)略設(shè)想明顯格格不入。中國強(qiáng)調(diào)自身“海陸兼具”的國家屬性，尋求由陸權(quán)國家向海權(quán)國家的轉(zhuǎn)型，顯著增加對海洋事務(wù)投入，拓展海洋利益。中共十八大提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國”目標(biāo)，“高度重視海洋安全”、“堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益”。③胡錦濤:“堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告”，人民出版社，2012年，第40、42頁?？傮w而言，中國海洋戰(zhàn)略的進(jìn)取趨勢與美國維護(hù)亞太海洋主導(dǎo)權(quán)的對立態(tài)勢逐漸上升，“航行自由”問題成為兩國博弈的主要聚焦點。

從美國對華實施“航行自由行動”的階段性特點也可看出，其頻率和強(qiáng)度變化，與中國海洋意識不斷增強(qiáng)、維權(quán)行動增多密切關(guān)聯(lián)。例如，中國先后于1992年2月、1998年6月頒布《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，并于1996年5月發(fā)布《中華人民共和國政府關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》，宣布中國大陸部分領(lǐng)海基線和西沙群島領(lǐng)?；€。美國在上述特定時期均有針對性地加強(qiáng)了“航行自由行動”，聚焦于中國領(lǐng)?！盁o害通過”、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和毗連區(qū)的管轄規(guī)定以及領(lǐng)海直線基線劃法發(fā)起挑戰(zhàn)。而且，自小布什政府末期(2007年)至奧巴馬政府時期，每年度均多次實施“航行自由行動”，針對海域也從最初的黃海、東海為主，逐漸轉(zhuǎn)向南海，①U.S.Department of Defense，“Maritime Claims Reference Manua”，March l，2015，http://www.jag.navy.mil/organization/documents/mcrm/China2015.pdf;“United States Responses to Excessive Maritime Claims”，http://www.gbv.de/dms/spk/sbb/toc/272394106.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年11月6日)與中國海洋戰(zhàn)略的發(fā)展態(tài)勢基本吻合。

就海軍戰(zhàn)略而言，中美對立態(tài)勢則更加明顯。“航行自由”反映的是美國海軍戰(zhàn)略中確?！扒把卮嬖凇?、“前沿部署”的基本要素，強(qiáng)調(diào)以“前沿存在”為依托實現(xiàn)“海域進(jìn)入”和“以海制陸”，進(jìn)攻性一面十分突出。21世紀(jì)之初，美國海軍制定《由海向陸作戰(zhàn)機(jī)動》藍(lán)圖文件，提出海軍戰(zhàn)略重點區(qū)域“由遠(yuǎn)洋轉(zhuǎn)向瀕海”。美國防部2015年3月版《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)，美國海軍戰(zhàn)略基于兩大基本原則:一是海上力量的前沿存在，二是與盟國及伙伴國的協(xié)同行動。具體到亞太地區(qū)，就是要強(qiáng)化海軍、海軍陸戰(zhàn)隊的前沿部署，以達(dá)到海域控制、實施威懾、確保戰(zhàn)時后續(xù)軍力的“介入自由”(freedom of access)。②U.S.Department of Defense，“A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower”，March 2015，p.2，p.11-12.http://www.navy.mil/local/maritime/150227-CS21R-Final.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年11月10日)《亞太海洋安全戰(zhàn)略》進(jìn)一步明確，美軍致力于加強(qiáng)在亞太地區(qū)的“航行自由行動”，以展示力量存在，應(yīng)對沿海國家“過度海洋主張”以及“對海洋自由的限制”。③U.S.Department of Defense，“Asia-Pacific Maritime Security Strategy”，August 2015，p.23-24，http://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF(上網(wǎng)時間:2015年11月10日)而中國基于自身國家實力和利益需求，立足于近海、著眼于遠(yuǎn)洋，奉行“近海防御”和“遠(yuǎn)海護(hù)衛(wèi)”相結(jié)合的海軍戰(zhàn)略，重在“綜合防御作戰(zhàn)”和“戰(zhàn)略威懾和反擊”，④《中國的軍事戰(zhàn)略》，《人民日報》，2015年5月27日。仍屬典型的“由陸及?！彼季S。在美國看來，現(xiàn)階段中國對美軍事戰(zhàn)略的核心是“反介入”(anti-access)和“區(qū)域拒止”(area denial)，解放軍海軍的主要任務(wù)是“對近海的海域控制”，“對抗敵方艦隊迫近中國沿海區(qū)域并實施高強(qiáng)度攻擊”。⑤U.S.Department of Defense，Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2015，April 2015，pp.34-35，http://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2015_China_Military_Power_Report.pdf(上網(wǎng)時間:2015年11月10日)在實踐中，中國海上實力的迅速發(fā)展，以及針對美國?？諅刹斓姆粗颇芰εc意志的提升，使美軍感受到行動自由面臨挑戰(zhàn)，并得出結(jié)論:中國“以海洋為重的思想穩(wěn)步上升，對于前沿防御的重視超過了后方防御”。⑥［英］杰弗里·蒂爾著，師小芹譯:《21世紀(jì)海權(quán)指南》(第二版)，上海人民出版社，2013年，第413頁?？梢钥闯?，中美在海軍戰(zhàn)略上特別是中國周邊海域的對立是尖銳的。在上述戰(zhàn)略指導(dǎo)下，中國自然會對美國在周邊海域?qū)嵤昂叫凶杂伞毙袆蛹右苑粗?，對其偵察、測量以及演訓(xùn)活動保持高度警惕。

三

“航行自由”問題的長期存在，對中美關(guān)系產(chǎn)生了復(fù)雜影響。首先，由于美國長期堅持對華實施“航行自由”政策，在中國周邊海域?qū)嵤└呙芏鹊暮？諅刹煨袆?，極易引發(fā)意外事件和誤判風(fēng)險，加劇中美海權(quán)矛盾。既有事例充分表明，由“航行自由”問題引發(fā)的中美艦機(jī)摩擦事件，始終是中美關(guān)系的重大風(fēng)險所在。從歷史上看，此類摩擦事件往往間隔幾年就會發(fā)生一次。盡管這些事件最終并未升級成更大沖突，但均不同程度地演變成為引發(fā)中美關(guān)系緊張的危機(jī)事態(tài)，都曾引起轟動，惡化兩國關(guān)系氛圍，更加大中美對彼此的負(fù)面認(rèn)知。以2001年“撞機(jī)事件”為例，危機(jī)發(fā)生后，形勢一度有失控危險:兩國民意對立情緒上升，兩軍敵意加劇，美國國會反華情緒更加嚴(yán)重。如果不是“9·11”事件引起國際形勢和美國安全政策的重大調(diào)整，中美發(fā)展建設(shè)性合作關(guān)系的步履將會十分緩慢。①張沱生:“中美撞機(jī)事件及其經(jīng)驗教訓(xùn)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2005年，第3期，第35頁。有中國學(xué)者認(rèn)為，中美在海洋戰(zhàn)略層面的矛盾可以通過高層溝通和協(xié)商予以管控，但發(fā)生在一線部隊之間的“偶發(fā)事件”則有可能防不勝防，這將對中美亞太海權(quán)競爭產(chǎn)生重要甚至是戲劇性的影響。②凌勝利:“中美亞太海權(quán)競爭的戰(zhàn)略分析”，《當(dāng)代亞太》，2015年，第2期，第68頁。美國學(xué)者也認(rèn)為，海軍之間最易發(fā)生“有失理性的行為”，導(dǎo)致戰(zhàn)略“攤牌”甚至戰(zhàn)爭沖突。③Robert Ross，“China Naval Nationalism:Source，Prospect and the US Response”，International Security，Vol.34，No.2，F(xiàn)all 2009，p.46-47，p.60.美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院中國海事研究所曾就中美歷次海上摩擦事件進(jìn)行研究，其結(jié)論之一是:這些事件的背景、沖突烈度等有所不同，但均有可能導(dǎo)致“災(zāi)難性后果”。④David Griffiths，“U.S.-China Maritime Confidence Building:Paradigms，Precedents，and Prospects”，China Maritime Study，No.6，July 2010，p.12.

其次，由于此類事件的間歇性發(fā)生，中美之間的“敵人意象”(Enemy Image)不斷激活和放大。美國宣稱“航行自由”政策具有全球性特征，?？諅刹煨袆俞槍芏鄧覍嵤?。但在中國看來，美國的“航行自由”政策實際上具有很強(qiáng)的針對性，美國對華實施?？諅刹斓念l率遠(yuǎn)超針對他國的此類行動，不僅嚴(yán)重挑戰(zhàn)中國的主權(quán)和權(quán)益，威脅中國的國防安全，更從深層次反映了美國對華的真實意圖，“當(dāng)今世界上任何其他國家，甚至于俄羅斯，都沒有受到這種日復(fù)一日的軍事壓力”。⑤王緝思、李侃如:《中美戰(zhàn)略互疑:解析與應(yīng)對》，北京大學(xué)國際戰(zhàn)略研究中心，2012年，第31頁。而在美國看來，中國阻礙其實施“航行自由”行動的舉措往往是“不專業(yè)、違反國際法的行為”，乃至被演化為中國整體軍事和外交政策不斷“強(qiáng)硬”、“中國試圖排擠美國亞太存在”的表現(xiàn)。雙方此類不滿與疑慮的累積，導(dǎo)致兩國之間本就根深蒂固的國家利益、戰(zhàn)略取向分歧被越來越多地視為潛在的敵對意圖標(biāo)志?！皵橙艘庀蟆蓖鶗诔霈F(xiàn)海空摩擦的敏感時刻不斷被喚起，“一個小事件就可能引發(fā)帶來巨大損失的中美政治或軍事危機(jī)”。⑥王緝思、李侃如:《中美戰(zhàn)略互疑:解析與應(yīng)對》，北京大學(xué)國際戰(zhàn)略研究中心，2012年，第43頁。

此外，中美之間的“航行自由”問題呈現(xiàn)出與海洋權(quán)益之爭相互交纏的趨勢，更具復(fù)雜性和危險性。針對中國在東海、南海的一些維權(quán)舉措，美國均實施“航行自由行動”，直接挑戰(zhàn)中國相關(guān)主張和政策。2015年以來，圍繞美國派遣艦機(jī)進(jìn)入中國南海在建島礁12海里、宣示“航行自由”的相關(guān)事態(tài)，成為南海局勢的突出熱點，也令中美就“航行自由”問題的分歧在南海地區(qū)的實踐中變得更加棘手。一方面，美國日益利用“航行自由”介入南海爭端的做法，實質(zhì)上加深了中美在南海問題上的戰(zhàn)略互疑。美國將中國如何應(yīng)對南海爭端、是否尊重“航行自由”看作中國是否選擇以和平方式崛起的試金石，中國則認(rèn)為美國有意挑起本不存在的“南海航行自由”問題，將之視作美國在爭端中“選邊站”、挑動中鄰矛盾、乃至牽制中國崛起的標(biāo)志。另一方面，盡管南海“航行自由”從未受到任何影響，也非南海爭端的核心因素，但已然產(chǎn)生一定的政治和輿論效應(yīng)，給中國南海維權(quán)、維護(hù)與地區(qū)國家的睦鄰友好增加了新的障礙。例如，菲律賓、越南等國近年來也開始借機(jī)誣蔑中國南海維權(quán)行動“破壞南海航行自由秩序”，炒作與美、日等開展聯(lián)合巡航行動。盡管南海航行自由事實上從未受到任何影響，但經(jīng)美國極力渲染，中美關(guān)系語境下的“航行自由”問題內(nèi)涵更加擴(kuò)大，作為中美雙邊議題持續(xù)發(fā)酵，也日益與南海島礁及海洋權(quán)益爭端相互關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)多邊化、擴(kuò)大化、復(fù)雜化態(tài)勢。

值得關(guān)注的是，“航行自由”問題引發(fā)意外的高風(fēng)險以及消極性的戰(zhàn)略影響，也在“倒逼”中美采取切實措施預(yù)防沖突、管控風(fēng)險。盡管中美在“航行自由”問題上的利益分歧和認(rèn)知差距十分明顯，但兩國基本上不存在有意挑起摩擦甚至沖突的意圖，中美均有較強(qiáng)意愿加強(qiáng)沖突預(yù)防和危機(jī)管控。這種共識催生了中美兩軍之間現(xiàn)有的危機(jī)管理與信任措施機(jī)制。1994年10月的“黃海對峙事件”之后，中美兩軍和政策界開始探討制定兩國海上危機(jī)管控措施，最終促成中美于1998年1月簽署《關(guān)于建立加強(qiáng)海上軍事安全磋商機(jī)制的協(xié)定》，建立了由年度會晤、工作組磋商、特別會議組成的“海上軍事安全磋商機(jī)制”(MMCA)。這是兩國第一個軍事領(lǐng)域的信任措施協(xié)定。在MMCA機(jī)制下，中美迄今已舉行9次年度會議、3次特別會議、17次工作小組會議，對于制定軍艦安全操作程序、化解疑慮、預(yù)防海上沖突發(fā)揮了一定積極作用，并作為兩軍之間的主要對話機(jī)制之一而延續(xù)至今，增進(jìn)了兩國海軍之間的務(wù)實交流與合作。2014年4月，“西太平洋海軍論壇”舉行期間，包括中美在內(nèi)的25國達(dá)成“海上意外相遇規(guī)則”(CUES)，旨在采取安全措施減少海軍艦機(jī)相互干擾和不確定性。同年11月，在MMCA和CUES的基礎(chǔ)之上，中美簽署“?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則”，并先后新增“?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則術(shù)語”、“艦艦相遇安全行為準(zhǔn)則”、“空中相遇安全行為準(zhǔn)則”三個附件，明確了軍用艦機(jī)相遇時安全操作規(guī)則、溝通聯(lián)絡(luò)原則、和平時期安全保證措施、突發(fā)情況現(xiàn)場協(xié)調(diào)規(guī)則等內(nèi)容。

事實上，從“海上軍事安全磋商機(jī)制”到“?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則”，中美基本完成了從對話、建立信任措施到形成有效準(zhǔn)則和程序的過渡，初步建立起一套專業(yè)、務(wù)實的危機(jī)管理與信任措施體系。這一進(jìn)程客觀上起到了“安全閥”的作用，加速了中美磨合進(jìn)程，迫使雙方調(diào)整斗爭策略，更多地重視溝通與合作的價值。在海上互動的實踐中，中美已展現(xiàn)出一定的克制態(tài)度。2015年2月，美國海軍“沃斯堡”號瀕海戰(zhàn)斗艦與解放軍導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦“衡水”號在南海水域不期相遇，雙方艦艇指揮官決定即時演練“海上意外相遇規(guī)則”，成為中美海軍一線人員處理此類問題的正面案例。也有中美一些戰(zhàn)略界人士提出，可探討采取某些折中措施，既能回應(yīng)中美各自就“航行自由”問題的關(guān)切，又能減少由該問題產(chǎn)生的政治敏感度和操作風(fēng)險。例如，美國降低抵近偵察頻率、避免敏感節(jié)點行動，中方在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動問題上采取更加務(wù)實態(tài)度等。

長期看，由于“航行自由”問題涉及各自廣泛的戰(zhàn)略利益，中美都很難做出根本性讓步或妥協(xié)，在外交、軍事、法理等層面的博弈仍將持續(xù)，潛在摩擦恐怕也難以避免。但是，該問題引發(fā)的破壞性有望得到一定程度控制。這首先源于相關(guān)危機(jī)管控與信任措施的日趨成熟，由戰(zhàn)術(shù)誤判和操作規(guī)范細(xì)節(jié)問題引發(fā)意外沖突的可能性有所下降。同樣重要的是，中美利益的對立態(tài)勢并非完全不可調(diào)和。雖然美國利用航行自由實施抵近偵察對中國構(gòu)成威脅，但是，中國原則上也支持航行自由的基本理念，而且隨著海上力量“走出去”、海外利益逐步擴(kuò)展，中美就航行自由的共同利益將愈發(fā)凸顯。同時，中美海洋戰(zhàn)略雖然對立，但是中國并無挑戰(zhàn)美國亞太海洋霸權(quán)的意圖;美國也會逐漸發(fā)現(xiàn)，不僅難以實現(xiàn)對華海上圍堵，而且在東亞海域?qū)θA讓渡部分權(quán)利將是一個自然的過程。以上述視角看待“航行自由”問題，無疑將有助于促使中美重新界定對各自利益與戰(zhàn)略的理性認(rèn)知。