曹冬英，王少泉

通常認(rèn)為，西方公共行政理論主要包括傳統(tǒng)公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、整體性治理理論和公共價(jià)值管理理論，而20世紀(jì)80年代大行其道的民主行政理論和民營(yíng)化理論常常被忽略。1991年在雪城大學(xué)（Syracuse University）召開的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)，標(biāo)志著新公共管理學(xué)派的創(chuàng)立。新公共管理理論問世之后，迅速在西方公共行政學(xué)界占據(jù)了主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，也有許多學(xué)者對(duì)新公共管理理論進(jìn)行了批判。研究發(fā)現(xiàn)，一些批判者對(duì)新公共管理理論的批評(píng)，應(yīng)該針對(duì)的恰恰是民營(yíng)化理論，而不應(yīng)該是新公共管理理論。

一、民營(yíng)化理論及其理論譜系

（一）民營(yíng)化理論的構(gòu)建背景

二戰(zhàn)結(jié)束后，西方資本主義國(guó)家進(jìn)入 “黃金時(shí)代”，呈現(xiàn)出一派繁榮的景象。然而到了20世紀(jì)70年代，整個(gè)西方世界的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化開始暴露出一系列的問題和矛盾。在經(jīng)濟(jì)方面，西方國(guó)家的繁榮景象慢慢消退，為滯脹所困擾，政府財(cái)政收入大幅減少。而后出現(xiàn)的石油危機(jī)更是雪上加霜，引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，導(dǎo)致各國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷衰退、財(cái)政狀況急劇惡化，再也無(wú)法支撐福利國(guó)家政策。在政治方面，西方資本主義國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，辦事人員數(shù)量猛增，官僚體制走向僵化，公共服務(wù)效率和質(zhì)量低下，引發(fā)民眾對(duì)政府的不滿。在社會(huì)方面，西方國(guó)家受暴力、吸毒、失業(yè)、種族沖突、環(huán)境污染、生態(tài)失衡等社會(huì)問題困擾，并不斷受到民權(quán)運(yùn)動(dòng)、新左派運(yùn)動(dòng)的沖擊。在文化方面，微電子技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和通信技術(shù)的發(fā)展對(duì)生產(chǎn)和生活方式產(chǎn)生了巨大影響，人們的思維方式日益理性化，社會(huì)文化的整體氛圍籠罩著濃厚的理性化色彩，一定程度上沖淡了對(duì)倫理道德價(jià)值的訴求，而以個(gè)人主義為價(jià)值訴求的嬉皮士文化成風(fēng)。個(gè)人主義的過度發(fā)展，一方面造成物欲橫流，道德價(jià)值普遍貶值；一方面導(dǎo)致價(jià)值相對(duì)主義日益流行，是非善惡的標(biāo)準(zhǔn)越來越模糊。一些人在滿足基本物質(zhì)需要后，喪失了生活的意義和目標(biāo)，感到空虛無(wú)聊或苦悶彷徨[1]。

政府等公共組織的急劇擴(kuò)大所帶來的財(cái)政壓力，是民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)及民營(yíng)化理論得以構(gòu)建的直接原因。日本1958年公務(wù)員數(shù)量約189萬(wàn)，1980年為401萬(wàn)，增長(zhǎng)了一倍多。聯(lián)邦德國(guó)戰(zhàn)后公務(wù)員數(shù)量的變化與日本基本相同，1950年為79萬(wàn)，1989年為180萬(wàn)[2]。英國(guó)文官人數(shù)的增長(zhǎng)則更加明顯，這也是撒切爾政府推行政府改革的一個(gè)主要原因。美國(guó)的情形也基本相同。與公務(wù)員數(shù)量增加同步的是政府開支。資料顯示：在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，政府開支普遍占到了GDP的50%以上。與之相伴的是公共組織內(nèi)官僚主義盛行，繁文縟節(jié)和低效率與政府權(quán)力的日益擴(kuò)大形成了鮮明對(duì)比。

從理論層面來看，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）1955年出版的《經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共利益》一書，為民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)奠定了理論基礎(chǔ)。1969年，美國(guó)管理學(xué)家彼得·F·德魯克（Peter F.Drucker）在《不連續(xù)的時(shí)代》一書中提出了民營(yíng)化的建議。同年，美國(guó)學(xué)者薩瓦斯（E.S.Savas）撰文建議采取民營(yíng)化舉措，打破政府壟斷。20世紀(jì)70年代，凱恩斯主義的弊端日益凸顯，薩瓦斯、普爾（Jr.Robert W.Poole）、斯潘（Robert M.Spann）和羅斯巴德（Murray N.Rothbard）等學(xué)者的論述[3]進(jìn)一步加固了民營(yíng)化理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代末80年代初，英國(guó)的撒切爾政府和美國(guó)的里根政府開始推行民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)。之后這一運(yùn)動(dòng)在多個(gè)國(guó)家推行，對(duì)這些國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了不可忽視的影響，民營(yíng)化理論及之后的新公共管理理論也因此得以成型。這兩種理論分別在20世紀(jì)80年代前半期和90年代前半期，成為西方公共行政學(xué)的主導(dǎo)理論。

（二）民營(yíng)化理論的要義及理論譜系

民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)促成了民營(yíng)化理論的構(gòu)建。民營(yíng)化理論的要義為：（1）重新審視政府在公共服務(wù)中的角色，從而考慮在供給公共服務(wù)的過程中引入非營(yíng)利組織和私營(yíng)部門的力量。（2）政府在供給公共服務(wù)過程中存在的高成本、低效率和低質(zhì)量等問題，通過實(shí)施民營(yíng)化可以得到明顯改善。（3）踐行民營(yíng)化理論，要實(shí)現(xiàn)的就是將部分公共服務(wù)的供給從依賴政府轉(zhuǎn)向依賴私營(yíng)部門[4]。（4）供給公共服務(wù)的制度安排包括政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營(yíng)、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)。根據(jù)具體環(huán)境的不同，必須對(duì)這些制度安排方式進(jìn)行權(quán)衡和選擇。

政府改革過程中踐行民營(yíng)化理論可以取得很多成績(jī)，比如：在提高公共服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，有效降低公共服務(wù)成本；公民在獲取公共服務(wù)的過程中的選擇機(jī)會(huì)得以增加；整合民間資源用于國(guó)家發(fā)展；促使政府部門及其工作人員采取措施改進(jìn)績(jī)效。但是，實(shí)踐中民營(yíng)化理論又遇到了一些挑戰(zhàn)，比如：如何促使政府各部門從“管理”向“治理”發(fā)展，如何促使政府官員盡快掌握推進(jìn)民營(yíng)化進(jìn)程所需的各項(xiàng)新技能，如何在政府部門與非營(yíng)利組織之間構(gòu)建良性互動(dòng)關(guān)系，如何妥善解決企業(yè)家精神與行政道德之間存在的矛盾，等等。同時(shí)，踐行民營(yíng)化理論還會(huì)引出下述問題：對(duì)社會(huì)責(zé)任和公共利益的忽視；特權(quán)和貪污現(xiàn)象加?。浑y以克服公共服務(wù)供給及獲取過程中存在的不公平現(xiàn)象；對(duì)私營(yíng)部門監(jiān)管不力；私營(yíng)部門供給的公共服務(wù)，難以滿足社會(huì)公正性和社會(huì)外部利益的要求[5]。

民營(yíng)化理論屬于工具理性流派。在核心價(jià)值方面，它倡導(dǎo)績(jī)效，與傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論近似。在人性假設(shè)方面，它的理性“經(jīng)濟(jì)人”與傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論的“理性人”近似。在方法論方面，它與傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論同樣采用實(shí)證主義。在政府角色方面，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論認(rèn)為政府應(yīng)該扮演執(zhí)行者的角色，民營(yíng)化理論認(rèn)為政府應(yīng)該扮演掌舵者的角色。在學(xué)科定位方面，認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)該是一門市場(chǎng)導(dǎo)向的學(xué)科。整體而言，民營(yíng)化理論在五要素方面近似于傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論，這是民營(yíng)化理論歸屬于西方公共行政理論中工具理性流派的關(guān)鍵原因。

二、新公共管理理論及其理論譜系

（一）新公共管理理論產(chǎn)生的背景

二戰(zhàn)以后，獲得長(zhǎng)足發(fā)展的公共選擇理論、委托代理理論、交易費(fèi)用理論，成效顯著的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，私營(yíng)組織的變化和發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)和通訊技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，為新公共管理理論的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。

公共選擇理論支持將經(jīng)濟(jì)學(xué)理論應(yīng)用于公共領(lǐng)域，認(rèn)為理性人是受激勵(lì)系統(tǒng)引導(dǎo)的，不管他的個(gè)人喜好如何。懲罰會(huì)打擊個(gè)體的活動(dòng)，而獎(jiǎng)勵(lì)會(huì)吸引個(gè)體采取進(jìn)一步行動(dòng)。因此，“胡蘿卜”和“大棒”不僅能夠指揮驢子，也能指揮科學(xué)家和政治家[6]。官員們不好好工作，原因在于他們?cè)噲D獲得個(gè)人利益，而不是公共利益最大化。在公共組織內(nèi)有效解決這個(gè)問題的辦法就是引入競(jìng)爭(zhēng)和公共選擇，讓公共組織像私營(yíng)組織一樣運(yùn)行，接受大眾和市場(chǎng)的監(jiān)督。

委托代理理論試圖找到一種激勵(lì)機(jī)制，使得代理人能夠按照委托人的意愿來行動(dòng)。為了對(duì)代理人進(jìn)行有效監(jiān)督，必須通過契約的形式規(guī)范其權(quán)利和義務(wù)。它認(rèn)為對(duì)公共組織也可以通過合同外包的形式進(jìn)行管理，以減少代理人的背約行為。

交易費(fèi)用理論認(rèn)為，提高公共組織效率的有效辦法是降低交易費(fèi)用，而采取市場(chǎng)機(jī)制，通過外包，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是有效降低交易費(fèi)用的辦法。

這些經(jīng)濟(jì)學(xué)理論都不同程度地認(rèn)為引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)化管理，是治理公共組織問題的有效手段。

隨著公共組織的規(guī)模和公共財(cái)政支出的擴(kuò)大，公共組織的問題已經(jīng)不是單純的政治問題，公共組織的效率和消費(fèi)直接影響私有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至在有些領(lǐng)域已經(jīng)與私有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行相互競(jìng)爭(zhēng)。為了營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也要求借鑒私營(yíng)組織的某些管理方法和技術(shù)對(duì)公共組織進(jìn)行改造。隨著全球化的發(fā)展，政府組織越來越多地參與到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，政府改革隨之被提上議事日程。在技術(shù)方面，20世紀(jì)80年代末和90年代初，互聯(lián)網(wǎng)、通訊技術(shù)迅猛發(fā)展，民眾對(duì)政府的效率和監(jiān)督的要求不斷提高，例如電子政府就對(duì)政府運(yùn)行提出了新的要求。

20世紀(jì)70年代末80年代初，在歐美各國(guó)及部分第三世界國(guó)家大行其道的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，為民營(yíng)化理論的完善提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)在較短的時(shí)間內(nèi)就取得了重要成效，它的大部分舉措至今依然深刻地影響著世界主要國(guó)家。在民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上得以成型的民營(yíng)化理論，為新公共管理理論的構(gòu)建奠定了理論基礎(chǔ)。作為民營(yíng)化理論的后續(xù)，新公共管理理論至今依然是很多國(guó)家執(zhí)政者所采納的管理理論。

（二）新公共管理理論的主要內(nèi)容

學(xué)者們對(duì)新公共管理的內(nèi)容有不同的看法。胡德（Christopher Hood）的歸納為7點(diǎn)：把公共部門放手于專業(yè)管理；績(jī)效測(cè)量和指標(biāo)要明確；特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制；公共部門向分散化轉(zhuǎn)變；轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母?jìng)爭(zhēng)性；重視私營(yíng)部門的管理實(shí)踐風(fēng)格；注重資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約[7]。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》[8]一書中從10個(gè)方面闡述了政府應(yīng)有的作用，可以理解為新公共管理的十大原則。英國(guó)著名公共管理理論家簡(jiǎn)·萊恩（Jane-Erik Lane）將新公共管理概括為“契約主義”[9]。波利特（Christoppher Pollit）認(rèn)為，新公共管理主要是由古典泰羅主義的管理原則構(gòu)成的，它強(qiáng)調(diào)企業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)和模式在公共部門中的應(yīng)用[10]?！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書》把新公共管理的內(nèi)涵概括為：寧要小規(guī)模機(jī)構(gòu)，而不要大規(guī)模機(jī)構(gòu)的傾向；寧要?jiǎng)趧?wù)承包，而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動(dòng)的傾向；寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)，而不要單一的無(wú)所不包的供給結(jié)構(gòu)的傾向；寧可向使用者收費(fèi)，而不把普通稅金用于資助不具有公共利益的公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的傾向；寧要私人企業(yè)或獨(dú)立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務(wù)工具的傾向[11]。

新公共管理在不同的國(guó)家具有不同的表現(xiàn)形式，在不同的學(xué)者看來也就會(huì)有不同的特點(diǎn)?？傮w上看，新公共管理主要包括以下內(nèi)容：

（1）決策和執(zhí)行二分。用奧斯本和蓋布勒的話說，就是政府只負(fù)責(zé)“掌舵”，而“劃槳”的職能則外放社區(qū)組織或下放基層，讓管理者自己管理。這樣，既可以調(diào)動(dòng)社區(qū)和基層員工的積極性和靈活性，以便對(duì)社會(huì)需求做出迅速的回應(yīng)，又能使政府集中主要力量來應(yīng)對(duì)重大的社會(huì)問題。必須指出的是：決策與執(zhí)行二分實(shí)際上是政府職能轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力分散的結(jié)果。換言之，只有實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力的分散，才能實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行的二分。

（2）績(jī)效導(dǎo)向。反對(duì)傳統(tǒng)的公共行政重規(guī)則而輕績(jī)效的做法，主張放松內(nèi)部管制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。呆板的規(guī)章會(huì)扼殺員工的創(chuàng)造性和靈活性，降低員工的士氣，從而導(dǎo)致低效率。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，放手讓員工大膽地去做，就可以激發(fā)他們的積極性和主動(dòng)性，提高辦事效率。

（3）顧客本位。政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求提供服務(wù)。只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能滿足多樣化的社會(huì)需求，并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。政府通過調(diào)查、傾聽顧客意見，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向顧客做出承諾，賦予顧客選擇“賣主”的權(quán)利，就可以實(shí)現(xiàn)改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。

（4）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府沒有效率的主要原因在于政府獨(dú)家提供公共服務(wù)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)。因此，需要用市場(chǎng)的力量來改造政府，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給。在公共部門與私營(yíng)部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開競(jìng)爭(zhēng)，可以降低成本、提高服務(wù)水平和政府工作效率。

（5）工商管理取向。公共部門管理與私人部門管理在許多方面是相似的，而當(dāng)代私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)、理論、方法及原則比公共部門優(yōu)越有效得多。因此，應(yīng)該采用私人部門的模式來對(duì)公共部門進(jìn)行重塑。新公共管理中的項(xiàng)目預(yù)算、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、產(chǎn)出控制、人力資源開發(fā)等，主要源于私人部門的管理實(shí)踐。于是，出現(xiàn)了公私部門管理在理論和方式上的新融合。

（6）強(qiáng)調(diào)行政的政治色彩。認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政所強(qiáng)調(diào)的政治-行政二分法要求公務(wù)員保持中立根本就不具有可行性，因?yàn)樾姓哂袧夂竦恼紊?，公?wù)員和政治官員相互影響是不可避免的。正視公務(wù)員的政治功能，不僅要使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還要使他們積極、主動(dòng)地參與公共政策的設(shè)計(jì)和制定。基于這種看法，主張給予部分高級(jí)公務(wù)員行政使命，讓他們參與政策制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，使他們保持政治敏感性。

（三）新公共管理的理論譜系

新公共管理理論在西方公共行政理論中的譜系，可以通過它在5個(gè)要素（核心價(jià)值、人性假設(shè)、方法論、政府角色、學(xué)科定位）上的見解來確定。

從核心價(jià)值看，新公共管理受管理主義傳統(tǒng)的影響，把追求3E（經(jīng)濟(jì)、效率、效益）作為其核心目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性，采用民營(yíng)化、合同外包、顧客導(dǎo)向的手段以及一些工商管理技術(shù)，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

從人性假設(shè)看，新公共管理以經(jīng)濟(jì)理性人為假設(shè)，構(gòu)建了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共服務(wù)提供機(jī)制、以激勵(lì)為導(dǎo)向的內(nèi)部管理機(jī)制。在承認(rèn)官僚個(gè)人合理利益的前提下，設(shè)計(jì)一種制度，引導(dǎo)、激勵(lì)官僚提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，使得公共行政方法由傳統(tǒng)上重視組織理性的官僚制規(guī)則取向，轉(zhuǎn)向重視個(gè)人理性的市場(chǎng)激勵(lì)取向[12]。

從研究方法上看，新公共管理以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和管理學(xué)理論為基礎(chǔ)，吸收私營(yíng)部門管理的優(yōu)秀成果和經(jīng)驗(yàn)，比如績(jī)效管理、合同制、成本-收益分析等，拓展了公共行政學(xué)研究的內(nèi)容。它不僅關(guān)注政府內(nèi)部的管理，更重視公共服務(wù)的提供以及公眾的需求；但是，始終沒有跳出實(shí)證主義的窠臼。

從對(duì)政府的角色定位看，新公共管理主張管理與執(zhí)行分開，政府扮演“掌舵”者的角色，負(fù)責(zé)管理公共服務(wù)的提供，將公共服務(wù)的具體操作交給市場(chǎng)和社會(huì)組織。此舉可以使政府從公共服務(wù)提供的細(xì)節(jié)中解脫出來，集中精力和財(cái)力做更重要的事情，又可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的壟斷地位，降低公共服務(wù)的生產(chǎn)成本，公民在公共服務(wù)方面有了更多的選擇權(quán)。政府在挑選和監(jiān)管公共服務(wù)的提供方面花費(fèi)更多的時(shí)間，則意味著公共服務(wù)的交易成本和監(jiān)管成本上升了。因此要想使這個(gè)模式成功運(yùn)作，必須壓低交易成本和監(jiān)管成本。

從學(xué)科定位看，新公共管理把公共管理作為其學(xué)科定位，在一定程度上改變了公共行政學(xué)的研究主題、范圍、學(xué)科結(jié)構(gòu)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐模式，拓展了公共行政學(xué)的研究范圍。歐文·休斯指出，行政的職能與管理相比更狹窄，限制也多。因此，從公共行政轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾?，在理論上與職能上發(fā)生了重大的變革[13]?！豆补芾響?zhàn)略》一書的作者指出：“公共行政”這一術(shù)語(yǔ)漸漸地幾乎與政府官僚機(jī)構(gòu)完全相關(guān)，而更新的術(shù)語(yǔ)“公共管理”可能更具變通性[14]。

總之，新公共管理理論不同于傳統(tǒng)的官僚制理論，它主張更多地利用市場(chǎng)機(jī)制，大幅縮減政府的規(guī)模，更加注重管理的績(jī)效和行動(dòng)的結(jié)果，而不再拘泥于繁瑣的程序。但是，它保留并強(qiáng)化了傳統(tǒng)官僚制關(guān)于行政的判斷維度——效率，并沒有跳出傳統(tǒng)官僚制的工具理性的窠臼，因而仍然屬于西方公共行政理論中的工具理性流派。

三、新公共管理理論對(duì)民營(yíng)化的揚(yáng)棄

（一）民營(yíng)化理論與新公共管理理論的異同

一般認(rèn)為，新公共管理理論是民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)在理論層面的展現(xiàn)。實(shí)際上，新公共管理理論并非民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的直接展現(xiàn)。對(duì)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)加以直接展現(xiàn)的是民營(yíng)化理論，新公共管理理論只是民營(yíng)化理論的后續(xù)，且在很大程度上對(duì)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)進(jìn)行了揚(yáng)棄。通過要素比較（見表1），可以發(fā)現(xiàn)民營(yíng)化理論與新公共管理理論的不同。

表1 民營(yíng)化理論與新公共管理理論的要素比較

民營(yíng)化理論是新公共管理理論的先聲，這是它們相似度很高的關(guān)鍵原因。它們之間最重要的區(qū)別在于：（1）民營(yíng)化理論過分偏重績(jī)效，忽視社會(huì)公平和公正，而新公共管理理論在注重績(jī)效的同時(shí)，能夠兼顧社會(huì)公平和公正；（2）民營(yíng)化理論偏重于將理論應(yīng)用于實(shí)踐，并通過總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善理論，而新公共管理理論偏重于理論構(gòu)建；（3）民營(yíng)化理論主要采用實(shí)證主義，新公共管理理論則采用經(jīng)驗(yàn)觀察和實(shí)證分析；（4）民營(yíng)化理論認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)該是一門以市場(chǎng)為導(dǎo)向的學(xué)科，新公共管理理論則認(rèn)為“（新）公共管理”是公共行政學(xué)的學(xué)科定位。有些學(xué)者未充分注意到這兩種理論之間的區(qū)別，結(jié)果往往將批判民營(yíng)化理論的某些觀點(diǎn)用于批判新公共管理理論。

（二）對(duì)新公共管理理論的錯(cuò)誤批判

20世紀(jì)90年代，民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的某些弊端日益明顯。部分學(xué)者將新公共管理理論視為民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)在理論層面的直接體現(xiàn)，于是對(duì)新公共管理理論進(jìn)行了批判。批評(píng)者認(rèn)為，新公共管理理論不過是一系列由政府主導(dǎo)的活動(dòng)的集合，只是在這個(gè)過程中注重了對(duì)代理人的控制、用戶導(dǎo)向以及績(jī)效管理，而忽視了社會(huì)公平和公正，其本質(zhì)依然是工具導(dǎo)向的。如林恩指出：“新公共管理實(shí)際上并不存在管理，它實(shí)際上只是強(qiáng)調(diào)了對(duì)于流水線上的政府工作人員的績(jī)效控制，其最主要的目的是提高服務(wù)質(zhì)量。因此，它不過是用來管理的一種工具而已。”[15]這些批判性觀點(diǎn)，針對(duì)的不應(yīng)該是新公共管理理論，而應(yīng)該是民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)及民營(yíng)化理論。民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)過程中的某些舉措加劇了社會(huì)對(duì)立和社會(huì)矛盾，富人得到更多的 “實(shí)惠”，而窮人則更窮[16]。新公共管理理論從未削弱對(duì)社會(huì)公平和公正的重視[17]。這里，涉及如何理解社會(huì)公平和公正的問題。公平和公正，不僅僅是指財(cái)富、權(quán)利、地位等分配和制度安排的平等性，也包含參與其運(yùn)作過程的平等性。

關(guān)于對(duì)待社會(huì)公平和正義的問題，批判者認(rèn)為新公共管理理論的缺陷表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，沒有試圖將社會(huì)公平和公正納入其研究范圍；第二，在實(shí)踐中實(shí)際上仍然制造了不公平現(xiàn)象；第三，它的市場(chǎng)導(dǎo)向容易給人造成難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的印象；第四，新公共管理無(wú)法將社會(huì)正義融入其實(shí)踐中，因?yàn)橐詡€(gè)體為導(dǎo)向的公平和正義的概念與公共價(jià)值相違背[17]。這種觀點(diǎn)所針對(duì)的也應(yīng)該是民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)及在此基礎(chǔ)上形成的民營(yíng)化理論，而非新公共管理理論。針對(duì)這些批判性觀點(diǎn)，哈羅（Harrow）逐一進(jìn)行了反駁。他認(rèn)為，效率和公平在本質(zhì)上并不矛盾，而且新公共管理理論并沒有排除對(duì)社會(huì)公平和公正的追求。新公共管理正是通過對(duì)效率和效果的追求，在最大程度上保證了公民平等地享用公共服務(wù)的權(quán)利；通過提倡專業(yè)、高效和競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，最終目的是要提供平等的機(jī)會(huì)以及對(duì)公共組織的決策過程進(jìn)行控制；它的用戶導(dǎo)向正是為了促進(jìn)個(gè)體對(duì)公共組織的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)真正有效的社會(huì)公平和正義[17]。哈羅還列舉了大量事實(shí)來證明新公共管理理論與實(shí)踐促進(jìn)了社會(huì)公平和公正。

從新公共管理理論所強(qiáng)調(diào)的績(jī)效管理來看，其中也存在工具理性和價(jià)值理性的調(diào)和?？?jī)效管理作為工具理性的集中表現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)效率在公共組織中的重要性，但考察績(jī)效考核的過程，則不難發(fā)現(xiàn)其中一直存在著價(jià)值理性訴求：在績(jī)效考核的目標(biāo)選擇階段，決策者會(huì)面臨在不同目標(biāo)之間的抉擇，并受到不同利益相關(guān)者的影響；在考核指標(biāo)的確定階段，存在如何公正全面地反映績(jī)效考核目的這一問題；績(jī)效考核信息的收集、分析和報(bào)告階段，不僅僅是簡(jiǎn)單的信息處理過程，還包含如何公正反映組織內(nèi)部成員和組織的整體績(jī)效，以及如何保證不同偏好公民和相關(guān)利益團(tuán)體的知情權(quán)。績(jī)效考核的整個(gè)過程，都存在程序公正和信息公正的問題。績(jī)效管理過程是否透明、考核程序是否公正、績(jī)效信息的質(zhì)量如何、績(jī)效信息的公開程度等等，都會(huì)在不同程度上影響績(jī)效管理的結(jié)果。效率得到顯著提高的公共組織，必然需要在這些方面同時(shí)努力，而非簡(jiǎn)單地注重效率。

新公共管理理論源于民營(yíng)化和公共選擇等理論，它的很多觀點(diǎn)可以作為管理的一般準(zhǔn)則通用于公共組織和私營(yíng)組織，譬如績(jī)效評(píng)估、一站式服務(wù)、外包、問責(zé)和競(jìng)爭(zhēng)的思想、改進(jìn)財(cái)政管理的思想等。新公共管理理論的很多主張是對(duì)不同時(shí)期的管理思想的重新組合，它在本質(zhì)上并沒有提出新的范式[18]。

（三）新公共管理理論揚(yáng)棄民營(yíng)化的原因

在民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)中得到完善的民營(yíng)化理論，過分注重績(jī)效而忽視了社會(huì)公平和公正。作為這一理論的后續(xù)，新公共管理理論在注重績(jī)效的同時(shí)對(duì)社會(huì)公平和公正加以關(guān)注，一定程度上揚(yáng)棄了民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)。整體來看，進(jìn)行這種揚(yáng)棄的主要原因包括以下幾個(gè)方面。

（1）對(duì)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的反思。民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)曾在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家及某些第三世界國(guó)家大行其道，有效地解決了政府部門效率低下等問題。但是，民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)過分注重效率而忽視了社會(huì)公平和公正，其弊端在20世紀(jì)80年代末90年代初就逐漸顯現(xiàn)，引發(fā)公共價(jià)值危機(jī)、腐敗危機(jī)和“顧客”隱喻等問題[19]，同時(shí)還引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)問題。例如在英國(guó)，這一時(shí)期通貨膨脹卷土重來，1989年 6月達(dá) 8.3%，1990年底高達(dá)11%，是西歐平均數(shù)的2倍。政府為抑制通貨膨脹而采取高利率政策，導(dǎo)致生產(chǎn)和消費(fèi)下降、企業(yè)倒閉、失業(yè)率上升。英國(guó)的外貿(mào)逆差也不斷擴(kuò)大，1988年其國(guó)際收支逆差達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的147億英鎊（約合253億美元）[16]。社會(huì)各界注意到民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)引發(fā)的問題，對(duì)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)展開批評(píng)，為新公共管理理論修正民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)中某些“矯枉過正”的舉措提供了動(dòng)力。新公共管理理論的構(gòu)建者在闡述其觀點(diǎn)時(shí)，注意吸納了價(jià)值理性流派的觀點(diǎn)（尤其是民主行政理論的觀點(diǎn)），以解決民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的問題。

（2）政黨贏得執(zhí)政機(jī)會(huì)并長(zhǎng)期執(zhí)政的需要。20世紀(jì)八九十年代，英、美等國(guó)執(zhí)政黨不斷更替。執(zhí)政者為了保住執(zhí)政地位，發(fā)現(xiàn)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)引發(fā)的問題之后，在推進(jìn)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的過程中也勢(shì)必采納能夠較好地避免這些問題的理論，這是民營(yíng)化領(lǐng)域的理論得以不斷發(fā)展完善的重要原因。民營(yíng)化領(lǐng)域的理論不斷改進(jìn)，為新公共管理理論的完善創(chuàng)造了良好的理論基礎(chǔ)。

（3）公共行政理論中價(jià)值理性譜系對(duì)工具理性譜系展開挑戰(zhàn)的影響。西方的各種公共行政理論，根據(jù)其屬性可以歸入工具理性譜系（如傳統(tǒng)公共行政理論、民營(yíng)化理論、新公共管理理論和整體性治理理論）和價(jià)值理性譜系（如新公共行政理論、民主行政理論、新公共服務(wù)理論和公共價(jià)值管理理論）。20世紀(jì)60年代末，倡導(dǎo)工具理性的傳統(tǒng)公共行政理論在西方公共行政理論中的主導(dǎo)地位受到新公共行政理論的挑戰(zhàn)。一些行政學(xué)者認(rèn)識(shí)到：公共行政學(xué)中的任何一種理論都不應(yīng)該過分偏重工具理性或價(jià)值理性，應(yīng)該在基于某一種理性構(gòu)建理論的基礎(chǔ)上，適當(dāng)吸納倡導(dǎo)另一種譜系中公共行政理論的可取之處，這樣才能夠有效地提高自己倡導(dǎo)的理論被執(zhí)政者采納的可能性，并延長(zhǎng)這一理論在西方公共行政理論中占據(jù)主導(dǎo)地位的時(shí)間。

（4）倡導(dǎo)價(jià)值理性的新公共行政理論和民主行政理論的影響。1887-1968年，倡導(dǎo)工具理性的傳統(tǒng)公共行政理論一直在西方公共行政學(xué)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。新公共管理理論產(chǎn)生之前，占據(jù)主導(dǎo)地位的公共行政理論分別為新公共行政學(xué)（1968-1979年）、民營(yíng)化理論（1979-1987年）、民主行政理論（1987-1991年）。倡導(dǎo)價(jià)值理性的新公共行政學(xué)及其后續(xù)的民主行政理論對(duì)新公共管理理論產(chǎn)生了重要影響。倡導(dǎo)價(jià)值理性的公共行政學(xué)派的興起，使新公共管理理論的倡導(dǎo)者深刻認(rèn)識(shí)到社會(huì)公平和公正的重要性，因此在構(gòu)建新公共管理理論的過程中吸納了價(jià)值理性流派的可取之處，使新公共管理理論不再像傳統(tǒng)公共行政理論和民營(yíng)化理論那樣在理性方面顯得十分極端化。

（5）理論家對(duì)實(shí)踐家的揚(yáng)棄。民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)過程中，政府所依仗的理論家在很大程度上是實(shí)踐家，而新公共管理理論的代表人物則很大程度上是理論家。相對(duì)而言，實(shí)踐家更為關(guān)注短期效益——在自己倡導(dǎo)的理論被執(zhí)政者采納之后，須盡快取得成效（尤其是經(jīng)濟(jì)方面的成效）；理論家在關(guān)注短期效益的同時(shí)，能夠兼顧中長(zhǎng)期效益及社會(huì)公平。推進(jìn)民營(yíng)化進(jìn)程的實(shí)踐家，注重短期內(nèi)提升績(jī)效，從而忽視了社會(huì)公平與公正。新公共管理理論的構(gòu)建者出于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，修正了民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)及民營(yíng)化理論中存在的忽視社會(huì)公平與公正的問題。這一區(qū)別是新公共管理理論揚(yáng)棄民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的重要原因之一。

四、結(jié)語(yǔ)

新公共管理理論至今依然在公共行政學(xué)領(lǐng)域具有重要影響力，并被許多國(guó)家的執(zhí)政者所踐行。我們認(rèn)為，最根本的原因就是它對(duì)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)及民營(yíng)化理論進(jìn)行了揚(yáng)棄，使得它以工具理性為基礎(chǔ)而兼具價(jià)值理性色彩，即在在注重績(jī)效的同時(shí)兼顧社會(huì)公平和公正。這一舉措符合西方公共行政理論的發(fā)展趨向——逐漸實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的融合，這是該理論經(jīng)久不衰的關(guān)鍵原因。

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