霍羽

摘要：推動(dòng)和完善我國高校依法自主辦學(xué)的重要途徑和方法是有效的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，它的實(shí)質(zhì)問題是建構(gòu)可以應(yīng)對(duì)“沖突和多元利益”需要的決策權(quán)結(jié)構(gòu)。提高大學(xué)治理的有效性是各國政府和大學(xué)的追求，在大學(xué)有效治理的過程中，我們應(yīng)該區(qū)分大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，并注意大學(xué)權(quán)力劃分明確。大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的制約和監(jiān)督，協(xié)調(diào)高校內(nèi)部的人際關(guān)系，發(fā)揮大學(xué)多方利益相關(guān)主體的作用以及制定并充分發(fā)揮大學(xué)章程在大學(xué)有效治理中的作用。

關(guān)鍵詞：治理結(jié)構(gòu);有效治理;權(quán)利主體;現(xiàn)狀;反思

中圖分類號(hào)：G640 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1674-9324（2015）42-0013-02

一、大學(xué)有效治理的背景

1.大學(xué)有效治理的概念。有學(xué)者認(rèn)為，大學(xué)有效治理是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和大學(xué)權(quán)力運(yùn)行的有效性的結(jié)合?，F(xiàn)代大學(xué)法人治理制度的安排與設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以效率和公平為基礎(chǔ)，對(duì)各相關(guān)利益方的責(zé)任、權(quán)力、利益進(jìn)行的制度安排與設(shè)計(jì)應(yīng)該是相互制衡的。大學(xué)應(yīng)當(dāng)遵循法定、職責(zé)明確、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的原則配置權(quán)力（利）。通過市場(chǎng)化的方式增強(qiáng)大學(xué)主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)的能力，逐步加強(qiáng)教師和學(xué)生在大學(xué)治理中的權(quán)利級(jí)，大學(xué)治理主體逐步多元化，形成各治理主體相互獨(dú)立、相互聯(lián)系，既相互分工合作又相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。有學(xué)者還對(duì)大學(xué)有效治理做出詳細(xì)的解讀：大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的有效評(píng)估可分為形式有效性和實(shí)質(zhì)有效性。前者是判斷大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的合理性，換句話來說就是決策權(quán)的配置模式問題，其核心是參與原則。后者是鑒別大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)之間的關(guān)系，大學(xué)內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互關(guān)系是否有利于完成大學(xué)使命，是否有利于追求學(xué)術(shù)真理和實(shí)現(xiàn)公共利益，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是否協(xié)調(diào)，其核心是效率?？偟膩碚f，大學(xué)的有效治理就是以合理和完善的治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)和依托，最大程度地釋放大學(xué)的本質(zhì)功能，最大程度上提升大學(xué)的人文生產(chǎn)力與科學(xué)創(chuàng)造力，最大程度上幫助大學(xué)用它創(chuàng)造出的物質(zhì)成果與精神成果造福人類社會(huì)。如果能達(dá)到這樣的目的，那么無疑它就是所謂的大學(xué)有效治理。

2.大學(xué)有效治理問題的提出。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中提到在高校的發(fā)展過程中要大力完善中國特色的現(xiàn)代化大學(xué)制度和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。據(jù)此，各界人士紛紛提出大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)的有效治理。提高和完善大學(xué)有效治理是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和大學(xué)有效管理的大勢(shì)所趨，也是我國教育界在目前和未來的很長一段時(shí)間內(nèi)會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。正如龔怡祖教授所指出的那樣：“大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)功能，是要建立起一種以學(xué)術(shù)權(quán)利為基礎(chǔ)、以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)、能夠有效回應(yīng)‘沖突和多元利益要求的內(nèi)部決策結(jié)構(gòu)，避免決策權(quán)處于高度集中與過度緊張的狀態(tài)，最大限度地釋放大學(xué)的教育生產(chǎn)力、學(xué)術(shù)創(chuàng)造力與思想磁場(chǎng)力?！?/p>

二、我國大學(xué)有效治理的現(xiàn)狀

就我國而言：大學(xué)的利益主體包括政府、高校、教師、學(xué)生、出資者、社會(huì)公眾等。我國大學(xué)的政治架構(gòu)是實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委也是大學(xué)的利益主體之一?；谖覈恼蝹鹘y(tǒng)，我國還有教職工代表大會(huì)制度，它作為我國基層民主的重要組成部分而存在。因此我國大學(xué)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主參與權(quán)的博弈和整合。即它們之間既要分工明確，又要相互制衡，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)的任務(wù)和所承擔(dān)的使命。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)歷經(jīng)巨大變革。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，大學(xué)由政府的附屬物逐漸變?yōu)楠?dú)立的民事主體，并被賦予自主權(quán)。但由于政治體制改革的相對(duì)滯后以及制度的慣性，政府傳統(tǒng)的影響和作用方式仍然十分巨大。大學(xué)治理打上深深的政府直接管理的烙印，大學(xué)治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展表現(xiàn)出種種不協(xié)調(diào)和不適應(yīng)。大學(xué)有效治理還有待加強(qiáng)，其治理結(jié)構(gòu)還在不斷改革調(diào)整和探索中。首先，現(xiàn)有研究中缺乏對(duì)有效治理內(nèi)涵的深入探討。對(duì)有效治理內(nèi)涵的理解與把握是研究大學(xué)有效治理的起點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)狀況是，研究者都在談?wù)撚行е卫?，“有效治理”和“治理有效性”等字眼頻頻見諸期刊文獻(xiàn)，但究竟何謂有效治理，有效治理是如何達(dá)成的，鮮有研究者進(jìn)行專門研究，更沒有令人滿意的答案。其次，研究缺乏系統(tǒng)性。研究成果多呈零散狀分布，較少關(guān)注整個(gè)治理過程，多側(cè)重對(duì)單一治理單元的考察，缺乏對(duì)彼此間互動(dòng)關(guān)系的考量，因而研究成果間缺乏聯(lián)系。例如，有關(guān)董事會(huì)有效性和評(píng)議會(huì)有效性研究較多，但對(duì)二者之間，以及二者與其他治理結(jié)構(gòu)間的互動(dòng)關(guān)系缺乏進(jìn)一步研究大學(xué)有效治理應(yīng)是一個(gè)立體化的概念，該領(lǐng)域的研究應(yīng)全面而系統(tǒng)。最后，就我國大學(xué)而言，有效治理的本土化研究有待進(jìn)一步開展。有效治理具有國家性，與所屬國家的歷史背景、制度環(huán)境和文化傳統(tǒng)相適應(yīng)。雖然我國大學(xué)走的是“后發(fā)外生型”道路，不乏對(duì)國外大學(xué)的學(xué)習(xí)與借鑒，但是仍有很深的中國烙印。例如，美國大學(xué)的外部治理體系較為成熟，研究多為內(nèi)部治理，但我國大學(xué)的外部治理還相當(dāng)薄弱，因而不可忽視這方面的研究。我們既要有國際視野，了解和把握有效治理的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，形成路徑和內(nèi)在機(jī)制，又要立足本國實(shí)際，構(gòu)建和完善具有中國特色的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

三、我國大學(xué)有效治理的反思

1.大學(xué)權(quán)力劃分明確。反思我國大學(xué)有效治理問題，其中關(guān)鍵的問題是沒有實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效分立，權(quán)力沒有得到有效的制約和監(jiān)督，尤其是權(quán)利不能對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督。政府對(duì)高校的管理方式需要改變，應(yīng)該由原來直接的、微觀的管理方式向間接的、宏觀的管理方式轉(zhuǎn)變。即通過立法、教育規(guī)劃、撥款、教育評(píng)估等方式對(duì)高校進(jìn)行管理。由此既可避免政府的越位，又可防止對(duì)高校管理的錯(cuò)位和缺位。

2.大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的制約和監(jiān)督。強(qiáng)化和保障大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)治理中的地位和作用，以形成對(duì)大學(xué)行政權(quán)力的有效制約。在當(dāng)前，要明確學(xué)術(shù)事項(xiàng)的歸屬。學(xué)術(shù)權(quán)力有向行政權(quán)力旁落的傾向，為此，需要將以學(xué)術(shù)委員會(huì)為主體的一主多元權(quán)力模式向?qū)W術(shù)委員會(huì)一元權(quán)力組織模式轉(zhuǎn)變。避免學(xué)術(shù)權(quán)力的分散與決策的不統(tǒng)一，學(xué)術(shù)委員會(huì)是我國公立高校的最高學(xué)術(shù)權(quán)力組織。不應(yīng)當(dāng)僅僅是咨詢機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是學(xué)術(shù)的決策機(jī)構(gòu)。同時(shí)，學(xué)術(shù)委員會(huì)的組成應(yīng)當(dāng)是以教授為主，適當(dāng)吸收行政人員和學(xué)生參加。尤其是要注意的是，他們不僅僅是參與，更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮他們?cè)跊Q策中的作用，防止學(xué)術(shù)權(quán)力的專斷，從而能實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的制約。

3.協(xié)調(diào)高校內(nèi)部的人際關(guān)系。人際關(guān)系之于有效治理至少與治理結(jié)構(gòu)同等重要。德爾指出：在共同治理模式下，行政人員和教師具有不同的職責(zé)、獎(jiǎng)勵(lì)制度以及忠誠，這些都很大程度地阻礙了大學(xué)的有效治理;二者之間互信合作的人際關(guān)系才是大學(xué)實(shí)現(xiàn)有效治理的根本。在大學(xué)治理的不同層次人與人之間的溝通與對(duì)話，才是大學(xué)有效治理的核心構(gòu)成。我國高校行政人員與教師存在著權(quán)力關(guān)系失衡現(xiàn)象，并基本處于一種敵對(duì)態(tài)勢(shì)。只有優(yōu)化教師和行政人員的關(guān)系，使之相互尊重、相互包容、相互團(tuán)結(jié)、相互合作，才能推動(dòng)整個(gè)校園逐步走向和諧，使高校內(nèi)部資源配置更為科學(xué)合理。

4.發(fā)揮大學(xué)多方利益相關(guān)主體的作用。政府、高校、教師、學(xué)生、出資者、社會(huì)公眾、媒體、校友、學(xué)生家長等都是大學(xué)的利益相關(guān)者，應(yīng)切實(shí)保障教師、學(xué)生和社會(huì)等多方面的民主參與及監(jiān)督權(quán)，對(duì)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的制約和監(jiān)督。其中教師和學(xué)生還是大學(xué)核心利益相關(guān)者。需要保障他們?cè)趯W(xué)管理和決策中的民主參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，由此可以反映和體現(xiàn)他們的利益和要求。同時(shí)，對(duì)他們權(quán)利的保障也是對(duì)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，從而保障學(xué)校決策的民主性和科學(xué)性。在當(dāng)前的政治架構(gòu)下，通過完善董事會(huì)、校務(wù)委員會(huì)等充分發(fā)揮出資者、校友等利益主體在學(xué)校決策事務(wù)中的作用。以充分體現(xiàn)和反映他們的利益，加強(qiáng)大學(xué)和社會(huì)的聯(lián)系和互動(dòng)。調(diào)動(dòng)社會(huì)捐資辦學(xué)的積極性，實(shí)現(xiàn)高等教育的可持續(xù)發(fā)展，由此也能對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效制約和監(jiān)督。

5.制定并充分發(fā)揮大學(xué)章程在大學(xué)有效治理中的作用。目前，我國千余所高校沒有制定章程，處于“無章辦學(xué)”的狀態(tài);已經(jīng)制定大學(xué)章程的大學(xué)其章程也存在內(nèi)容空泛雷同、缺乏可操作性、無法反映各大學(xué)的特色和個(gè)性。尤其是其不能充分體現(xiàn)權(quán)力制約和權(quán)利保障的思想，而且實(shí)踐中大學(xué)的治理也無法按照章程的規(guī)定來運(yùn)作。因此，大學(xué)章程的制定應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策從權(quán)力分立和權(quán)力制約的思路出發(fā)，根據(jù)各個(gè)大學(xué)的實(shí)際進(jìn)行定位，突出各自的特色，并切實(shí)保障按照章程來進(jìn)行管理和運(yùn)作，由此才能實(shí)現(xiàn)大學(xué)的有效治理。

6.治理有效與否最終取決于其是否有利于組織有效性的提升。提高大學(xué)和學(xué)院的有效性一向?yàn)槲覈鐣?huì)和其他國家關(guān)注的焦點(diǎn)，無論是探討董事會(huì)、評(píng)議會(huì)的有效性，還是領(lǐng)導(dǎo)力的有效性，最終的落腳點(diǎn)都是組織績效能否得到提升。有效的治理應(yīng)是大學(xué)組織價(jià)值的踐行，體現(xiàn)大學(xué)這一學(xué)術(shù)組織的價(jià)值理念與追求，成為大學(xué)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值創(chuàng)造的制度保證。只要能提升高校的組織有效性，促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展和制度完善，同時(shí)并保持高校的自我特色，以高校學(xué)術(shù)自由自主為基本，以高校的教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)、文化傳承等功能為指引方向，一切以促進(jìn)高校的進(jìn)步和發(fā)展為主線踐行下去，無疑這樣的治理就是有效的。

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