李進(jìn)省，陳明梅，項(xiàng) 勇，張 輝，張 娟

（河南省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，鄭州 450001）

一、三種典型財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)模式概述

（一）基于評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)模式

《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào))的評(píng)價(jià)指標(biāo)由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、8個(gè)二級(jí)指標(biāo)和20個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成，《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》(財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào))的評(píng)價(jià)指標(biāo)由4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、6個(gè)二級(jí)指標(biāo)和20個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成，都是基于評(píng)價(jià)指標(biāo)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)模式，采用定量分析與定性分析相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)法。定量指標(biāo)依據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)直接評(píng)分，通過(guò)無(wú)量綱化將定性指標(biāo)“定量”化，然后歸一化處理計(jì)算評(píng)分。

（二）基于評(píng)價(jià)問(wèn)題的評(píng)價(jià)模式

以項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具(PART)為代表的美國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，屬于基于評(píng)價(jià)問(wèn)題的評(píng)價(jià)模式。由美國(guó)行政管理預(yù)算局(OMB)圍繞項(xiàng)目目的和設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目成果等設(shè)定評(píng)價(jià)問(wèn)題，各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)回答。設(shè)置二級(jí)權(quán)重，采用加權(quán)平均法計(jì)算評(píng)價(jià)分值，進(jìn)行歸一化處理計(jì)算評(píng)分。

（三）基于評(píng)價(jià)問(wèn)題與基于評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合模式

《國(guó)際金融組織貸款贈(zèng)款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》(財(cái)際〔2013〕5號(hào))確定了相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性等4方面的基本評(píng)價(jià)內(nèi)容(準(zhǔn)則)，結(jié)合《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》，進(jìn)一步將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系細(xì)化為若干個(gè)關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題和評(píng)價(jià)指標(biāo)，是基于評(píng)價(jià)問(wèn)題與基于評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)模式。

圖1 設(shè)計(jì)階段績(jī)效評(píng)價(jià)框架開(kāi)發(fā)流程

該評(píng)價(jià)模式關(guān)注評(píng)價(jià)證據(jù)、信息來(lái)源和信息的采集方式，使評(píng)價(jià)證據(jù)更加完整、充分和具有針對(duì)性，提高評(píng)價(jià)的有效性。

二、河南省省級(jí)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架體系構(gòu)建

（一）基于評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)模式的指標(biāo)體系建立

《河南省省級(jí)高成長(zhǎng)服務(wù)業(yè)專項(xiàng)引導(dǎo)資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)辦法(試行)》(豫財(cái)貿(mào)〔2015〕28號(hào))的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果等4個(gè)方面的評(píng)價(jià)內(nèi)容(一級(jí)指標(biāo))，并將評(píng)價(jià)內(nèi)容分解為6個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)、20個(gè)三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，屬于基于評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)模式。其中經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等4個(gè)三級(jí)評(píng)價(jià)，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際并結(jié)合績(jī)效目標(biāo)設(shè)立情況有選擇的進(jìn)行設(shè)置。

表1 基于評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)模式的指標(biāo)體系

2014年度“河南省省級(jí)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”中“全媒體數(shù)字資源聚合投送平臺(tái)”和“念書(shū)的孩子I”兩個(gè)項(xiàng)目被列入此次評(píng)價(jià)范圍。

（二）基于評(píng)價(jià)問(wèn)題與評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合模式的指標(biāo)體系建立

《河南省財(cái)政廳關(guān)于委托第三方開(kāi)展文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》(豫財(cái)預(yù)〔2014〕231號(hào))的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括目標(biāo)和設(shè)計(jì)、項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出及成果、可持續(xù)性等5個(gè)方面的評(píng)價(jià)內(nèi)容，并將評(píng)價(jià)內(nèi)容分解為15個(gè)關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題、36個(gè)子問(wèn)題，其中36個(gè)子問(wèn)題和“可持續(xù)性”項(xiàng)下的3個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題直接轉(zhuǎn)化具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，屬于基于評(píng)價(jià)問(wèn)題與評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)框架結(jié)構(gòu)如表2所示。

三、評(píng)價(jià)測(cè)試研究

（一）測(cè)試的目的

1.基于評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)模式

表2 基于評(píng)價(jià)問(wèn)題與評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合模式框架結(jié)構(gòu)

(1)項(xiàng)目的可信性、可用性。在項(xiàng)目實(shí)施一定階段后，報(bào)送的“項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表”可信性、可用性如何？

(2)評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性。評(píng)價(jià)體系比較簡(jiǎn)單，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目單位對(duì)績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)的理解很難一致，關(guān)乎到評(píng)價(jià)信息的收集、整理和分析，進(jìn)而影響到評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性。

2.基于評(píng)價(jià)問(wèn)題與評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合模式

(1)評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)?！霸u(píng)價(jià)內(nèi)容—關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題—評(píng)價(jià)指標(biāo)—證據(jù)—證據(jù)來(lái)源—證據(jù)收集方法”充分體現(xiàn)了對(duì)問(wèn)題導(dǎo)向和評(píng)價(jià)證據(jù)的關(guān)注，但這種評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)是否復(fù)雜？

(2)評(píng)價(jià)體系的通用性。評(píng)價(jià)體系的通用性應(yīng)該沒(méi)有問(wèn)題，并預(yù)留了再開(kāi)發(fā)的空間，需通過(guò)測(cè)試驗(yàn)證其通用性與適用性的平衡關(guān)系，用一套評(píng)價(jià)體系對(duì)不同特點(diǎn)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）評(píng)價(jià)測(cè)試過(guò)程

1.基于評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)模式

(1)證據(jù)收集、整理、分析。2015年5月26-30日，通過(guò)案卷研究、面訪、座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研等方式收集了《項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》《項(xiàng)目單位績(jī)效報(bào)告》、項(xiàng)目立項(xiàng)材料和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程形成的材料，并結(jié)合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)評(píng)價(jià)材料進(jìn)行整理和分析。

(2)形成評(píng)價(jià)結(jié)論。2015年5月30-31日，確定項(xiàng)目得分對(duì)應(yīng)的等級(jí)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，并提出存在的問(wèn)題和改進(jìn)建議?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告初稿形成后，與主要利益相關(guān)者進(jìn)行溝通。在吸取利益相關(guān)者意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，修改并完善評(píng)價(jià)報(bào)告，形成評(píng)價(jià)報(bào)告終稿。

2.基于評(píng)價(jià)問(wèn)題與評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合模式

(1)證據(jù)收集、整理。自2014年12月18日至2015年5月29日，共收到33個(gè)項(xiàng)目的《基本信息調(diào)查表》《項(xiàng)目單位績(jī)效報(bào)告》、項(xiàng)目立項(xiàng)材料和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程形成的績(jī)效評(píng)價(jià)資料。通過(guò)與這33個(gè)項(xiàng)目單位進(jìn)行反復(fù)溝通，完善評(píng)價(jià)資料，12個(gè)項(xiàng)目材料基本能夠滿足評(píng)價(jià)測(cè)試要求。

(2)分析評(píng)價(jià)。第一，分析，根據(jù)整理后的證據(jù)和一定的基準(zhǔn)衡量指標(biāo)，回答關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題，進(jìn)行原因解釋，形成了12個(gè)項(xiàng)目的分析結(jié)果和得分。第二，形成初步評(píng)價(jià)結(jié)論，確定項(xiàng)目得分對(duì)應(yīng)的等級(jí)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，并提出存在的問(wèn)題和改進(jìn)建議。第三，報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告初稿形成后，與主要利益相關(guān)者進(jìn)行溝通。在吸取利益相關(guān)者意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，修改并完善評(píng)價(jià)報(bào)告，形成評(píng)價(jià)報(bào)告終稿。

（三）評(píng)價(jià)測(cè)試中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及改進(jìn)建議

1.基于評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)模式測(cè)試

(1)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目單位對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系理解不一致。評(píng)價(jià)體系比較簡(jiǎn)單，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目單位對(duì)一些評(píng)價(jià)指標(biāo)的理解不一致，造成資料收集針對(duì)性不強(qiáng)。比如，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系出現(xiàn)了資金到位率、到位及時(shí)率、成本節(jié)約率、完成及時(shí)率和實(shí)際完成率等指標(biāo)，這些指標(biāo)有特定含義。由于沒(méi)有詳細(xì)的解釋，項(xiàng)目單位多從字面理解這些指標(biāo)，提供的證據(jù)往往風(fēng)牛馬不相及。

評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同委托單位、專家編制評(píng)價(jià)指標(biāo)詳細(xì)說(shuō)明，并跟項(xiàng)目單位耐心解釋，做到各方清楚，不存在歧義。

(2)評(píng)價(jià)指標(biāo)及其分值的調(diào)整問(wèn)題。一個(gè)項(xiàng)目為在建項(xiàng)目，但在實(shí)施過(guò)程也有一定的“經(jīng)濟(jì)效益”，“經(jīng)濟(jì)效益”滿分分值要減少；“生態(tài)效益”指標(biāo)不適用兩項(xiàng)目。

“全媒體數(shù)字資源聚合投送平臺(tái)”、“經(jīng)濟(jì)效益”滿分分值由6分減少至3分，“可持續(xù)性影響”由7分增加至10分，刪去“生態(tài)效益”指標(biāo)，“社會(huì)效益”滿分分值由7分增加至13分；“念書(shū)的孩子I”刪去“生態(tài)效益”指標(biāo)，“社會(huì)效益”滿分分值由7分增加至13分。

2.基于評(píng)價(jià)問(wèn)題與評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合模式測(cè)試

(1)評(píng)價(jià)體系復(fù)雜。這種以問(wèn)題導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系比較復(fù)雜，項(xiàng)目單位理解起來(lái)有難度，配合評(píng)價(jià)工作存在為難情緒。

該評(píng)價(jià)以結(jié)果和評(píng)價(jià)問(wèn)題為導(dǎo)向，具有較強(qiáng)的針對(duì)性、靈活性和再開(kāi)發(fā)性，能夠適用不同的評(píng)價(jià)對(duì)象。該評(píng)價(jià)體系之所以比較復(fù)雜，主要出現(xiàn)在評(píng)分環(huán)節(jié)，由于不要求項(xiàng)目單位自評(píng)打分，項(xiàng)目單位不必過(guò)度關(guān)注評(píng)價(jià)體系結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵是，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)針對(duì)評(píng)分需要收集有效的評(píng)價(jià)資料。

(2)績(jī)效目標(biāo)識(shí)別困難。績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)就是項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施情況與計(jì)劃情況的對(duì)比，由于沒(méi)有要求報(bào)送《項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》，識(shí)別項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目計(jì)劃等困難重重?！痘拘畔⒄{(diào)查表》主要用于收集計(jì)劃階段的關(guān)鍵指標(biāo)，《項(xiàng)目單位績(jī)效報(bào)告》也要求提供項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目計(jì)劃等方面內(nèi)容，但不夠明確。

將項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目計(jì)劃分解到《基本信息調(diào)查表》和《項(xiàng)目單位績(jī)效報(bào)告》中，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要與項(xiàng)目單位保持有效溝通，共同完成這兩份材料。

(3)評(píng)價(jià)總報(bào)告很難完成。評(píng)價(jià)對(duì)象涉及出版?zhèn)髅?、旅游、演出、?dòng)漫、基地建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，編制單個(gè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告不存在問(wèn)題。但一個(gè)評(píng)價(jià)總報(bào)告很難納入全部評(píng)價(jià)對(duì)象，必須分類編制，形成系列評(píng)價(jià)總報(bào)告。

結(jié)論

基于評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，其優(yōu)點(diǎn)在于框架結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔明了，關(guān)鍵指標(biāo)明確。但作為一個(gè)共性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在實(shí)務(wù)操作中需針對(duì)具體的評(píng)價(jià)對(duì)象個(gè)性化處理和解釋。

基于評(píng)價(jià)問(wèn)題與評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系，以結(jié)果和評(píng)價(jià)問(wèn)題為導(dǎo)向，在實(shí)務(wù)操作中具有較強(qiáng)的針對(duì)性、靈活性和再開(kāi)發(fā)性。但評(píng)價(jià)體系復(fù)雜，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目單位溝通工作量大，不太適用于規(guī)模小、前期評(píng)價(jià)資料缺乏的項(xiàng)目。

[1]項(xiàng) 勇.財(cái)政支出績(jī)效管理框架體系研究[J].河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2010，24(3)：1-5.

[2]張 輝.國(guó)內(nèi)外幾種典型財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)模式比較研究[J].創(chuàng)新科技，2014，6(下)：14-16.