◎王徐美慧

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治吏比治民更重要

◎王徐美慧

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是十八屆三中全會(huì)確定的總目標(biāo)，而治吏與治民是國(guó)家治理體系的兩條主要路線，區(qū)別在于措施針對(duì)的對(duì)象不同，治吏針對(duì)國(guó)家公職人員系統(tǒng)，具體措施包括改革行政體制、打擊貪腐、統(tǒng)一權(quán)責(zé)。而治民的對(duì)象是普通民眾，包括引導(dǎo)民眾守法用法，推動(dòng)民眾參政議政等。當(dāng)今中國(guó)處在轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾急需緩和，各種弊端正待解決，無(wú)論治吏還是治民，共同目的都是走出困境，深化改革。筆者分析當(dāng)前問(wèn)題產(chǎn)生的根源，認(rèn)為作用于吏才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵，因此治吏比治民更重要。

治吏與治民解讀

治吏與治民是國(guó)家治理體系的兩條主要路線，區(qū)別在于措施針對(duì)的對(duì)象不同，治吏針對(duì)國(guó)家公職人員系統(tǒng)，具體措施包括改革行政體制、打擊貪腐、統(tǒng)一權(quán)責(zé)。而治民的對(duì)象是普通民眾，包括引導(dǎo)民眾守法用法，推動(dòng)民眾參政議政等。治吏與治民最終結(jié)果都能給民眾帶來(lái)利益，所以二者的區(qū)別是手段的區(qū)別，具體措施針對(duì)官員及其體制，就叫治吏，而措施直接作用于民眾，就叫治民。官員和民眾是國(guó)家治理的對(duì)象，所以民眾自發(fā)參政議政不能體現(xiàn)“治”字，提供渠道，引導(dǎo)民眾進(jìn)行參政議政才是治民。

我們必須明晰一點(diǎn)：每個(gè)國(guó)家的發(fā)展都離不開(kāi)民眾，發(fā)展也是為了民眾，用最終的影響群體來(lái)進(jìn)行論證是根本行不通的。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子就可以說(shuō)明問(wèn)題：針對(duì)反腐這一個(gè)問(wèn)題，要求官員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示申報(bào)叫做治吏，拓寬民眾監(jiān)督的渠道叫做治民，措施作用的對(duì)象不同就是兩者的區(qū)別。

權(quán)利的本質(zhì)就是利益，趨利避害是每個(gè)人的本能，涉及與自身利益密切相關(guān)的事情，民眾真的還會(huì)視若無(wú)睹嗎？二胎、限號(hào)、買(mǎi)房買(mǎi)車(chē)，知道切身相關(guān)才會(huì)心心念念。官員的職責(zé)就是深入淺出，把政策給老百姓講清楚，做好服務(wù)者。依然秉持傳統(tǒng)的“父母官”、“青天大老爺”的自我定位，做事沒(méi)有設(shè)身處地為民眾考慮，一切教育與引導(dǎo)最終都會(huì)流于形式，最終只服務(wù)于一個(gè)目的，好管。政治上，官官相護(hù)，監(jiān)督不暢，貪污腐敗，新聞不自由，辦事無(wú)路可走，是民眾的問(wèn)題，還是官員的問(wèn)題？經(jīng)濟(jì)上，產(chǎn)權(quán)不清晰，市場(chǎng)不自由，權(quán)責(zé)不明確，管理不到位，是民眾的問(wèn)題，還是官員的問(wèn)題？民生上，看病難，入學(xué)難，就業(yè)難，是民眾的問(wèn)題，還是官員的問(wèn)題？公平不能實(shí)現(xiàn)，是特權(quán)在官員手中，現(xiàn)有利益的享有者固化自己的利益，才使得渠道板結(jié)。效率無(wú)法提高，是老舊的事事都要管的思維拖累了市場(chǎng)的自由流轉(zhuǎn)，是強(qiáng)制的行政命令搶走了國(guó)企的資金，民企的機(jī)會(huì)。權(quán)貴階級(jí)擋在了自由民主法治的大門(mén)前，到底要治吏還是治民？我們每個(gè)人心中都有答案。

全局分析

治吏比治民更有效。緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)公平，治吏更具有效性。當(dāng)前各種社會(huì)矛盾加劇，根源在于社會(huì)整體資源過(guò)度集中，發(fā)展成果不能共享。官員手中的公權(quán)力已成為財(cái)富過(guò)度集中的兩大原因之一。近年來(lái)國(guó)民收入分配呈現(xiàn)國(guó)進(jìn)民退的趨勢(shì)，民眾利益空間被壓縮，財(cái)富向政府和壟斷行業(yè)集中。與此同時(shí)，權(quán)貴階級(jí)憑借公權(quán)的庇護(hù)固化既得利益，壟斷資源。再加上腐敗、權(quán)力尋租使大量黑色收入在總收入中占據(jù)較大比重，此時(shí)整頓官員、將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度之籠，才是促進(jìn)共享、改變資源過(guò)分集中的突破口，而治民是在現(xiàn)有格局下進(jìn)行有限救濟(jì)，無(wú)法撼動(dòng)根本。

治吏比治民更根本。解決現(xiàn)有弊端，打通渠道，治吏更具根本性。近三年的中國(guó)政治參與藍(lán)皮書(shū)顯示，公民的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)處于中等水平，反倒是上層建筑內(nèi)部缺乏規(guī)制，亂象叢生。面對(duì)民眾的利益訴求，政府雖然通過(guò)民主投票、聽(tīng)證會(huì)、行政訴訟等方式為民眾開(kāi)辟了渠道，但由于法治不完善，官員很容易凌駕于法律之上，不作為或是亂作為，使得民眾維權(quán)和參與渠道難以暢通，起訴難、執(zhí)行難，信訪難，無(wú)一不是法治推行和民權(quán)保護(hù)的最大障礙，以法律制衡權(quán)力，以制度約束官員，才是打通渠道的根本。

治吏比治民更全面。深化各項(xiàng)改革，提高效率，治吏更具全面性。當(dāng)前改革已到關(guān)鍵時(shí)期，政府作為各項(xiàng)改革的統(tǒng)籌者和實(shí)施者，從內(nèi)部改進(jìn)和完善官員系統(tǒng)是有效推行改革的首要要求，而權(quán)責(zé)不明、行政效率低下、推諉責(zé)任等問(wèn)題已經(jīng)隨著具體措施的推行蔓延到了各個(gè)改革領(lǐng)域。因此，針對(duì)經(jīng)濟(jì)上過(guò)分監(jiān)管市場(chǎng)、行政審批復(fù)雜的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院推動(dòng)官員簡(jiǎn)政放權(quán)，提高效率。針對(duì)片面追求政績(jī)、忽視環(huán)境民生的問(wèn)題，對(duì)官員開(kāi)展三嚴(yán)三實(shí)教育，強(qiáng)調(diào)民本位思想，同時(shí)改進(jìn)官員考核體系，多管齊下，與推動(dòng)民眾進(jìn)行事后監(jiān)督相比，更具全面性。

多角度分析

政治角度。政治上，公權(quán)力越界，民眾監(jiān)督不暢，治吏比治民更重要。長(zhǎng)期以來(lái)的強(qiáng)政府輕社會(huì)結(jié)構(gòu)加劇官民矛盾，官員手握權(quán)力，卻廣泛不作為、亂作為。民眾缺乏表達(dá)渠道，新聞內(nèi)容不自由，辦事無(wú)路可走。面對(duì)民眾不斷提高的權(quán)利意識(shí)和加強(qiáng)監(jiān)督的政治要求，政府內(nèi)部卻缺乏規(guī)制，亂象叢生。唯有以法律和制度規(guī)制官員行使公權(quán)力，簡(jiǎn)政放權(quán)，將官員手中的大量權(quán)力還給社會(huì)和民眾，才能實(shí)現(xiàn)官員與民眾的相對(duì)平等，滿(mǎn)足民眾需求。單向的治民措施，難以撼動(dòng)公權(quán)力越界的根本，賦予權(quán)利卻無(wú)處行使，無(wú)法解決問(wèn)題，如何更重要？

經(jīng)濟(jì)角度。經(jīng)濟(jì)上，市場(chǎng)被管制，官員權(quán)責(zé)不明，治吏比治民更重要。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，政府宏觀調(diào)控的同時(shí)卻過(guò)度管控，限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。官員享有把握市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資等諸多權(quán)力而承擔(dān)責(zé)任輕。產(chǎn)權(quán)不清晰，發(fā)展不自由，管理不到位，現(xiàn)存的權(quán)利義務(wù)配置不完善，亟待革新。治吏從根本上改變現(xiàn)有格局，限制官員權(quán)力，保障市場(chǎng)自由發(fā)展的空間，給予企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。放開(kāi)企業(yè)限制固然重要，事事要管的思想與強(qiáng)制的行政命令卻無(wú)法改變，治民難以發(fā)揮作用。

民生角度。民生上，看病就業(yè)難，社會(huì)公平失衡，治吏比治民更重要。大到貧富差距大、兩極分化嚴(yán)重，小到入學(xué)看病難等社會(huì)問(wèn)題，其根源在于社會(huì)資源分配不公。政府承擔(dān)著為民眾服務(wù)的職能卻未能盡責(zé)，官員特權(quán)阻礙了公平的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有利益的享有者利用權(quán)力鞏固自己的利益，固化社會(huì)結(jié)構(gòu)，阻塞階層流通。從嚴(yán)治吏，革除權(quán)利分配與利益均衡的弊端，方能使民眾在社會(huì)中享有話語(yǔ)權(quán)，從而保障權(quán)利，解決問(wèn)題。民生與民眾息息相關(guān)，但治民無(wú)法打破特權(quán)的壟斷，實(shí)現(xiàn)資源共享，發(fā)展民生的原動(dòng)力不足。

十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，治吏與治民是當(dāng)前國(guó)家治理體系中的兩條主線。治吏針對(duì)國(guó)家公職人員內(nèi)部系統(tǒng)，治民則針對(duì)普通民眾，判斷兩者需看政策或措施的直接作用對(duì)象，二者差異即在于側(cè)重點(diǎn)的不同。但治吏與治民兩大手段的共同目標(biāo)都在于促進(jìn)國(guó)家發(fā)展，造福民眾。中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾突出，究其根本是效率與公平的不統(tǒng)一。各階層掌握的資源不均衡，導(dǎo)致社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域都缺乏平等的權(quán)利，帶來(lái)沖突與對(duì)立。

筆者認(rèn)為，在與自身利益切實(shí)相關(guān)的問(wèn)題上，權(quán)利意識(shí)是一種本能，如果生育政策可以投票決定，民眾會(huì)沒(méi)有意愿嗎？困境在于利益相關(guān)的事情民眾表達(dá)渠道受阻。公民想維權(quán)，基層官員不作為的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，民眾想去告官，可官員干預(yù)司法，行政案件撤訴率高達(dá)37%，勝訴率不足10%。正常司法渠道被堵塞，只好上訪，可每年上訪案件解決率不足千分之二，疏通渠道到底靠治官還是治民也就不言而喻了。官員的官本位思想使教育目標(biāo)南轅北轍，不少基層干部親口表示普法教育是為了讓民眾守法聽(tīng)話，更好管，不率先對(duì)官員開(kāi)展三嚴(yán)三實(shí)教育和進(jìn)行制度約束，民眾的權(quán)利意識(shí)如何在教育中提高？

（作者單位：華中師范大學(xué)法學(xué)院）