周 華 姜明文 楊 宇

健全組織管理體系推動(dòng)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展

周 華 姜明文 楊 宇

軍民融合管理體制建設(shè)，是軍民融合的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是當(dāng)前推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展迫切需要解決的難點(diǎn)。黨的十八屆五中全會(huì)提出，要“健全軍民融合發(fā)展的組織管理體系”，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見》提出，要“健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系”。國(guó)防科技工業(yè)是軍民融合的重要領(lǐng)域和載體，積極探索、加快完善國(guó)防科技工業(yè)軍民融合管理體制建設(shè)，對(duì)貫徹落實(shí)中央精神、有效解決制約軍民融合發(fā)展的體制性障礙，具有重要意義。

深刻認(rèn)識(shí)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合的組織管理現(xiàn)狀及問題

國(guó)防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展取得顯著成效，軍工開放步伐不斷加快，軍轉(zhuǎn)民、“民參軍”取得重要進(jìn)展，軍民資源共享水平逐步提升，政策法規(guī)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，為落實(shí)國(guó)家軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)應(yīng)看到，受國(guó)防科技工業(yè)組織管理模式的影響制約，當(dāng)前，軍民融合管理體制在管理結(jié)構(gòu)、職能配置、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面仍存在不足。

組織結(jié)構(gòu)存在多頭管理。當(dāng)前，國(guó)防科技工業(yè)軍民融合的管理結(jié)構(gòu)主要分為國(guó)家決策層和部門執(zhí)行層,部門執(zhí)行層面，涉及軍方和政府多個(gè)部門。

目前，國(guó)防科技工業(yè)軍民融合主要依靠各部門按職責(zé)分別推動(dòng)，造成管理工作多頭分散，呈現(xiàn)“九龍治水”的局面。

職能配置存在交叉重疊。表面看，國(guó)防科技工業(yè)軍民融合管理部門均按各自職責(zé)，各行其能，推進(jìn)工作呈有序發(fā)展局面。但實(shí)際上，由于各部門“三定”方案中職能界面不夠明晰，各部門之間存在一些扯不清的利益因素，導(dǎo)致各部門職能存在交叉，造成整體上推進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展步調(diào)不一致，不能形成合力。

一是國(guó)防科研管理方面，裝備科研中的部分預(yù)研項(xiàng)目與軍工科研中的基礎(chǔ)科研、基礎(chǔ)產(chǎn)品創(chuàng)新等項(xiàng)目重復(fù)，裝備預(yù)研中的先進(jìn)材料技術(shù)項(xiàng)目與軍工科研中的軍品配套項(xiàng)目重復(fù)。這在一定程度上造成了國(guó)防科研資源浪費(fèi)。二是軍民科技協(xié)同創(chuàng)新管理方面存在交叉。當(dāng)前，國(guó)防科技工業(yè)軍民融合的科技創(chuàng)新體系尚在醞釀建立過程中，創(chuàng)新主體在創(chuàng)新體系中的互動(dòng)關(guān)系尚未建立，統(tǒng)籌管理主體尚未明確，這造成了軍方和政府在軍民科技協(xié)同創(chuàng)新管理職能上的交叉。三是在軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理方面存在交叉。由于政府對(duì)國(guó)防科技工業(yè)的能力建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展按照軍民屬性分線管理，軍民融合產(chǎn)業(yè)的不同環(huán)節(jié)管理職能分散在多個(gè)部門，各部門職能之間存在交叉重復(fù)，難以順暢、高效對(duì)軍民融合產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃管理。另外，在武器裝備科研生產(chǎn)準(zhǔn)入方面，軍方與政府存在交叉。

協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮效率較低。從部門協(xié)調(diào)看，在推進(jìn)軍民融合發(fā)展中，由于各部門相互之間沒有統(tǒng)屬關(guān)系，在落實(shí)工作中，協(xié)調(diào)面寬，工作量大，軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)部際協(xié)調(diào)小組雖然發(fā)揮了一定統(tǒng)籌功能，但面對(duì)多個(gè)軍地相關(guān)部門，基本處于小馬拉大車的局面。同時(shí)，協(xié)調(diào)小組僅僅起到牽頭和溝通作用。另外，在協(xié)調(diào)內(nèi)容上，主要依據(jù)37號(hào)文，但37號(hào)文缺乏強(qiáng)制性要求和體系化制度安排，在涉及投資、稅收、資質(zhì)簡(jiǎn)化等部門之間利益時(shí)，協(xié)調(diào)工作很難繼續(xù)推進(jìn)。

從中央與地方協(xié)調(diào)看，地方國(guó)防科技工業(yè)管理部門受地方政府委托，對(duì)所轄地區(qū)軍工單位進(jìn)行管理，一直沿襲“部省雙重領(lǐng)導(dǎo)、以部為主”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。多數(shù)情況下，主要是站在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度向中央要政策。而對(duì)“民參軍”，則認(rèn)為民企參與研制生產(chǎn)的軍品免稅，其產(chǎn)值不計(jì)入地方，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)沒有多大貢獻(xiàn)，因而積極性普遍不高。從具體業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)看，軍民計(jì)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效率普遍偏低。具體表現(xiàn)為，軍口和民口科技項(xiàng)目、軍工產(chǎn)業(yè)和民用產(chǎn)業(yè)、軍口核心能力和民口配套能力等相互之間存在統(tǒng)籌不夠、銜接不足、資源浪費(fèi)較大等問題。

著力健全國(guó)防科技工業(yè)軍民融合組織管理體系

推進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，社會(huì)關(guān)注度高，推進(jìn)工作難度大。我們要緊緊圍繞中央決策部署，攻堅(jiān)克難，銳意進(jìn)取，著力健全組織管理體系，努力為推動(dòng)國(guó)防科技工業(yè)軍民深度融合提供有效保障。

著眼權(quán)威高效，健全組織結(jié)構(gòu)。權(quán)威、高效的管理組織結(jié)構(gòu)對(duì)推動(dòng)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合至關(guān)重要。當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)把健全國(guó)防科技工業(yè)軍民融合管理組織結(jié)構(gòu)作為根本性工作來抓，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化國(guó)家主導(dǎo)。一要堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)，充分發(fā)揮國(guó)家在戰(zhàn)略、規(guī)劃方面的頂層設(shè)計(jì)和指導(dǎo)作用，貫徹落實(shí)中央關(guān)于“健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系”的總體要求，正確處理國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域與國(guó)家層面軍民融合管理體制的銜接關(guān)系，在服從中央大局前提下，健全國(guó)防科技工業(yè)軍民融合管理組織結(jié)構(gòu)。二要充分借鑒國(guó)外軍民融合管理體制的有益經(jīng)驗(yàn)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的行政管理流程完善現(xiàn)有的軍民融合管理組織結(jié)構(gòu)。如建立國(guó)家決策層、部門執(zhí)行層、民間實(shí)施層三個(gè)層級(jí)分明的國(guó)防科技工業(yè)軍民融合管理組織結(jié)構(gòu)。三要進(jìn)一步做實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，并賦予其考核、監(jiān)督等功能，加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與軍方和政府部門的對(duì)話和溝通，推動(dòng)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展的整體性、一致性。

著眼形成合力，明晰部門職能。應(yīng)合理界定相關(guān)部門職能，正確處理各部門之間利益，理順部門之間關(guān)系，形成推進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)軍民深度融合發(fā)展合力。一是結(jié)合國(guó)防科技工業(yè)軍民融合具體管理事項(xiàng)，深入細(xì)致研究各部門“三定”方案，明晰哪些部門共同承擔(dān)某一項(xiàng)職能，哪些部門共同承擔(dān)一項(xiàng)職能的不同方面，哪些部門相銜接的邊緣性職能共同由相銜接的部門承擔(dān)。二是妥善處理各部門之間的利益關(guān)系，主動(dòng)尋求利益契合點(diǎn)，使軍民融合發(fā)展中的扯皮、推諉等利益沖突消于無形。三是盡快從制度上明確軍民科技協(xié)同創(chuàng)新管理主體，統(tǒng)籌軍民技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)成果雙向轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，軍民設(shè)備設(shè)施和信息資源共享、軍民人才培養(yǎng)等管理職能分工。

著眼統(tǒng)籌兼顧，完善協(xié)調(diào)機(jī)制。健全的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，是推動(dòng)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展的重要抓手。要加強(qiáng)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合協(xié)調(diào)制度建設(shè)，著力推動(dòng)協(xié)調(diào)工作有法可依。一要建立起軍方和政府部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。一直以來，裝備需求和國(guó)防科技工業(yè)規(guī)劃計(jì)劃的銜接是軍地雙方未能很好解決的問題。新形勢(shì)下，軍方裝備主管部門和國(guó)防科技工業(yè)主管部門應(yīng)盡快建立起制度化的宏觀層次信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)裝備建設(shè)規(guī)劃計(jì)劃與國(guó)防科技工業(yè)軍民融合的協(xié)調(diào)發(fā)展。二要強(qiáng)化中央與地方主管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。地方主管部門在國(guó)防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展中既承上、又啟下，作用不可或缺；軍工融合的各項(xiàng)政策措施是不是“接地氣”、能不能得到廣泛支持和參與，地方是關(guān)鍵。應(yīng)加強(qiáng)中央與地方主管部門在業(yè)務(wù)范圍、協(xié)調(diào)內(nèi)容等方面的銜接機(jī)制建設(shè)，形成上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)的良好局面。三要完善部門間的協(xié)調(diào)程序、監(jiān)督和考核等制度。明確協(xié)調(diào)發(fā)展中各部門應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)章制度、協(xié)調(diào)決議方案的效力；完善協(xié)調(diào)工作的有效監(jiān)督和事后考核制度等。（國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局軍工項(xiàng)目審核中心）