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新疆，位于中國西北部，地處歐亞大陸腹地，“東捍長城，北蔽蒙古，南連衛(wèi)藏，西倚蔥嶺，以為固居神州大陸之脊，勢若高屋建瓴，得之則足以屏衛(wèi)中國，鞏我藩籬；失之則關(guān)隴隘其封，河湟失其險(xiǎn)，一舉而中原為之動(dòng)搖”*鐘廣生：《新疆志稿》，第1卷，9頁，臺(tái)北，成文出版社，1968。，戰(zhàn)略位置十分重要。歷代統(tǒng)治者為有效維護(hù)自己的統(tǒng)治，均在這一地區(qū)大力推行屯田。這其中，尤以清代規(guī)模最大，組織最為嚴(yán)密，成績最為顯著。

一、清代新疆興屯的歷史背景和條件

新疆，古稱西域。漢代，它先臣服匈奴，后統(tǒng)一于漢，隸屬關(guān)系經(jīng)常交替變換。魏晉以來，內(nèi)地割據(jù)勢力混戰(zhàn)，中原王朝在此地影響力有所下降。至隋唐，尤其是唐代，中原王朝再次大力對(duì)其經(jīng)營，完成統(tǒng)一。為實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效控制，統(tǒng)治者推行了多項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，其中屯田就是重要內(nèi)容之一。以漢、唐為例。西漢王朝為“斷匈奴右臂”，有效抵御匈奴進(jìn)攻，在輪臺(tái)、渠犁(今庫爾勒至尉犁之間)、伊循(今若羌東北)、車師(今吐魯番、奇臺(tái)、昌吉一帶)等廣大具有軍事意義的綠洲上興修水利，墾田屯種。唐代，平定高昌(今吐魯番)特別是安西、北庭兩大都護(hù)府設(shè)立后，屯田規(guī)模和范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。當(dāng)時(shí)，安西都護(hù)府所屬龜茲(今庫車)有20屯，疏勒(今喀什)有7屯，焉耆有7屯；北庭都護(hù)府治所(今吉木薩爾)有20屯，伊吾郡(今哈密)有1屯，天山縣(今托克遜)有1屯，計(jì)56屯。每屯50頃，共約28萬畝。

明末清初，準(zhǔn)噶爾部崛起，其勢力在噶爾丹統(tǒng)治時(shí)期達(dá)到頂峰，控制了天山南北和中亞部分地區(qū)，“既兼有回部、青海、漠北，則日益驕蹇，不奉命，踞喀爾喀王庭，征諸屬國，控弦之士數(shù)十萬”*魏源：《圣武記》，第3卷，《康熙親征噶爾記》，113頁，長沙，岳麓書社，2004。，成為與清政府相抗衡的一支強(qiáng)大割據(jù)勢力，嚴(yán)重威脅西北邊疆安全。噶爾丹死后，策妄阿喇布坦和噶爾丹策零繼續(xù)禍亂西北，清軍與準(zhǔn)噶爾之間的戰(zhàn)事持續(xù)不斷。后來，清軍利用其嚴(yán)重內(nèi)亂的機(jī)會(huì)才徹底消滅了該政權(quán)，完成了全疆的統(tǒng)一。清政府對(duì)準(zhǔn)噶爾的用兵歷經(jīng)康、雍、乾三朝，出動(dòng)大軍數(shù)十萬，持續(xù)時(shí)間之長、規(guī)模之大，為歷代之最。

兵馬未動(dòng)，糧秣先行。從古至今，凡用兵作戰(zhàn)，糧餉都是最難解決的問題。特別是對(duì)游牧民族作戰(zhàn)，其以騎兵為主，行動(dòng)靈活迅速，行千里而不濟(jì)糧；中原王朝軍隊(duì)多以步兵為主，速度緩慢，糧餉轉(zhuǎn)輸負(fù)擔(dān)沉重。新疆地處邊陲，道路崎嶇，且遠(yuǎn)離產(chǎn)糧區(qū)，清軍糧餉供應(yīng)更是異常困難。據(jù)記載，平定噶爾丹時(shí)每轉(zhuǎn)運(yùn)1石軍糧至前方，就要耗費(fèi)白銀120兩；出兵策妄阿喇布坦時(shí)損耗更多。按照朝廷規(guī)制，每名士兵每月大約需軍糧1石。當(dāng)然，這僅是日常供應(yīng)，不包含出征伐敵犒賞三軍時(shí)的花費(fèi)。如此龐大數(shù)量的糧餉，長期完全依靠中央政府供應(yīng)，難以為繼，致使前線經(jīng)常出現(xiàn)“糧餉稽遲，兵丁困餒，致有道殣”*《清圣祖實(shí)錄》，第183卷，962頁，北京，中華書局，1985。的嚴(yán)重局面?？滴醵拍?1690年)，噶爾丹兵敗向西逃竄，康熙帝率軍“窮追五日……更欲前追，以軍糧漸致短少，再四籌度，徒勞師眾，故度量敵人蹤跡，遣兵進(jìn)追，于所遣兵補(bǔ)給二十日口糧，班師而還”*《清圣祖實(shí)錄》，第173卷，875～876頁。。五十四年(1715年)初，策妄阿喇布坦犯哈密，清政府?dāng)M派大軍征討，廷議時(shí)康熙帝曾對(duì)議政大臣們說到：“朕經(jīng)歷軍務(wù)年久，且曾親統(tǒng)大兵，出塞征討，凡行兵機(jī)務(wù)，靡不周知，今欲用兵，兵非不敷，但慮路遠(yuǎn)，運(yùn)餉殊難”*《清圣祖實(shí)錄》，第263卷，590頁。，表明了他對(duì)此次進(jìn)軍的擔(dān)憂；次年初，軍行嘉峪關(guān)外，糧草不能運(yùn)至，康熙帝不得不決定“停止進(jìn)兵，候種地及一應(yīng)事務(wù)預(yù)備完畢，審察兩下軍情，再行定奪”*《清圣祖實(shí)錄》，第267卷，620頁。。糧餉轉(zhuǎn)輸不及，嚴(yán)重影響了戰(zhàn)斗力的發(fā)揮，極大制約了用兵方略的推行。為早日統(tǒng)一新疆，并使國家擺脫財(cái)政困境，康熙帝決定在大軍營地附近設(shè)屯墾田。

新疆統(tǒng)一后，為確保其長期安全與穩(wěn)定，清政府不得不在各要地常年分駐大軍。但當(dāng)時(shí)全疆經(jīng)濟(jì)已飽受摧殘，千瘡百孔，尤其是北疆(即天山以北)作為準(zhǔn)噶爾叛亂的大本營情況更為糟糕，“計(jì)數(shù)十萬戶中，先痘死者十之四，繼竄入俄羅斯、哈薩克者十之二，卒殲于大兵者十之三”*《圣武記》，第4卷，《乾隆蕩平準(zhǔn)部記》，152頁。，所存人戶十不過一，“舊時(shí)準(zhǔn)夷馬匹羊群消耗殆盡”*錢儀吉：《碑傳集》，第28卷，《阿桂》，922頁，北京，中華書局，1993。。這樣的經(jīng)濟(jì)根本無法供養(yǎng)當(dāng)?shù)伛v軍。有鑒于此，許多有志之士提議將康雍以來配合軍事行動(dòng)的局部屯田進(jìn)一步擴(kuò)大，以便“多收一石糧食，即省一石挽輸”*第一歷史檔案館：《乾隆朝奏折》，乾隆二十一年十月四日黃廷桂奏。，保障駐軍物資糧餉供給。與此相對(duì)應(yīng)，隨著社會(huì)環(huán)境的日漸安定，特別是“攤丁入畝”政策的實(shí)施，內(nèi)地人口激增?？滴醵哪?1685年)全國人口為1.1億多，乾隆三十年(1765年)已增至2億，僅80年時(shí)間人口就幾乎翻了一番。至清末，人口更是多達(dá)4億?！皯艨谌赵觯魇√锿敛贿^如此，不能增益”*《清高宗實(shí)錄》，第604卷，786頁，北京，中華書局，1986。，人均耕地面積不斷下降，糧食供應(yīng)日漸捉襟見肘，社會(huì)矛盾大量出現(xiàn)。如何破解這一難題，統(tǒng)治者苦無良策。“西陲平定，疆宇式廓，辟展、烏魯木齊等處在在屯田?！瓕淼乩_，各省之人，將不招自集，其于惠養(yǎng)生民，甚為有益?！?《清高宗實(shí)錄》，第604卷，786頁。新疆地域廣袤，其中不乏可耕之地，在這里大規(guī)模移民開展屯田，不僅可以有效緩解內(nèi)地人口壓力，還可解決由人口增加帶來的糧食緊張問題。

正是在上述背景條件下，清代新疆屯田才得以推行，并不斷發(fā)展，取得了巨大成功。

二、清代新疆屯田的基本情況

清代工部尚書統(tǒng)管全國屯田政令，其下置屯田司，專管屯田事務(wù)；由于屯田和軍務(wù)密切相聯(lián)，兵部也參與管理。地方上，伊犁將軍(設(shè)省后改稱巡撫)作為新疆最高軍政長官，監(jiān)管全疆各地屯田。

清代新疆屯田主要有兵屯、民屯兩種，另外還有回屯、旗屯、犯屯等不同類型。

兵屯，主要由綠營兵從事屯種。一般有提、鎮(zhèn)建制的屯區(qū)，提督、總兵總理屯務(wù)；沒有的則專設(shè)屯田大臣管理屯務(wù)。屯區(qū)內(nèi)以屯為基本組織單位。各屯大小不一，最大的屯有屯兵250名，最小的有15名，但多數(shù)都在100名左右，由千總、把總、經(jīng)制外委等管理。屯兵，按原編制管理，農(nóng)忙耕耘，農(nóng)暇練兵。每名屯兵授份地約20畝。耕種所需農(nóng)具、耕畜、籽種等生產(chǎn)資料均由官府提供，所收糧食全部上繳官倉，屯兵本人及家眷日常生活由國家發(fā)給的兵餉維持。

民屯，又叫戶屯，是內(nèi)地遷移民戶進(jìn)行的屯田。參加屯種的民戶由官府提供車輛、口糧，并有計(jì)劃地組織遷移。到達(dá)新疆后，官府一般先辦軍屯做示范，為開展民屯創(chuàng)造條件。條件成熟后借給其口糧、住房以及土地、籽種和牛具，讓他們自己屯種。民屯屬地方政府管理，各級(jí)屯官由同級(jí)地方官員兼任。每戶種地30～50畝，納糧3～8升不等。

回屯，即維吾爾人開發(fā)的屯田，主要分布在伊犁一帶，由各級(jí)伯克管理。旗屯，主要集中在伊犁，由駐防新疆的滿營、錫伯營、索倫營、察哈爾營、厄魯特營等八旗中閑散兵丁進(jìn)行屯耕。犯屯，又稱遣屯，主要分布于北疆各大屯區(qū)，勞動(dòng)者由各地押解到新疆的各類犯人組成。

依據(jù)清政府與準(zhǔn)噶爾的戰(zhàn)爭進(jìn)程，以及在新疆統(tǒng)治的發(fā)展變化，清代新疆屯田可分為四個(gè)階段。第一階段，從康熙五十四年(1715年)至乾隆二十一年(1756年)，為初始階段，前后墾田共約26.84萬畝。此階段的屯田活動(dòng)多直接服務(wù)軍事行動(dòng)，時(shí)斷時(shí)續(xù)，全部屬于兵屯。早在康熙三十九年(1700年)，康熙帝便“詔廷臣留意趙充國所議五事”*祁韻士：《清朝藩部要略稿本》，第10卷，158頁，哈爾濱，黑龍江出版社，1997。，表露了取法西漢將軍趙充國“屯田平羌”的意圖。康熙五十四年(1715年)夏，清軍為平定策妄阿喇布坦叛亂，在哈密、巴里坤等地駐扎重兵。為籌集軍糧，充分保障戰(zhàn)事順利進(jìn)行，康熙帝令議政大臣等奉旨議奏屯田之事，首先在巴里坤、哈密等地屯田?？滴趿?1721年)，清軍奪取天山南北兩路咽喉要地吐魯番，又在該處駐軍興屯。但雍正四年(1726年)，清政府與策妄阿喇布坦議和后，巴里坤、吐魯番等地屯田隨之放棄。雍正七年(1729年)，清政府與噶爾丹策零在吐魯番等地展開激戰(zhàn)，屯田重新擴(kuò)展到巴里坤、吐魯番一帶。乾隆元年(1736年)，清政府與噶爾丹策零議和，清軍又一次放棄了吐魯番、巴里坤等處屯田。

第二階段，從乾隆二十二年(1757年)至六十年(1795年)，為興盛階段，共計(jì)墾田270多萬畝。乾隆二十年(1755年)，歸降后的阿睦爾撒納再次發(fā)動(dòng)叛亂，南疆(即天山以南)大小和卓隨之復(fù)叛，清政府不得不再次出兵新疆。為保障糧餉，乾隆二十二年(1757年)清政府調(diào)集兵丁，在新疆東部興屯收糧，逐步揭開大規(guī)模屯田的序幕。乾隆二十三年(1758年)，乾隆帝就新疆事宜指示軍機(jī)大臣：“看來厄魯特余賊既除，則回部亦易于平定，惟明歲駐兵屯田，最關(guān)緊要”*《清高宗實(shí)錄》，第560卷，95頁。，把屯田當(dāng)做頭等大事，催促定邊將軍兆惠即刻進(jìn)京，商辦具體事務(wù)。乾隆二十四年(1759年)，新疆正式統(tǒng)一，清政府隨即確立“以武定功成，農(nóng)政宜舉”*松筠：《新疆識(shí)略》，第6卷，686頁，《續(xù)修四庫全書》，第732冊，上海，上海古籍出版社，2002。方針，大力組織屯田。

該階段，兵屯作為最初形式，同時(shí)也是主要形式，得到很大發(fā)展。不過，隨著局勢變化，兵屯的內(nèi)在制約因素也日益顯露出來，主要是成本高、生產(chǎn)效率低下，難以形成持久生產(chǎn)力。民屯、回屯、旗屯、犯屯在清政府的大力倡導(dǎo)下漸以推廣。尤其是民屯，具有自愿性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)，勞動(dòng)者生產(chǎn)積極性高，易于形成群落，對(duì)于穩(wěn)定邊疆、開發(fā)邊疆發(fā)揮了重要作用。新疆屯田形成了多種形式并存，有效屯種的興盛局面。當(dāng)時(shí)，北疆巴里坤、古城(今奇臺(tái))、烏魯木齊、庫爾喀喇烏蘇(今烏蘇)、精河、伊犁、塔爾巴哈臺(tái)(今塔城)等地均有大規(guī)模兵屯、民屯和回屯等，南疆哈密、吐魯番、喀喇沙爾(今焉耆)、烏什、阿克蘇等地亦有小規(guī)模兵屯等。

第三階段，從嘉慶元年(1796年)至同治三年(1864年)，為艱難維持時(shí)期，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，墾荒達(dá)125萬多畝。嘉慶時(shí)期，清王朝由盛而衰，至道光年間則由衰而亂，內(nèi)外交困。嘉慶末道光初，南疆發(fā)生了大規(guī)模的張格爾之亂。通過勘定叛亂，道光帝覺得“屯田一事，實(shí)為安邊便民，足食足兵之良法”*《清宣宗實(shí)錄》，第197卷，1110頁，北京，中華書局，1986。，深刻認(rèn)識(shí)到屯田的重要性，大量招募內(nèi)地民戶屯田新疆。他還認(rèn)真汲取以前忽略南疆屯田的教訓(xùn)，“以回疆戍兵改為額兵，屯田裕餉，并許內(nèi)地商民挈家墾種”*《圣武記》，第4卷，《道光重定回疆記》，186頁。。道光十四年(1834年)至十五年(1835年)，清政府先后在巴爾楚克(今巴楚)和喀什噶爾(今喀什)墾田4.6萬多畝。隨后，布彥泰、薩迎阿相繼擔(dān)任伊犁將軍，掀起繼乾隆中期后的第二次屯田高潮。咸豐元年(1851年)之后，由于清政府政治腐敗，橫征暴斂，水利失修，新疆屯田又走向下坡路。

第四階段，從同治三年(1864年)至宣統(tǒng)三年(1911年)，為復(fù)興階段。此階段清王朝強(qiáng)鄰環(huán)伺，邊疆多事。同治初年，新疆爆發(fā)了席卷全疆各地的農(nóng)民大起義，推翻了清政府在當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)治。不久，阿古柏借機(jī)侵占整個(gè)南疆和以烏魯木齊為中心的北疆部分地區(qū)，悍然建立“哲德沙爾汗國”；沙俄武裝占領(lǐng)了整個(gè)伊犁地區(qū)。這一切都使“屯田蹂躪，荒熟俱不可考”*《新疆圖志》，第30卷，1186頁。，新疆屯田事業(yè)遭到前所未有的打擊。光緒三年(1877年)，左宗棠率清軍在各族人民的支持下驅(qū)逐了阿古柏。之后，又收復(fù)了被沙俄侵占的伊犁。為解決大軍糧餉供應(yīng)問題，左宗棠每收復(fù)一地，隨即招集流亡民戶，修復(fù)水利，恢復(fù)屯田。光緒十年(1884年)，新疆建省。劉錦棠作為首任巡撫，又根據(jù)實(shí)際情況對(duì)乾隆年間的舊制加以改革，招募流民、安置遣犯、分授屯地牛具籽種，大力復(fù)興屯田，把新疆屯田事業(yè)推向繼布彥泰之后的第三次高潮。據(jù)《新疆圖志》記載：“本朝蓋擴(kuò)張屯墾之政，以瞻軍食，中興以來，改設(shè)郡縣，改變屯田舊法，墾地一千余萬畝”，大大超過了乾隆中期的屯田畝數(shù)。以后，歷任巡撫為籌糧節(jié)餉又多次興屯。

三、關(guān)于清代新疆屯田的幾點(diǎn)思考

清代新疆屯田在統(tǒng)治者大力倡導(dǎo)下，在廣大勞動(dòng)人民辛勤努力下，取得了巨大成就。它不僅開發(fā)邊地，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，還有效保障軍需，鞏固了邊防。從某種程度上可以說，沒有屯田，就沒有新疆的統(tǒng)一，沒有新疆的安全和穩(wěn)定。

(一)保障軍需，解決糧餉供應(yīng)難題。清代新疆屯田的最初目的就是為了“裕軍需，省轉(zhuǎn)輸”，供給平準(zhǔn)大軍用糧，節(jié)省長途轉(zhuǎn)輸浩繁勞費(fèi)。經(jīng)過努力，它取得了一定成效。巴里坤屯區(qū)雍正十一年(1733年)曾達(dá)4.61萬石；吐魯番屯區(qū)雍正元年(1723年)收糧9330石，次年納糧5540石；哈密屯區(qū)乾隆元年(1736年)納糧2.75萬石。盡管所收屯糧并不能完全滿足需求，如雍正元年，平準(zhǔn)清軍兵分西、北兩路，其中西路大軍年需糧8萬余石，當(dāng)年巴里坤、吐魯番二地屯糧3.04萬石，最多只能供給大軍5個(gè)月的用糧，但畢竟清軍依靠屯田在前方直接解決了相當(dāng)大一部分糧食，極大地緩和了用糧危機(jī)。與此同時(shí)，清政府的軍費(fèi)開支也大為降低。據(jù)魏源講，整個(gè)平準(zhǔn)期間依靠新疆及附近地區(qū)的屯糧“每年節(jié)省銀九十余萬兩”*《圣武記》，第4卷，《乾隆蕩平準(zhǔn)部記》，154頁。。

新疆統(tǒng)一后，清政府大興屯田，將其作為長治久安的安邊定國之策。各地駐軍用糧主要依靠本地屯田供給。駐防塔爾巴哈臺(tái)的清軍，每年需糧1.1萬石。該處兵屯除滿足自給外，還有不少盈余。伊犁常年駐攜眷官兵近2萬人，歲需糧16.67萬石，亦全部由本地回屯和兵屯供應(yīng)。烏魯木齊、巴里坤所屬各地駐防官兵的用糧也基本上由當(dāng)?shù)乇?、犯屯及民屯承?dān)。此外，哈密、喀喇沙爾、烏什、阿克蘇等地的駐軍，每年用糧也都靠那里的兵屯擔(dān)負(fù)。

(二)武力平叛，抗擊外來侵略。清朝后期，英、俄等覬覦新疆，或扶植中亞侵疆勢力，或直接蠶食新疆領(lǐng)土。究其原因，很重要的一點(diǎn)就是新疆交通不便、人煙稀少，邊防力量薄弱。屯田，尤其是兵屯興起后，一定程度上改變了這種狀況。大量的屯田勞動(dòng)者，特別是兵屯中的屯兵，“有寇則操戈以戰(zhàn)，無事則荷耒以耕”*《明太祖實(shí)錄》，第249卷，3606頁，臺(tái)北，中央研究院歷史語言研究所，1962。。在完成墾耕任務(wù)的同時(shí)，進(jìn)行必要的軍事訓(xùn)練，一旦遇有邊塞緊急敵情即配備武器參與作戰(zhàn)，從而成為龐大的機(jī)動(dòng)支援兵團(tuán)、拱衛(wèi)邊境不可或缺的后備力量。19世紀(jì)60至70年代，在抗擊阿古柏匪幫和沙俄侵略軍的斗爭中，各族屯田軍民就曾團(tuán)結(jié)奮戰(zhàn)，沉重打擊了侵略勢力。

這一時(shí)期，境內(nèi)維吾爾貴族還多次發(fā)生叛亂，企圖分裂國家。新疆各地屯田軍民也多次拿起武器與之英勇斗爭。嘉慶二十五年(1820年)至道光八年(1828年)平定張格爾之亂，道光十年(1830年)平定張格爾之兄玉素甫之亂，道光二十七年(1847年)平定玉素甫之子邁買的明等七和卓之亂，咸豐二年(1852年)至五年(1855年)平定張格爾之孫鐵完庫里等和卓之亂，咸豐七年(1857年)平定倭里罕和卓之亂，每次均有大批屯兵、屯民，乃至不少遣犯參加。

(三)充實(shí)邊地，鞏固邊防。清政府在新疆開展大規(guī)模屯田，使得大批漢、回、滿等族軍民進(jìn)入該地區(qū)，當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量迅速增多。尤其是北疆，據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，咸豐元年(1851年)僅巴里坤、烏魯木齊一帶移民就達(dá)27.8萬余人，七年(1857年)又增至31萬。這些軍民的到來，不僅為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展添加了新生力量，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)文化的大發(fā)展，同時(shí)也極大地改變了當(dāng)?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu)，逐步形成了內(nèi)地移民人口占主體，漢、滿、蒙各族相互雜居的局面。他們“伐木采煤，養(yǎng)育雞豚，竟成村落，與內(nèi)地?zé)o異”*《清高宗實(shí)錄》，第725卷，1085頁。。準(zhǔn)噶爾勢力完全被消解，其一部獨(dú)大、為禍西北的局面得到了徹底改變。

需要特別指出的是，各族人民還在各屯區(qū)修建了大量城堡。當(dāng)時(shí)，伊犁附近修建了惠寧城、廣仁城、瞻德城、拱辰城、熹春城、塔爾奇城、寧遠(yuǎn)回城，塔爾巴哈臺(tái)地區(qū)修筑了雅兒、玉爾等城堡，烏魯木齊、巴里坤、庫爾喀喇烏蘇、吐魯番等地也構(gòu)筑了不少城堡。這些城堡，既是屯田中心，又是軍事重鎮(zhèn)，常駐軍隊(duì)，具有較強(qiáng)軍事防御功能。當(dāng)敵人來侵時(shí)，可把人畜糧草集中在其中，晝夜防守，以待援軍。大量城堡的修建，逐漸構(gòu)成新的防御體系。它所產(chǎn)生的戰(zhàn)斗力、威懾力、輻射力十分強(qiáng)大，很大程度上彌補(bǔ)了清軍兵力不足的缺陷，有效地?cái)U(kuò)大了控制范圍，鞏固了邊防。

清政府在新疆推行的屯田總體上比較成功，但也存在一些缺失，其中最重要的一點(diǎn)就是在經(jīng)營策略上的失誤。統(tǒng)一新疆后，清政府為了防止準(zhǔn)噶爾分裂勢力死灰復(fù)燃，推行“重北輕南，重東輕西”策略，在伊犁置軍府，設(shè)將軍，總統(tǒng)全疆軍政，著重控防北疆。屯田亦是如此——重北輕南。這一策略初期收到了良好的效果。但隨著時(shí)間推移，局勢發(fā)生了重大變化，南疆維吾爾上層分裂活動(dòng)逐漸成為全疆安全的主要威脅，比如乾隆中期就曾出現(xiàn)大小和卓之亂?？墒乔逭畬?duì)其嚴(yán)重性和危害性卻認(rèn)識(shí)不足，政策沒有及時(shí)調(diào)整，社會(huì)矛盾進(jìn)一步凸顯。嘉慶至道光年間，南疆更是叛亂迭起，政局動(dòng)蕩不止。道光帝吸取教訓(xùn)，實(shí)行南北兼顧的策略，開始有意識(shí)地經(jīng)營和開發(fā)南疆。特別是布彥泰任伊犁將軍期間，大膽啟用被朝廷遣戍伊犁的林則徐等人，在南疆各地勘察屯務(wù)，有力地推動(dòng)了南疆屯田事業(yè)的發(fā)展。但之后不久，南疆屯田再次荒廢，南疆問題依然嚴(yán)重，安全和穩(wěn)定依舊無法保證。同治四年(1865年)阿古柏的入侵就是從南疆的喀什噶爾開始的，重點(diǎn)也正是南疆地區(qū)。

北疆作為清政府經(jīng)營的重點(diǎn)，總體說來邊防比較穩(wěn)固，但在伊犁、塔爾巴哈臺(tái)西北直至巴爾喀什湖的遼闊地區(qū)，清政府并未駐軍、移民、興屯，進(jìn)行必要的軍事、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，邊防力量極其薄弱。隨著清朝國勢進(jìn)一步衰微，俄軍乘越過邊界，在該地區(qū)筑城種地，不斷移民，進(jìn)行實(shí)際占領(lǐng)，并于咸豐十年(1860年)通過《中俄北京條約》使其占領(lǐng)得以合法化。

另外，民族關(guān)系也沒有得到應(yīng)有重視。清朝是滿族建立的政權(quán)，為了維護(hù)自身利益，統(tǒng)治者對(duì)包括漢族在內(nèi)的其他民族實(shí)行隔離、防范乃至歧視的政策，這在新疆屯田中體現(xiàn)十分突出。同為軍隊(duì)，綠營兵進(jìn)行兵屯，勞動(dòng)成果要全部上繳國家；而八旗兵開展旗屯，則是自耕自食，不納稅糧。屯區(qū)內(nèi)修筑大量城堡，直接目的之一也是為了區(qū)分軍民族別，分別駐扎，分而治之。至于南疆，更是因俗而治，推行嚴(yán)厲的民族隔絕政策，禁止?jié)h民及其他民族到這一地區(qū)去。這種不平等的民族政策不僅影響屯田效果，還時(shí)常激起廣大人民的反抗，有時(shí)甚至釀成暴動(dòng)和起義。