蔣蘭香，劉水華，羅 輝

（1.中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410004 ； 2.江西省分宜縣人民檢察院 ，江西 分宜 336600）

試論環(huán)境犯罪懲治的檢察監(jiān)督

蔣蘭香1，劉水華2，羅 輝2

（1.中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410004 ； 2.江西省分宜縣人民檢察院 ，江西 分宜 336600）

近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，環(huán)境污染事件頻發(fā)。司法實(shí)踐中對(duì)污染環(huán)境犯罪的裁判卻不多見，環(huán)境刑事手段在懲治環(huán)境犯罪行為中的作用未能得以有效發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)在了解我國(guó)環(huán)境犯罪懲治現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上剖析執(zhí)法原因，分析檢察機(jī)關(guān)懲治環(huán)境犯罪的現(xiàn)實(shí)困境，通過推進(jìn)生態(tài)環(huán)境檢察工作專業(yè)化、推動(dòng)建立環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制等措施加以解決。

檢察監(jiān)督；環(huán)境犯罪； 聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制

1980年代以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)環(huán)境狀況卻日益惡化。近些年來(lái)許多地方更是陷入了非常嚴(yán)重的霧霾之中，污染進(jìn)一步加劇，惡性環(huán)境事故頻發(fā)。環(huán)境污染在我國(guó)已經(jīng)從自然生態(tài)問題逐漸發(fā)展成社會(huì)問題。環(huán)境污染問題的出現(xiàn)既有之前政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的政策原因，也有環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)等方面的原因。目前來(lái)看，環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境刑事司法有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象頻現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)運(yùn)用刑事手段保護(hù)環(huán)境的力度太小。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，總體來(lái)看對(duì)環(huán)保執(zhí)法、環(huán)境刑事司法的監(jiān)管力度偏弱，有些領(lǐng)域甚至缺失。如何加強(qiáng)環(huán)境犯罪①?gòu)V義上的環(huán)境犯罪是指違反環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)和刑法規(guī)定,破環(huán)人類環(huán)境和其他生態(tài)環(huán)境，構(gòu)成犯罪的行為。狹義上的環(huán)境犯罪是指污染環(huán)境的犯罪。本文所謂環(huán)境犯罪主要是指污染類環(huán)境犯罪。懲治的檢察監(jiān)督，提高環(huán)境犯罪的懲治效率值得深入思考。

一、我國(guó)環(huán)境犯罪懲治的現(xiàn)狀及原因

（一）我國(guó)環(huán)境犯罪的懲治現(xiàn)狀

環(huán)境狀況日益惡化在我國(guó)已是不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)每年因環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)千億元，并且損失的數(shù)額還在逐年提高，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增。[1]雖然我國(guó)出臺(tái)了一系列環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，黨的十八大報(bào)告也首次將“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國(guó)”納入推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體國(guó)家布局中，但現(xiàn)實(shí)情況卻是各級(jí)法院對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪行為的刑事判決數(shù)量稀少，呈現(xiàn)出一種“判決闕如”現(xiàn)象。[2]一方面，我國(guó)每年發(fā)生的突發(fā)重大環(huán)境事件有數(shù)百件，各級(jí)環(huán)保執(zhí)法部門查處的違法案件數(shù)量也在不斷增加，如2014年前三季度就達(dá)3萬(wàn)余件，根據(jù)刑法的規(guī)定構(gòu)成犯罪的案件也很多，但近年來(lái)真正被追究刑事責(zé)任的案件卻少之又少。有學(xué)者根據(jù)《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的1997 年刑法施行以來(lái)針對(duì)其第338條重大環(huán)境污染事故罪進(jìn)行的生效刑事判決數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)多數(shù)年份判決為個(gè)位數(shù)：從1997—2000年為6起，2001—2008年全國(guó)共發(fā)生特大環(huán)境污染事故103件，但判決的僅為23起，后者不及前者的1/4。”[3]2002—2011年，我國(guó)對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行行政處罰的案件為964 755件，但環(huán)境刑事案件僅為81 435件②這81435件刑事案件絕大部分為破壞資源類刑事案件，污染類案件少之又少。；2002—2011年，我國(guó)審判機(jī)關(guān)所審結(jié)的環(huán)境刑事案件中，重大環(huán)境污染事故罪（現(xiàn)為污染環(huán)境罪）案件僅為109件③這一數(shù)據(jù)并非審判機(jī)關(guān)發(fā)布，所以不一定100%準(zhǔn)確。。[4]

2011年，針對(duì)重大環(huán)境污染事故罪定罪標(biāo)準(zhǔn)過高，不利于制裁污染類犯罪的實(shí)際情況，全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《刑法修正案》(八)對(duì)《刑法》第338進(jìn)行了修改，將重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪，并且降低了入罪門檻。污染環(huán)境罪制定實(shí)施后，污染環(huán)境類犯罪在刑事司法中的數(shù)量有較大幅度增長(zhǎng)，但也并未呈現(xiàn)出“井噴式”的上升趨勢(shì)。2012～2014年全國(guó)各級(jí)法院共受理環(huán)境刑事案件達(dá)42 127件，但其中污染環(huán)境案件也僅為1 124件。[5]為進(jìn)一步加大對(duì)環(huán)境犯罪的懲治力度，2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院為了保證污染環(huán)境罪的司法具有可操作性，又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。該司法解釋出臺(tái)以來(lái)，一些存在比較嚴(yán)重的環(huán)境違法犯罪現(xiàn)象的地區(qū)對(duì)環(huán)境犯罪案件查處力度仍然不夠。[6]

總體來(lái)看，我國(guó)環(huán)境刑事司法領(lǐng)域?qū)Νh(huán)境犯罪懲治的現(xiàn)狀是：（1）實(shí)際發(fā)生的環(huán)境犯罪案件多，被追究刑事責(zé)任的少；（2）行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政處罰多，移送司法機(jī)關(guān)少；（3）被追究刑事責(zé)任的環(huán)境犯罪中破壞資源類犯罪多，污染環(huán)境類犯罪少。這種環(huán)境刑事司法狀態(tài)與我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展的要求顯然不相適應(yīng)。如何加大環(huán)境刑事司法領(lǐng)域?qū)ξ廴绢惌h(huán)境犯罪的懲治力度，充分發(fā)揮刑事手段在保護(hù)環(huán)境中的價(jià)值和作用，需要進(jìn)一步探討。

（二）環(huán)境犯罪懲治不力的執(zhí)法、司法原因

環(huán)境犯罪懲治不力原因多樣，既有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的原因，也有刑事司法機(jī)關(guān)自身的原因。概括起來(lái)主要有：

1.環(huán)保執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限受到制約

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國(guó)實(shí)行的執(zhí)法體制是統(tǒng)管與分管相結(jié)合，即環(huán)境保護(hù)部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保工作進(jìn)行全面監(jiān)督管理，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等部門分別對(duì)各自工作范圍內(nèi)的資源進(jìn)行保護(hù)。這種模式有利有弊，但整體來(lái)說(shuō)弊大于利：（1）環(huán)保職能過于分散，部門職責(zé)不清；（2）環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)受到嚴(yán)重制約。目前，我國(guó)環(huán)保部門實(shí)行屬地化管理體制，地方政府掌管著環(huán)保部門的人權(quán)及財(cái)權(quán)。地方政府為追求GDP的快速增長(zhǎng)，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染問題睜只眼閉只眼，除非發(fā)生事故，否則不管不問。當(dāng)環(huán)保機(jī)構(gòu)履行環(huán)保職責(zé)時(shí)，政府可能還會(huì)出面進(jìn)行干預(yù)，所以干脆不履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，得過且過，該查處的案件不查處，該移送司法機(jī)關(guān)的刑事案件不移送。

環(huán)保執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)力受到制約的另一個(gè)重要原因是執(zhí)法人員自身素質(zhì)與其所肩負(fù)的環(huán)保責(zé)任要求還存有一定的差距。我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍中有相當(dāng)一部分人員缺乏環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)，對(duì)環(huán)境法特別是環(huán)境刑事法律認(rèn)識(shí)不足，這在很大程度上造成了對(duì)行政違法和刑事犯罪的界限把握不準(zhǔn)，進(jìn)而干脆以行政處罰代替刑事處罰。此外，少數(shù)環(huán)保執(zhí)法人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，甚至甘愿充當(dāng)環(huán)境犯罪的保護(hù)傘。這些環(huán)保機(jī)關(guān)工作人員因?yàn)樽约簽E權(quán)，擔(dān)心自己將涉嫌環(huán)境犯罪的刑事案件移送給司法機(jī)關(guān)后自己也會(huì)受到牽連，所以對(duì)于應(yīng)當(dāng)移送的刑事案件“低調(diào)處理”，環(huán)境行政監(jiān)管、環(huán)境行政執(zhí)法因此變得乏力。[7]

2.公安機(jī)關(guān)查處不力

首先，公安機(jī)關(guān)工作人員思想認(rèn)識(shí)上存在偏差。公安機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)公共安全的國(guó)家機(jī)關(guān)。部分公安機(jī)關(guān)工作人員在一定程度上產(chǎn)生了自己的職能與環(huán)境保護(hù)無(wú)關(guān)的錯(cuò)覺。由于自我角色認(rèn)識(shí)不清，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)經(jīng)常將本屬于自身應(yīng)該履行的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)誤認(rèn)為是非警務(wù)活動(dòng)，對(duì)環(huán)境犯罪案件很少會(huì)主動(dòng)去摸排線索、偵查破案。其次，公安機(jī)關(guān)工作人員的專業(yè)素質(zhì)有些尚不能適應(yīng)偵查環(huán)境犯罪的需要。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，包括環(huán)境犯罪在內(nèi)的刑事案件偵查權(quán)一般由公安機(jī)關(guān)行使。但環(huán)境犯罪案件的偵查涉及到許多環(huán)保方面的專業(yè)問題，而我國(guó)公安機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境犯罪并未設(shè)置像刑偵、經(jīng)偵等一樣的專業(yè)偵查部門，加之掌握環(huán)保專業(yè)知識(shí)的干警很少，公安機(jī)關(guān)在面對(duì)環(huán)境犯罪案件中出現(xiàn)的一些新情況、新問題時(shí)有時(shí)表現(xiàn)得力不從心、無(wú)所適從，容易避重就輕，許多重要證據(jù)收集不及時(shí)、不到位，進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)法立案、無(wú)法追究刑事責(zé)任等問題。

3.法院刑事判決過于輕緩

針對(duì)法院對(duì)環(huán)境犯罪判決過緩的問題，有學(xué)者以近年來(lái)近千份環(huán)境案件裁判文書為樣本，對(duì)我國(guó)環(huán)境司法現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)環(huán)境刑事案件的一個(gè)較為突出問題是，雖然都作了有罪判決，但量刑普遍較輕，且大多使用緩刑和罰金，司法在這類犯罪中似乎更“喜歡”輕刑。[8]如此判決與環(huán)境犯罪行為的社會(huì)危害性不相符，有違罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。造成這種狀況的原因，除去司法權(quán)受到外來(lái)干擾以及環(huán)境刑事立法不能適應(yīng)司法需求等因素，法官自身的環(huán)境刑事專業(yè)素養(yǎng)占有很大比重。環(huán)境犯罪案件具有不同于一般案件的特性，法官在罪刑法定原則下量刑時(shí)需要考慮的因素也更多。就我國(guó)目前的法官隊(duì)伍而言，具備環(huán)境保護(hù)理念以及環(huán)境管理專業(yè)方面知識(shí)的法官少之又少。而這些專業(yè)知識(shí)的具備是法官在審理環(huán)境犯罪案件時(shí)正確行使自由裁量權(quán)的重要因素。如果行使裁量權(quán)的法官具備先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)理念，理解環(huán)境法律制度和環(huán)境要素的生態(tài)價(jià)值，那么其在量刑時(shí)必然會(huì)考慮環(huán)境犯罪的生態(tài)危害性因素，不會(huì)簡(jiǎn)單以“犯罪金額”作為量刑標(biāo)準(zhǔn)。

二、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境犯罪懲治監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)及困境

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)一直是以政府行政權(quán)力主導(dǎo)為特征。行政權(quán)力主導(dǎo)固然有其自身優(yōu)勢(shì)如具有較高的工作效率，在一定歷史時(shí)期也能適應(yīng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境復(fù)雜的特點(diǎn)等，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，這種“依靠政府環(huán)保部門作為環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，其執(zhí)行力提升空間的局限和執(zhí)行效果的低劣越發(fā)顯現(xiàn)出來(lái)?！盵9]尤其在我國(guó)環(huán)境狀況不斷惡化、環(huán)境犯罪案件大幅增加情形下，與之關(guān)聯(lián)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域職務(wù)犯罪也呈多發(fā)趨勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)著保障國(guó)家法律正確實(shí)施的重任，對(duì)環(huán)境犯罪的懲治情況進(jìn)行法律監(jiān)督是其職能的一個(gè)重要方面。對(duì)環(huán)境犯罪懲治的檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境犯罪制裁過程的監(jiān)督，主要包括對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督以及對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院關(guān)于環(huán)境犯罪刑事訴訟活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督。目前，我國(guó)環(huán)境犯罪檢察監(jiān)督尚處于探索階段，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.立案監(jiān)督

即充分發(fā)揮追捕、追訴職能，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件和對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理環(huán)境犯罪案件的立案監(jiān)督。如，最高檢于2014 年和2015年連續(xù)兩年在全國(guó)范圍內(nèi)部署開展了破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)。在2014年開展的破壞環(huán)境資源專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)中，“全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌破壞環(huán)境資源類犯罪案件1505件1804人，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槠茐沫h(huán)境資源類案件1479件1795人?！盵10]

2.查辦環(huán)境職務(wù)犯罪

即監(jiān)督環(huán)保執(zhí)法人員在環(huán)保執(zhí)法過程中是否存在環(huán)境職務(wù)犯罪行為，并決定是否依法進(jìn)行偵查起訴。2015年1月至8月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)查辦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件292件343人，查辦瀆職犯罪案件319件456人。如甘肅、寧夏檢察機(jī)關(guān)查辦了騰格里沙漠污染事件背后4名環(huán)保部門工作人員瀆職犯罪案件。[11]

3.抗訴

即檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或認(rèn)為人民法院關(guān)于環(huán)境犯罪案件的判決、裁定確有錯(cuò)誤時(shí)，提請(qǐng)審判機(jī)關(guān)依法重新審理并予以糾正的監(jiān)督活動(dòng)。

4.檢察建議

即檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中，發(fā)現(xiàn)負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的單位在制度與管理等方面存在各種問題和漏洞時(shí)，依據(jù)事實(shí)和法律，以各種形式形式提出的改進(jìn)建議，旨在保護(hù)環(huán)境，堵塞漏洞，預(yù)防環(huán)境領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。如2011～2012年，浙江省檢察機(jī)關(guān)就對(duì)涉及環(huán)境污染、資源破壞等方面的問題向環(huán)保、農(nóng)林、國(guó)土等部門發(fā)出檢察建議387份，積極推進(jìn)環(huán)境法治建設(shè)。[12-14]

不可否認(rèn)的是，雖然近年來(lái)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不斷增強(qiáng)對(duì)環(huán)境犯罪懲治工作的積極性和主動(dòng)性，協(xié)助加大對(duì)環(huán)境犯罪的制裁力度，但檢察監(jiān)督的效果與公眾的期待仍有不小的差距，有些情況下檢察監(jiān)督職能還存在缺失現(xiàn)象，如針對(duì)前述在環(huán)保行政執(zhí)法中存在監(jiān)管不力、“以罰代刑”，許多破壞環(huán)境犯罪行為沒能進(jìn)入檢察起訴環(huán)節(jié)以及法院對(duì)環(huán)境犯罪案件的刑事判決過于輕緩等現(xiàn)象，部分檢察機(jī)關(guān)存在不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督和不善監(jiān)督的問題，環(huán)保監(jiān)督職責(zé)略顯被動(dòng)，尚未完全發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督職能。某種程度上說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境犯罪制裁過程的監(jiān)督陷入了一種進(jìn)退維谷的現(xiàn)實(shí)困境：

（一）自身專業(yè)化程度不高、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理直接影響檢察監(jiān)督實(shí)效

環(huán)境犯罪的復(fù)雜性和特殊性決定了對(duì)其進(jìn)行檢察監(jiān)督應(yīng)該由具有高度專業(yè)素養(yǎng)和較強(qiáng)司法能力的檢察官擔(dān)任。但是，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的目前的思想認(rèn)識(shí)、隊(duì)伍建設(shè)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等條件還不能很好地滿足現(xiàn)實(shí)需要。

思想認(rèn)識(shí)上來(lái)看，很多檢察工作人員長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)生態(tài)環(huán)境作為一種社會(huì)公共資源的價(jià)值缺乏相應(yīng)了解，缺乏對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境犯罪行為的危害認(rèn)識(shí)，以至于檢察工作服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的主動(dòng)性不夠。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督還受到本身體制的制約，檢察監(jiān)督主體為了單位內(nèi)部的發(fā)展需要而過于注重與相關(guān)執(zhí)法部門的相互配合，對(duì)環(huán)境犯罪懲治的相關(guān)執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)存在不愿監(jiān)督、不想監(jiān)督思想。

從隊(duì)伍建設(shè)來(lái)看，雖然近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)高度重視隊(duì)伍建設(shè)，著力提高自身專業(yè)化職業(yè)化水平，檢察人員的整體素質(zhì)也在不斷提升，但檢察人員的環(huán)境法律素養(yǎng)、對(duì)環(huán)境違法犯罪案件進(jìn)行監(jiān)督的理念等還是存在一定程度的欠缺。有些情況下，檢察監(jiān)督人員沒有深刻理解環(huán)境法律制度的內(nèi)涵，不能準(zhǔn)確把握環(huán)境違法領(lǐng)域罪與非罪的界限，這使得一些本應(yīng)受到檢察監(jiān)督予以糾正的案件被拒之門外，最后沒能進(jìn)入環(huán)境刑事司法程序。另外，由于缺乏專攻環(huán)境法學(xué)專業(yè)的檢察人員，檢察監(jiān)督主體對(duì)環(huán)境犯罪案件制裁過程進(jìn)行監(jiān)督時(shí)往往依照其他案件特征進(jìn)行審查監(jiān)督，忽略了該類案件的特殊性而放縱了環(huán)境犯罪及瀆職人員。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，針對(duì)原來(lái)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置在處理環(huán)境犯罪懲治與預(yù)防中的不足，近年來(lái)貴州、河北等少數(shù)省市檢察機(jī)關(guān)設(shè)置了生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察機(jī)構(gòu)，但這種機(jī)構(gòu)設(shè)置至今并未在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行推廣。如果按照傳統(tǒng)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置模式，環(huán)境犯罪的懲治、監(jiān)督職能分別由偵查監(jiān)督、公訴、反貪反瀆等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這樣進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置弊大于利：一方面檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部需要加強(qiáng)案件線索移送和查辦案件的配合，不利于節(jié)約司法資源，也不利于對(duì)專門研究和查辦環(huán)境犯罪案件檢察人才的培養(yǎng)；另一方面也不便于與公安機(jī)關(guān)、人民法院在訴訟環(huán)節(jié)上進(jìn)行有效對(duì)接，也不利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部單位及人民法院的有效監(jiān)督。

（二）檢察機(jī)關(guān)目前難以解決“兩法”銜接① “兩法”是指環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法。"兩法銜接”是檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)探索實(shí)行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、瀆職違法等社會(huì)管理問題而形成行政執(zhí)法與司法合力的工作機(jī)制。機(jī)制不暢的問題

環(huán)境行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事司法建立順暢的銜接程序以保證環(huán)境犯罪案件的移送，因此，銜接機(jī)制是否順暢對(duì)于追究環(huán)境犯罪人刑事責(zé)任至關(guān)重要。兩者間的銜接程序主要包括環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送程序、公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送過來(lái)的涉嫌環(huán)境犯罪的案件的受理程序、處理程序以及檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)銜接環(huán)境犯罪案件的監(jiān)督程序等。[15-16]這些程序中某一個(gè)環(huán)節(jié)若出現(xiàn)問題，都會(huì)直接影響兩者處理環(huán)境犯罪案件的效果。從目前的情況看，我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法中環(huán)境犯罪案件的移送與刑事司法間的銜接在實(shí)踐操作中還存在如下的問題：第一，立法位階低，約束力不強(qiáng)?，F(xiàn)行“兩法”銜接的主要依據(jù)有：（1）2001年7月國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》；（2）最高人民檢察院、公安部與環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布或單獨(dú)發(fā)布的文件，如2007年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》等。國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》屬于行政法規(guī)，雖然對(duì)涉嫌行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的犯罪案件的移送條件、移送的基本程序以及移送的工作時(shí)限等問題作了明確規(guī)定，但行政法所規(guī)定的程序規(guī)則無(wú)法適用刑事司法領(lǐng)域，不能有效解決行政執(zhí)法過程中搜集的證據(jù)進(jìn)入司法程序后的法律地位及證明規(guī)則等問題。其他關(guān)于銜接機(jī)制的文件大都屬于規(guī)范性文件，并不具有普遍約束力且相關(guān)規(guī)定不具可操作性，如《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)人不移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的行為到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任并未明確規(guī)定。雖然近年來(lái)一些地方嘗試創(chuàng)新“兩法”銜接工作機(jī)制，通過聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制等制度和措施來(lái)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，但畢竟處于地方層面，更多的是地方司法機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)的聯(lián)發(fā)文件，位階較低缺乏強(qiáng)制約束力。第二，銜接程序復(fù)雜啟動(dòng)難。因環(huán)境犯罪具有較強(qiáng)的行政從屬性，所以其認(rèn)定往往以違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)為前提。與一般犯罪案件相比，環(huán)境犯罪案件的訴訟程序更為復(fù)雜，需要經(jīng)過環(huán)保執(zhí)法部門移送、公安機(jī)關(guān)受理后立案?jìng)刹橐约皺z察機(jī)關(guān)提起公訴等多個(gè)環(huán)節(jié)。環(huán)節(jié)的增多加之“兩法”銜接在實(shí)踐中還存在著諸如相關(guān)規(guī)定較為原則、銜接程序不暢等障礙，使得環(huán)境犯罪案件進(jìn)入刑事司法程序舉步維艱。

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)盡管行使法律監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境犯罪追訴的全過程進(jìn)行監(jiān)督，但目前來(lái)看仍無(wú)法解決“兩法”銜接不暢等問題?！皟煞ā便暯油〞臣刃枰⒎ㄉ系你暯?，也需要環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的密切配合。但環(huán)境行政執(zhí)法行使的是行政權(quán)，環(huán)境刑事司法行使的是司法權(quán)，二者屬于不同類別的權(quán)力。要銜接通暢必須進(jìn)行跨部門、跨職能合作。從目前檢查監(jiān)督職能行使的情況看，無(wú)法完全解決這個(gè)難題，走出當(dāng)前困境。

三、對(duì)環(huán)境犯罪懲治進(jìn)行檢察監(jiān)督的出路

（一）推進(jìn)生態(tài)環(huán)境檢察工作專業(yè)化

如前所述，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)自身因素已經(jīng)在很大程度上制約了其對(duì)環(huán)境犯罪懲治進(jìn)行檢察監(jiān)督的實(shí)效。基于環(huán)境污染的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)和國(guó)家制裁環(huán)境犯罪的迫切需要，在全國(guó)范圍內(nèi)推行和完善生態(tài)環(huán)境檢察工作專業(yè)化已經(jīng)勢(shì)在必行。具體來(lái)說(shuō)可從以下三方面著手：

1.不斷強(qiáng)化檢察人員的環(huán)保理念

近些年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)連續(xù)部署并開展了破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)，相關(guān)職能部門也加大了環(huán)境犯罪懲治檢察監(jiān)督的力度，但檢察工作人員的環(huán)境保護(hù)理念還需進(jìn)一步加強(qiáng)。更深層次上來(lái)看，隨著當(dāng)前司法體制改革的全面推進(jìn)，對(duì)環(huán)境犯罪懲治進(jìn)行檢察監(jiān)督首當(dāng)其沖的工作就是不斷強(qiáng)化檢察人員的環(huán)保理念，要使檢察機(jī)關(guān)工作人員正確認(rèn)識(shí)到對(duì)環(huán)境犯罪制裁環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督的意義，要將環(huán)保理念融入到檢察工作的每個(gè)環(huán)節(jié)。

2.著力培養(yǎng)具有生態(tài)環(huán)境素養(yǎng)的檢察人才

環(huán)境犯罪案件的特殊性和專業(yè)性使其刑事訴訟實(shí)務(wù)區(qū)別于普通犯罪案件，這就對(duì)檢察人員的專業(yè)素質(zhì)提出了較高的要求。如何有效化解檢察人員處理環(huán)境問題專業(yè)性不足是現(xiàn)今檢察機(jī)關(guān)亟需解決的問題。首先，應(yīng)加強(qiáng)高等院校對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，培養(yǎng)出更多的具有扎實(shí)環(huán)境與資源保護(hù)基礎(chǔ)和法學(xué)基礎(chǔ)的復(fù)合型法律研究人才。其次，要提高檢察監(jiān)督人員分析、處理環(huán)境犯罪案件的能力和水平。實(shí)踐中，為適應(yīng)生態(tài)環(huán)境檢察工作專業(yè)化需求，應(yīng)加強(qiáng)檢察人員對(duì)環(huán)境犯罪案件進(jìn)行法律監(jiān)督能力的專業(yè)培訓(xùn)，具體可以充分利用現(xiàn)有大學(xué)資源，采取與大學(xué)互動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)理論和實(shí)踐的相互促進(jìn)，培養(yǎng)一批精通環(huán)境犯罪案件辦理的專家型、復(fù)合型檢察人員。檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中還可以根據(jù)實(shí)際工作需要聘請(qǐng)環(huán)境刑事法律領(lǐng)域的專家、學(xué)者及其他專業(yè)技術(shù)人員組成專家咨詢委員會(huì)，幫助檢察機(jī)關(guān)解決生態(tài)環(huán)境檢察監(jiān)督工作中所遇到的難題。

3.全面設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察機(jī)構(gòu)

環(huán)保監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置是檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能、參與生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。為了滿足對(duì)環(huán)境犯罪進(jìn)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)現(xiàn)與環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民法院追訴環(huán)境犯罪工作的銜接，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)整合現(xiàn)有檢察資源，在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察機(jī)構(gòu)來(lái)專門處理環(huán)境犯罪案件的追訴、監(jiān)督工作。此外，還需根據(jù)對(duì)環(huán)境犯罪追訴進(jìn)行檢察監(jiān)督的目的、宗旨以及價(jià)值追求，建立起一套符合環(huán)境案件自身特征的法律監(jiān)督工作機(jī)制，以提高處理該類案件的工作效率。

（二）推動(dòng)建立環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，引導(dǎo)解決“兩法”銜接不暢問題

1.推動(dòng)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的立法修訂工作

針對(duì)在國(guó)家立法層面并沒有明確“兩法”銜接工作機(jī)制，從而造成位階低缺乏強(qiáng)制約束力的現(xiàn)實(shí)情況，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在對(duì)現(xiàn)有“兩法”銜接規(guī)定進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作進(jìn)行修改完善，從國(guó)家層面對(duì)“兩法”銜接進(jìn)行統(tǒng)一立法，以便為環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)提供立法上的保障。立法應(yīng)規(guī)定以下主要內(nèi)容：環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序；司法機(jī)關(guān)受理環(huán)境犯罪案件的具體程序；環(huán)保執(zhí)法部門不依法向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的法律責(zé)任；檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)境犯罪追訴過程的具體內(nèi)容；環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)銜接環(huán)境犯罪案件過程中證據(jù)的收集及轉(zhuǎn)化要求等。

2.引導(dǎo)環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，破解“兩法”銜接程序不暢難題

檢察機(jī)關(guān)從監(jiān)督的視角解決環(huán)境犯罪懲治問題，必須引導(dǎo)環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)，破解“兩法”銜接不暢問題。具體來(lái)說(shuō)可以從以下兩個(gè)方面解決問題：第一，完善“兩法”銜接信息共享平臺(tái)。近年來(lái)許多地方都在積極探索建立“兩法”銜接信息共享平臺(tái)，已經(jīng)建立了一些相應(yīng)的案件網(wǎng)上受理、網(wǎng)上移送和網(wǎng)上監(jiān)督等工作機(jī)制，但是還存在著缺乏明確的法律依據(jù)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)提供案件信息的意識(shí)還不強(qiáng)以及移送案件的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。因此需要在完善“兩法”銜接立法的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地 “兩法”銜接信息共享平臺(tái)的探索實(shí)踐從國(guó)家層面不斷加以完善，進(jìn)一步明確各部門在銜接機(jī)制中的權(quán)責(zé)劃分，使銜接機(jī)制更具可行性和可操作性，實(shí)現(xiàn)部門之間執(zhí)法、司法信息的網(wǎng)上共享，切實(shí)解決信息不對(duì)稱、監(jiān)督制約難的問題。第二，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，破解“兩法”銜接不暢問題?？梢酝ㄟ^完善聯(lián)席會(huì)議制度、案件咨詢和重大案件情況通報(bào)制度、提前介入制度①即對(duì)環(huán)境違法犯罪案件應(yīng)視情況來(lái)決定是否提前介入的制度。對(duì)于造成嚴(yán)重后果或有其他嚴(yán)重社會(huì)影響的環(huán)境違法犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)派員提前介入。等來(lái)準(zhǔn)確把握案件性質(zhì)。對(duì)于涉嫌構(gòu)成環(huán)境犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)指導(dǎo)環(huán)保執(zhí)法部門做好相關(guān)調(diào)查取證工作。通過完善相關(guān)制度、采取切實(shí)可行的監(jiān)督舉措，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)環(huán)境犯罪懲治進(jìn)行監(jiān)督中的作用會(huì)得到充分的發(fā)揮，我國(guó)運(yùn)用刑事手段在保護(hù)環(huán)境中的作用也會(huì)得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境與人類的生存與繁衍、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。擁有潔凈的生活環(huán)境是我們每一個(gè)人共同的祈盼。在我國(guó)倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展的今天，我們呼吁國(guó)家能夠從各個(gè)層面加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，努力構(gòu)建立體而有效的環(huán)境司法保護(hù)體系，編制起嚴(yán)密的刑事法網(wǎng)來(lái)治理、改善環(huán)境，切實(shí)將環(huán)境保護(hù)納入法治化軌道。從檢察監(jiān)督的視角探究環(huán)境犯罪的懲治在我國(guó)剛剛起步，我們應(yīng)立足于現(xiàn)在，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，從立法、司法和行政執(zhí)法等各個(gè)方面敦促環(huán)境犯罪追訴問題得到有效解決，讓環(huán)境刑事司法為實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處提供強(qiáng)有力的保障。

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On the Prosecution Supervision of Punishment on Environmental Crime

JIANG Lan-xiang1, LIU Shui-hua2, LUO Hui2
(1.Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China; 2.The People’s Procuratorate of Fenyi County, Fenyi 336600,Jiangxi, China)

In recent years, environmental pollution in China has become increasingly serious, and we have seen the high frequency of environmental pollution.However, judgment on environmental pollution crime in juridical practice is uncommon in China, which fails to give full play to the effects of environmental criminal means in punishing environmental criminal acts.Based on the full knowledge of the present situation of punishment on environmental crime,we should dissect the reasons for law enforcement, analyze the realistic dilemma of prosecution organs in punishing environmental crime, and solve related problems through measures like advancing the professionalization of prosecution work of ecological environment and improving the collaboration mechanism of law enforcement in environmental protection.

prosecution supervision; environmental crime; collaboration mechanism

F205；D912.6

A

1673-9272(2016)03-0030-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.03.006 http：//qks.csuft.edu.cn

2016-03-03

2015年度江西省人民檢察院檢察理論研究立項(xiàng)課題“從檢察監(jiān)督視角探究環(huán)境犯罪的懲治與預(yù)防”（贛檢發(fā)研字【2015】5號(hào)）前期成果；湖南省社科基金項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境犯罪刑事責(zé)任追究制度創(chuàng)新研究”（15YBA404）；湖南省教育廳重點(diǎn)研究項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)證研究”的前期研究成果（ 15A199）。

蔣蘭香，教授，碩士生導(dǎo)師；E-mail：jlanx001@sohu.com。

蔣蘭香，劉水華，羅 輝.試論環(huán)境犯罪懲治的檢察監(jiān)督[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016,10(3)：30-35.

[本文編校：李浩慧]