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京津冀地區(qū)人口均衡發(fā)展對策

席強(qiáng)敏，李國平

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京市100871）

摘要：京津冀地區(qū)人口規(guī)模的有效控制和空間的合理布局，對于實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要支撐和促進(jìn)作用。當(dāng)前京津冀人口規(guī)模巨大且增速較快，人口的均衡發(fā)展面臨人口空間極化現(xiàn)象嚴(yán)重、人口資源環(huán)境矛盾突出和中心城市人口過度集中等問題。應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計，編制京津冀人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃；加強(qiáng)人口規(guī)模調(diào)控，實施京津冀人口總量有序管理；合理引導(dǎo)北京人口疏解，形成京津冀人口多中心分布格局；優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能布局，助推京津冀人口均衡發(fā)展；挖掘資源環(huán)境發(fā)展?jié)摿?，拓展京津冀人口增長空間。

關(guān)鍵詞：京津冀地區(qū)；人口；都市圈；均衡發(fā)展

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化發(fā)展的大背景下，在中國綜合國力、國際影響力與日俱增的新形勢下，京津冀地區(qū)是新時期引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)增長、參與全球合作與競爭的戰(zhàn)略平臺，在中國轉(zhuǎn)型升級發(fā)展進(jìn)程中具有無可替代的戰(zhàn)略地位和十分突出的引領(lǐng)作用。2012年京津冀地區(qū)人口近1.08億，占全國的8.0%，與長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)一起被公認(rèn)為我國三大人口活動密集區(qū)域。

人作為經(jīng)濟(jì)活動的載體，人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及空間布局對于地理景觀的再造以及經(jīng)濟(jì)活動的集散有著重要的影響。因此，人口的均衡發(fā)展是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵要素之一，它追求人口系統(tǒng)內(nèi)部各個要素之間，以及人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境之間的長期協(xié)調(diào)關(guān)系，是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要方面。[1]京津冀地區(qū)人口均衡發(fā)展對于推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，緩解當(dāng)前首都面臨的人口、資源和環(huán)境的壓力起著重要的支撐與保障作用。

一、京津冀地區(qū)人口均衡發(fā)展的現(xiàn)狀及其問題分析

1.現(xiàn)狀特征

（1）人口規(guī)模巨大且增速較快。京津冀地區(qū)自2009年人口規(guī)模突破一億之后依舊持續(xù)增長，增速穩(wěn)定在1.5%左右。2012年京津冀地區(qū)常住人口為10770萬，比2011年增加155萬，增長了1.5%（參見表1）。與全國相比，2012年京津冀地區(qū)常住人口占全國比重的8.0%，比2011年上升了0.1個百分點，比2010年上升了0.2個百分點，近年來人口增速均高于全國平均水平。

分地區(qū)來看，天津增速最快，河北增速最低，北京增速放緩。2011年和2012年天津人口增長率均達(dá)到4.3%；北京人口增長率呈現(xiàn)下降趨勢，2012年增長率為2.5%，比2011年下降了0.4個百分點；河北的人口增長率在這兩年都不足1%，2011年為0.7%，2012年為0.6%。

（2）人口呈現(xiàn)由南北向中部集中的趨勢。2000年以來，京津冀地區(qū)縣域人口普遍增加，其中人口增加的縣域單元比例在80%以上。從整體來看，人口呈現(xiàn)由南北向中部集中的趨勢。人口增長最多的地區(qū)集中在北京的近郊區(qū)、天津的中心城區(qū)和濱海新區(qū)、石家莊的中心城區(qū)，而人口減少的地區(qū)則集中在河北北部的張家口、承德等地的一些山區(qū)貧困縣，以及南部的邢臺、邯鄲等地的部分縣市，這些地區(qū)在2000-2012年間共減少了71.59萬人。

從中觀層面來看，石家莊、承德、邢臺等地級市的中心城區(qū)人口也有較大增長，而近郊縣市的人口呈現(xiàn)負(fù)增長，說明中心城區(qū)的吸引力進(jìn)一步增強(qiáng)，在整個地級市市域范圍內(nèi)有較大的就地城鎮(zhèn)化需求。

（3）人口空間分布形成“三心三軸”的空間格局?！叭摹敝副本?、天津、石家莊三市。2012年，北京、天津、石家莊人口分別為2069.3萬、1413.2萬、1038.6萬，分別占京津冀總?cè)丝诘?9.21%、13.12%、9.61%，三市的人口總數(shù)就占到整個京津冀地區(qū)的41.94%，三中心的地位已十分明顯。而其中北京和天津在過去的12年中常住人口年均增長率分別為3.58%和2.91%，遠(yuǎn)高于整個京津冀的1.29%和河北的0.70%，而石家莊的常住人口年均增長率只有0.88%，低于整個京津冀的平均水平，如果這種趨勢持續(xù)下去，未來北京和天津的核心地位會被進(jìn)一步強(qiáng)化，而石家莊的地位會被進(jìn)一步削弱，其疏解京津人口集聚、帶動河北地區(qū)發(fā)展的功能將難以有效實現(xiàn)，京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程將受到影響。三軸指“北京—廊坊—天津”、“北京—保定—石家莊—邢臺—邯鄲”、“秦皇島—唐山—天津—滄州”三條人口分布密集軸，三條軸線連接了京津冀主要城市的城區(qū)。這三條軸線不僅是人口密集分布的連綿區(qū)，也是京津冀地區(qū)重要的交通走廊和產(chǎn)業(yè)集聚帶，未來京津冀地區(qū)的人口布局調(diào)整應(yīng)以這三條主軸為骨架進(jìn)行組織，以線帶面，形成人口、產(chǎn)業(yè)、交通、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同發(fā)展的都市連綿帶。

2.突出問題

（1）人口空間分布極化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。京津冀地區(qū)人口總量較大，是我國人口較稠密的地區(qū)之一。但在區(qū)域內(nèi)部，人口分布并不均衡，人口主要集中在了以北京、天津、石家莊以及保定這四個相對規(guī)模較大的城市，2012年北京常住人口達(dá)到2069.3萬人，天津達(dá)到1413.2萬人，保定為1135萬人，石家莊為1038.6萬人，而張家口、承德以及秦皇島為主的北部地區(qū)人口總量較少，其中承德、秦皇島的常住人口規(guī)模在2012年剛剛超過400萬。基本上體現(xiàn)出了北部山區(qū)人口規(guī)模較小，而中南部平原地區(qū)集中了大量人口的基本空間分布格局。

2000-2012年，北京人口占京津冀人口的比例從15%上升到19%，天津占京津冀人口的比例也從11%上升到13%，而河北則從73%下降到67%。從增量人口來看，京津冀地區(qū)12年間共增長了1800萬人，北京吸納了其中的41%，天津吸納了24%，河北只吸納了35%。這都說明京津冀地區(qū)的人口空間分布愈加不均衡，極化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

無論從縣域人口的數(shù)量還是人口密度來看，北京、天津的大部分區(qū)縣都是整個京津地區(qū)的絕對高點，而由于較多的就業(yè)機(jī)會、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和較低的生活成本，北京、天津還將長期面臨多元人口進(jìn)入的現(xiàn)實，空間格局的極化現(xiàn)象還將進(jìn)一步加強(qiáng)。

（2）人口與資源環(huán)境之間的關(guān)系緊張。京津冀屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)，人均水資源量明顯低于全國平均水平，能源消費也在持續(xù)增加，人口與資源環(huán)境之間的關(guān)系緊張。2012年，京津冀地區(qū)水資源總量為307.9億立方米，僅占全國的1.1%，人均水資源量為295.6立方米，為全國平均水平的1/7，分地區(qū)看，河北人均水資源量相對較多，北京人均水資源量最少（參見圖1）。2010-2012年，京津冀地區(qū)能源消費總量呈現(xiàn)增長趨勢，2012年能源消費量為4.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全國總量的12.4%，比2011年增加0.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增長2.3%。京津冀地區(qū)人口與資源環(huán)境之間的關(guān)系日益緊張。

圖1　2012年京津冀地區(qū)人均水資源量

（3）環(huán)首都地區(qū)流入北京的低素質(zhì)流動人口較多。近年來，北京人口流入壓力日益加大，其中來自環(huán)首都地區(qū)人口流入的壓力最大，且低素質(zhì)農(nóng)村勞動力是流入北京人口的主要群體。2000年北京常住外來流動人口為256.8萬，占常住人口的18.9%；2010年為704.5萬人，占常住人口的比重為35.9%。從北京市常住外來人口的來源地分布可以看出，來自河北省的數(shù)量最多，占比超過了1/5（參見圖2）。

北京經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，吸引大批農(nóng)村勞動力進(jìn)入建筑業(yè)、家政服務(wù)業(yè)、商貿(mào)流通業(yè)、餐飲業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞動人口成為北京市流動人口的主要組成部分。北京市第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，北京市704.4萬流動人口中，有476.8萬人來自農(nóng)村，占流動人口總量的67.7%。而農(nóng)村勞動人口受教育程度普遍偏低，拉低了北京市流動人口的整體受教育水平。2010年的北京市6歲及以上外來人口中，大專以上學(xué)歷人口僅占24.5%；高中及以下流動人口占比高達(dá)75.65%，其中以初中人口居多，占到45.92%。

二、促進(jìn)人口均衡發(fā)展的國際經(jīng)驗借鑒

人口均衡發(fā)展是都市圈可持續(xù)發(fā)展的重要保障。國際上的大都市圈在其發(fā)展進(jìn)程中大多都出現(xiàn)過類似于京津冀地區(qū)當(dāng)前存在的人口空間極化現(xiàn)象嚴(yán)重、中心城市人口過度集中等突出問題。

圖2　2010年北京常住外來人口主要來源地及占比情況

通過對東京、倫敦、紐約、首爾等世界主要大都市圈破解人口均衡發(fā)展難題的一些對策及其成效進(jìn)行梳理，可以總結(jié)為以下幾點：

1.合理制定都市圈發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)人口多中心布局

為引導(dǎo)都市圈內(nèi)人口合理布局，發(fā)揮政府能動性作用，通過法律、政策等手段合理規(guī)劃城市用地與資源使用，引導(dǎo)中心城市產(chǎn)業(yè)與人口的疏解，促進(jìn)區(qū)域人口合理分布。主要代表性都市圈有東京都市圈和倫敦都市圈。

東京都市圈均衡發(fā)展，主要通過制定法律和城市分散布局規(guī)劃來實現(xiàn)。自1956年第一次首都圈基本規(guī)劃實施以來，共制定了五次首都圈區(qū)域規(guī)劃，這些規(guī)劃對東京都市圈人口空間結(jié)構(gòu)起到了重要的引導(dǎo)作用。在首都圈規(guī)劃的不斷調(diào)整過程中，東京都市圈確立了“多心理論”，以改變東京“一極集中”結(jié)構(gòu)為多極、多圈層的空間結(jié)構(gòu)。1989年，東京都市圈就“功能一極化集中”的焦點問題成立了“東京集中問題調(diào)查委員會”，專題研究通過改變向市中心集中的就業(yè)機(jī)會的方式來謀求均衡發(fā)展，隨后貫徹落實分散城市中心職能的方針，建設(shè)了新宿、淺草—上野、大崎、池袋、龜戶、錦糸町、澀谷和臨海等8個副中心和青梅、橫濱、川崎、厚木、埼玉、成田、千葉等業(yè)務(wù)核城市，使東京都市圈形成了一個“中心區(qū)—副中心—業(yè)務(wù)核—臨縣中心”的多中心、多圈層的人口空間分布格局。

倫敦都市圈發(fā)展亦主要通過各項規(guī)劃對城市用地進(jìn)行規(guī)劃，從而對城市人口規(guī)模進(jìn)行有效宏觀調(diào)控，以協(xié)調(diào)人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境的關(guān)系，引導(dǎo)人口合理發(fā)展。1938年，倫敦頒布《綠帶法》，在一定城市或城市密集區(qū)外圍，安排建設(shè)較多的綠地或綠化比例較高的相關(guān)用地，形成城市建成區(qū)的永久性開放空間，[2]并在倫敦外圍規(guī)劃布置了9座新城來防止倫敦城無限制膨脹，引導(dǎo)倫敦大都市圈中心城市人口分散化，促進(jìn)了多中心人口空間分布格局的形成。

2.構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工格局，助推區(qū)域人口均衡布局

通過政府引導(dǎo)性政策在都市圈內(nèi)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，構(gòu)建基于價值鏈的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工格局，通過以業(yè)控人、以業(yè)引人的方式助推區(qū)域人口均衡布局。主要代表為紐約都市圈。

紐約都市圈跨越了10個州，是世界上產(chǎn)業(yè)分工布局最完善有序的都市圈之一，由波士頓、紐約、費城、華盛頓、巴爾的摩等五個中心城市以及周圍40多個中小城市構(gòu)成。政府通過實行差異化地價和稅價標(biāo)準(zhǔn)，對鼓勵發(fā)展的地區(qū)設(shè)定較低的征稅標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)按城市規(guī)劃要求定向布局，從而促進(jìn)紐約都市圈形成合理的產(chǎn)業(yè)分工格局。目前紐約城主要承擔(dān)金融和貿(mào)易功能，費城主要發(fā)展制造業(yè)與運(yùn)輸業(yè)，波士頓主要發(fā)展科技與教育產(chǎn)業(yè)，華盛頓則是政治、經(jīng)濟(jì)和軍事中心，巴爾的摩主要發(fā)展冶煉工業(yè)。紐約都市圈實現(xiàn)了合理的產(chǎn)業(yè)分工體系，助推了紐約都市圈人口均衡布局。

3.推進(jìn)公共資源分散布局，促進(jìn)中心城市人口疏解

教育醫(yī)療、行政機(jī)關(guān)等公共資源由人口密集中心城市向周邊城區(qū)外遷的舉措有利于均衡分布公共資源，向外圍城市疏解中心城市人口密集的壓力，從而促進(jìn)大都市圈的均衡可持續(xù)發(fā)展。主要代表有倫敦都市圈與首爾都市圈。

倫敦都市圈于1969年完善《大倫敦規(guī)劃》后，通過在更大地域范圍協(xié)同發(fā)展來疏解中心城區(qū)人口壓力。20世紀(jì)70年代，大量政府辦事機(jī)構(gòu)外遷，使得倫敦中心城區(qū)的就業(yè)機(jī)會減少，勞動力的凈流出緩解了中心城區(qū)人口的過度集中。其中，政府辦事機(jī)構(gòu)占總面積的比例從1966年的60%銳減至1974年的25%，取而代之的是中心城區(qū)開始出現(xiàn)財政金融、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等高附加值服務(wù)機(jī)構(gòu)。

公共資源外遷一直是以首爾為中心、包括仁川和京畿道在內(nèi)的首爾都市圈區(qū)域發(fā)展政策的核心內(nèi)容之一。一方面，實行教育機(jī)構(gòu)外遷政策，對現(xiàn)有大學(xué)在限制其擴(kuò)大規(guī)模的同時，政府出臺措施引導(dǎo)大學(xué)外遷到外圍地區(qū)或者到外圍地區(qū)設(shè)立分校，1972年總統(tǒng)府制定的《大城市人口分散措施》要求京畿大學(xué)、明知大學(xué)、漢陽大學(xué)外遷，12個大學(xué)在首爾都市圈外的地方設(shè)立分校；[3]另一方面，首都遷移計劃也將大大促進(jìn)首爾都市圈人口的均衡發(fā)展。首爾都市圈集中了韓國84%的行政機(jī)關(guān)、65%的大學(xué)、超過70%的經(jīng)濟(jì)體量，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等職能的過度集中導(dǎo)致了人口的過度集聚，僅占韓國國土面積12%的首爾都市圈居住著韓國50%的人口。為了緩解集聚壓力，自2012年開始，行政首都由首爾向世宗市搬遷。韓國國務(wù)總理室、企劃財政部、國土海洋部、環(huán)境部等36個行政機(jī)關(guān)漸次遷往世宗市。

4.構(gòu)建發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)體系，帶動衛(wèi)星城人口集聚

通過道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動衛(wèi)星城與城市副中心的發(fā)展，延伸中心城市的輻射范圍，這有利于構(gòu)建都市圈交通網(wǎng)絡(luò)體系，進(jìn)而實現(xiàn)都市圈區(qū)域內(nèi)人口均衡發(fā)展。主要代表有首爾都市圈、東京都市圈和倫敦都市圈。

首爾都市圈構(gòu)建了發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來緩解過度集聚人口產(chǎn)生的壓力。目前，首爾地鐵年運(yùn)送乘客數(shù)量達(dá)到25億人次，一半以上的首爾地區(qū)都進(jìn)入到距地鐵車站1公里以內(nèi)的范圍。另外，首都圈軌道交通平均每天運(yùn)送乘客約200萬人次，在首爾都市圈內(nèi)形成了縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)，在交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的同時，還采取了由近及遠(yuǎn)、逐步外擴(kuò)、設(shè)施配套等策略推動衛(wèi)星城建設(shè)，帶動衛(wèi)星城人口集聚。在距首爾30-40公里的交通便利區(qū)位建設(shè)衛(wèi)星城，然后隨著軌道交通和高速道路建設(shè)的延伸在更遠(yuǎn)處建設(shè)衛(wèi)星城。1989-1994年間，首爾南部相繼建成了5座衛(wèi)星城。1993年遷出首爾的人口達(dá)到79萬，凈減少人口18萬，后首爾占全國人口的比重由1993年的24. 2%，持續(xù)下降到1998年的21. 8%。[4]

東京都市圈也通過構(gòu)建發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)來帶動副都心和業(yè)務(wù)核城市的人口集聚。首先以環(huán)東京都中心鐵路和各交通樞紐將副都心區(qū)串聯(lián)在一起，然后再通過以各副都心為起點，呈放射狀向外圍地區(qū)延伸的輕軌線，帶動業(yè)務(wù)核城市人口的集聚和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。軌道交通系統(tǒng)承擔(dān)了東京都市圈全部客運(yùn)量的86%。[5]另外，通過鋪設(shè)城際高速道路將業(yè)務(wù)核城市與都心、副都心相關(guān)聯(lián)，形成各區(qū)域與廣域交通設(shè)施緊密相連的新交通系統(tǒng)，推動業(yè)務(wù)核城市與副都心共同發(fā)展，緩解了東京都中心人口密集的壓力。

20世紀(jì)50年代，倫敦政府為了解決外圍衛(wèi)星城鎮(zhèn)吸引力不足而中心城區(qū)人口過多的問題，改變原來同心圓封閉布局規(guī)劃模式，建設(shè)快速干線疏散人口，并利用政策支持新城發(fā)展，推動其逆城市化進(jìn)程。

三、促進(jìn)京津冀地區(qū)人口均衡發(fā)展的對策

為破解京津冀地區(qū)人口均衡發(fā)展中存在的突出問題，應(yīng)圍繞京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的總體目標(biāo)，把人口均衡發(fā)展作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌解決京津冀地區(qū)人口均衡發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計，編制京津冀人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃

京津冀地區(qū)的人口問題不僅在于總量的過快增長，更在于區(qū)域分布的不平衡。合理編制京津冀地區(qū)人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，疏解北京的外來人口流入壓力，規(guī)劃引導(dǎo)人口呈現(xiàn)多中心分布格局，已成為促進(jìn)京津冀地區(qū)人口均衡發(fā)展的必然選擇。強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對解決人口問題的導(dǎo)向作用，編制京津冀人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，主要是確立禁止人口機(jī)械遷入的人口政策性限制區(qū)，通過產(chǎn)業(yè)集聚、公共交通導(dǎo)向、公共基礎(chǔ)設(shè)施跟進(jìn)等措施，引導(dǎo)人口在京津冀地區(qū)內(nèi)合理分布、協(xié)調(diào)布局。

按照國家人口發(fā)展功能區(qū)劃的原則與方法，依據(jù)《國家人口發(fā)展功能分區(qū)技術(shù)導(dǎo)則》確立的技術(shù)路線，以區(qū)縣為基本單元，在系統(tǒng)分析和綜合評價京津冀地區(qū)不同地區(qū)人口發(fā)展的資源環(huán)境基礎(chǔ)和社會經(jīng)濟(jì)條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)京津冀地區(qū)人居環(huán)境自然適宜性、水土資源承載力、物質(zhì)積累基礎(chǔ)與人類發(fā)展水平等指標(biāo)，結(jié)合京津冀地區(qū)城市功能區(qū)定位，將京津冀地區(qū)劃分為人口限制區(qū)、人口疏解區(qū)、人口穩(wěn)定區(qū)和人口集聚區(qū)等四類人口發(fā)展功能區(qū)，并逐步完善各功能區(qū)域人口發(fā)展的目標(biāo)和要求，采取差異化人口政策、戶籍管理政策以及房地產(chǎn)政策，進(jìn)一步強(qiáng)化人口規(guī)劃在人口布局調(diào)整及規(guī)模調(diào)控的基礎(chǔ)地位，引導(dǎo)人口在整個京津冀地區(qū)合理布局。

2.增強(qiáng)人口規(guī)模調(diào)控，實施京津冀人口總量有序管理

京津冀地區(qū)人口規(guī)模調(diào)控的主要任務(wù)是堅持“以人為本”的理念，圍繞京津冀地區(qū)均衡發(fā)展的目標(biāo)，以保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為前提，以區(qū)域承載力和人口預(yù)警指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，采取政府和市場多層次的調(diào)控辦法，設(shè)計分階段的人口調(diào)控政策，處理好“總量規(guī)?！迸c“結(jié)構(gòu)分布”的關(guān)系，在人口規(guī)模調(diào)控的過程中，需要同時優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)及其空間分布，推進(jìn)京津冀人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布與京津冀各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相適應(yīng)；結(jié)合京津冀地區(qū)各城市功能定位的要求，著力做好分人群、分地區(qū)的人口疏解與吸引工作，堅持“以疏為主，調(diào)控結(jié)合”的理念，強(qiáng)化“疏”和“調(diào)”的作用，進(jìn)一步弱化“堵”和“控”的功能，促進(jìn)京津冀地區(qū)人口均衡發(fā)展；重點調(diào)控盲目性的人口增長，實現(xiàn)人口的科學(xué)、平穩(wěn)發(fā)展，做到“總量平穩(wěn)，結(jié)構(gòu)合理，分布均衡”，實現(xiàn)京津冀地區(qū)人口分布與資源環(huán)境承載、產(chǎn)業(yè)布局的全面協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

3.合理引導(dǎo)北京人口疏解，形成京津冀人口多中心分布格局

為統(tǒng)籌解決北京人口過度集聚與人居環(huán)境自然適宜性制約存在的矛盾，維護(hù)北京資源和能源安全，保障北京人民生產(chǎn)生活，應(yīng)加快北京人口的疏解。針對北京市內(nèi)部人口布局存在過密與過疏的突出矛盾，北京人口的疏解首先應(yīng)該在城市內(nèi)部進(jìn)行由中心城區(qū)向外圍地區(qū)的再布局調(diào)整，在中心城區(qū)外圍的東北部郊區(qū)和南部郊區(qū)重點建設(shè)具有較大規(guī)模的郊區(qū)新城，承擔(dān)中心城區(qū)人口的疏解任務(wù)，以郊區(qū)規(guī)?；某鞘谢貐^(qū)承載新的人口集聚，促進(jìn)北京城市多中心空間格局的形成，以此緩解中心城區(qū)的人口壓力。

同時，鼓勵北京部分行政辦公、教育、科研、醫(yī)療等現(xiàn)有和新增功能向河北進(jìn)行疏解，積極探索整體成系統(tǒng)轉(zhuǎn)移的新模式，引導(dǎo)北京人口的疏解，并把人口疏解的責(zé)任和任務(wù)作為北京各級政府考核的具體指標(biāo)，落實到“四個中心”建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)與社會管理、重大項目建設(shè)等工作中，從而合理引導(dǎo)北京人口向河北各地區(qū)疏解。[6]與此同時，提高河北各城市對人口的吸引力，促進(jìn)人口在京津冀地區(qū)的均衡分布；提高河北各城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，大力加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建便捷的對外交通體系和公共服務(wù)體系，構(gòu)建城市對人口的自然吸引力，吸納、截留流動人口向北京聚集。

4.優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能布局，助推京津冀人口均衡發(fā)展

人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡是實現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等系統(tǒng)均衡發(fā)展的重點。在未來一段時期內(nèi)，實現(xiàn)京津冀地區(qū)人口均衡發(fā)展，需要切實做好優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能布局，助推人口均衡發(fā)展。

京津冀各地區(qū)應(yīng)立足各自特色和比較優(yōu)勢，服務(wù)于京津冀地區(qū)整體定位，堅持產(chǎn)業(yè)功能的錯位、協(xié)同發(fā)展。明確分區(qū)域功能定位發(fā)展，把優(yōu)化區(qū)域功能配置、完善空間布局形態(tài)作為重要支撐，切實提高城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域均衡發(fā)展水平，推進(jìn)京津冀各地區(qū)人口之間、城鄉(xiāng)人口之間收入差距的縮??；著力優(yōu)化、疏解中心城市產(chǎn)業(yè)功能，加快推進(jìn)落后地區(qū)功能完善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間格局由功能過度集中在北京和天津向多功能區(qū)域共同支撐轉(zhuǎn)變，塑造產(chǎn)業(yè)均衡協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略發(fā)展格局，從而引導(dǎo)人口空間布局的合理化，保證人口規(guī)?？刂坪腿丝诮Y(jié)構(gòu)優(yōu)化得以實現(xiàn)。

5.挖掘資源環(huán)境發(fā)展?jié)摿Γ卣咕┙蚣饺丝谠鲩L空間

在京津冀地區(qū)人口發(fā)展過程中，資源環(huán)境的約束成為制約人口規(guī)模發(fā)展、人口素質(zhì)提高的重要因素之一。因此，著力挖掘資源環(huán)境發(fā)展?jié)摿?，擴(kuò)展人口發(fā)展空間，成為京津冀地區(qū)人口均衡發(fā)展的重要任務(wù)之一。對京津冀地區(qū)水資源開源節(jié)流，把保證供水安全放在首位，加快推進(jìn)南水北調(diào)、城鄉(xiāng)污水處理、節(jié)水、雨水利用及再生水利用、水資源保護(hù)、三大流域綜合治理等工程建設(shè)。同時完善建設(shè)項目水資源論證制度、用水總量控制和定額管理制度、建設(shè)項目雨水利用制度、城鄉(xiāng)供排水良性運(yùn)營機(jī)制、水利工程管理體制等，以此保證水資源潛力充分發(fā)揮，為人口均衡發(fā)展創(chuàng)造條件；高效利用京津冀地區(qū)土地資源，通過轉(zhuǎn)變土地利用方式，合理確定城鄉(xiāng)土地利用規(guī)模，遏制城市蔓延，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，建立健全土地宏觀調(diào)控體系，全面提高京津冀地區(qū)土地集約利用水平和土地資源的人口承載力，有效拓展發(fā)展空間，為京津冀人口均衡發(fā)展提供保障。

＊本文系國家自然科學(xué)基金項目“我國區(qū)域空間結(jié)構(gòu)演化機(jī)理、影響因素及其優(yōu)化研究”（項目編號：41171099）、教育部人文社會科學(xué)研究青年基金“京津冀地區(qū)服務(wù)業(yè)空間分工效應(yīng)及優(yōu)化研究”（項目編號：14YJC790136）的部分成果。

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責(zé)任編輯：林英澤

The Countermeasures Study on the Balanced Development of Population in Beijing-Tianjin-Hebei

XI Qiangmin and LI Guoping

（Peking University，Beijing100871，China）

Abstract：The effective control of population size and rational distribution of population in Beijing，Tianjin and Hebei have played an important role in supporting and promoting the coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei. The current population size of Beijing，Tianjin and Hebei is huge and the growth rate is so rapid. The development of Beijing，Tianjin and Hebei exists the following outstanding problems：first，spatial polarization of the population is serious；second，the contradiction between population，resources and environment is severe；and third，the concentration of population in urban centers is excessive. To solve these problems and achieve the balanced development of regional population in Beijing，Tianjin and Hebei，we should take such five measures as：first，strengthen top-level design and draw up functional regional planning for population development in Beijing，Tianjin and Hebei；second，enhance the regulation of population size，and implement orderly management of the total population；third，reasonably guide the population of Beijing to disperse and form polycentric spatial pattern；fourth，optimize the functional layout of regional industry and boost the balanced development of population；and fifth，excavated resources and environment potential，and expand the growth space of population.

Key words：Beijing，Tianjin and Hebei；population；metropolitan region；balanced development

[作者簡介]席強(qiáng)敏（1986—），男，江西省高安市人，北京大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)；李國平（1961—），男，黑龍江省拜泉縣人，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為經(jīng)濟(jì)地理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市與區(qū)域規(guī)劃。

中圖分類號：F299.22

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-8266（2015）04-0077-06