闞先學

(中北大學 人文學院， 山西太原 030051)

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“遷村并居”中宅基地置換房補償制度缺失探討*

闞先學

(中北大學 人文學院， 山西太原 030051)

摘要:“遷村并居”中， 宅基地置換房的補償制度存在以下幾個方面的缺失： 現(xiàn)行法律制度對宅基地置換房補償制度內(nèi)容缺乏明確規(guī)定； 宅基地置換房補償偏離價值基礎(chǔ)； 宅基地置換房補償標準的測算辦法不夠科學合理。 其原因主要有：在法律層面上， 宅基地置換房的“兩個權(quán)屬”有待確定； 在制度層面上， 層級體制是導致補償制度缺失的助推器。 完善宅基地置換房補償制度的相應政策建議： 使相關(guān)法律明確化， 程序規(guī)范化； 確立以“以人為本”的親民體制， 改革地方政府官員政績的評價體系以及轉(zhuǎn)變基層政府職能； 確立合理的補償標準。

關(guān)鍵詞:“遷村并居”； 宅基地置換房； 補償制度

0引言

近年來， 隨著全國各地“遷村并居”如火如荼地展開， 因宅基地置換房補償問題而引起的案件層出不窮， 成為所有行政案件中所受關(guān)注最多、 爭議最大， 審判難度最高的案件種類之一。[1]我國業(yè)界、 學界應廣泛關(guān)注并進行深入探究， 找出宅基地置換房補償制度的癥結(jié)所在并提出針對性的措施， 以維護社會的和諧與穩(wěn)定。

1宅基地置換房補償制度缺失的表現(xiàn)

1.1現(xiàn)行法律制度對宅基地置換補償制度內(nèi)容沒有做出明確規(guī)定

我國的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、 《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)、 《土地管理法實施條例》和《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)是與宅基地置換房相關(guān)的法律制度， 但是其均沒有明確規(guī)定補償內(nèi)容。 《憲法》規(guī)定：基于公共利益的考慮， 國家依照法律規(guī)定有權(quán)對宅基地實行征用或者征收并給予補償。 但這一制度缺少關(guān)于補償方面的統(tǒng)一立法， 也沒有明確、 具體、 可操作的規(guī)定。 同樣， 《土地管理法》及《土地管理法實施條例》規(guī)定：集體土地被征收， 補償?shù)厣细街铮?附著物所有者享有該補償費用。 但是該文件并沒有明確規(guī)定被征地農(nóng)民的住房是否在地上附著物之列。 我國《物權(quán)法》對宅基地置換房的補償是適用第42條第2款， 還是同時適用該條的第2、 第3兩款尚無明確規(guī)定。 在宅基地置換房的過程中， 應當予以補償?shù)脑S多情形沒有法律依據(jù)， 實踐中出現(xiàn)適用法律混亂現(xiàn)象， 從而導致置換雙方因置換補償標準不一致引發(fā)大量置換糾紛， 社會矛盾激烈。[2]

1.2宅基地置換房補償偏離價值基礎(chǔ)

宅基地置換房中， 農(nóng)民對私人擁有的宅基地上的房屋失去了所有權(quán)以及相應的土地使用權(quán)， 因此， 農(nóng)民的利益應體現(xiàn)在置換補償中， 即遵守“等價有償”的補償原則。[3]置換宅基地補償， 包括房屋及其附屬物的補償、 宅基地現(xiàn)有的價值補償、 宅基地預期收益補償以及無形利益的損失補償?shù)取?盡管我國《國有土地上房屋征收和補償條例》在一定程度上保護了置換房屋所有者的利益， 但是宅基地置換補償與價值基礎(chǔ)相偏離， 具體情況如下： ①忽視了房屋自身價值。 我國各地征收地補償安置辦法規(guī)定：被征土地上的農(nóng)村房屋殘值僅按磚混、 磚木、 土墻、 簡易等不同結(jié)構(gòu)分類計算， 因而農(nóng)民的房屋僅能得到每平方米200元到10元不等的補償費， 房屋的自身價值被忽視了。 ②忽視了土地使用權(quán)的價值增值。 宅基地置換補償條例只規(guī)定了房屋補償， 未對土地使用權(quán)的價值增值補償進行規(guī)定。 ③忽視了宅基地無形利益和預期收益。 在宅基地置換房補償過程中， 農(nóng)民因宅基地上房屋置換而失去的“教育環(huán)境”、 “鄰里關(guān)系”這種“無形利益”遭到忽視。 同時， 我國臺灣學者曾世雄認為， 預期收益作為一種期待權(quán)， 應當納入置換補償?shù)姆秶?對于農(nóng)民的空閑住宅用房， 如果他們確有出租意愿， 應當認定出租所得租金為住宅用房的預期收益損失， 但在實際執(zhí)行過程中， 沒有將其納入置換補償?shù)姆秶?/p>

1.3宅基地置換補償標準的計算辦法不夠科學合理

《國有土地上房屋征收和補償條例》規(guī)定： 征用宅基地的補償為當?shù)厍叭昶骄Z食年產(chǎn)值的四倍或五倍。 這種補償費以 “產(chǎn)值倍數(shù)法”的計算方式是不合理的。 首先， 現(xiàn)在宅基地復墾后的農(nóng)業(yè)應是精品農(nóng)業(yè)， 是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、 休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)， 因此， 土地的產(chǎn)出價值應遠遠超出普通的糧食或蔬菜價值。 其次， 變更宅基地用途， 可能使其增值十幾倍、 幾十倍甚至上百倍， 但現(xiàn)行的補償是以土地原有的農(nóng)業(yè)收益為基礎(chǔ)的， 農(nóng)民并沒有享受到增值收益。

2宅基地置換房補償制度缺失的原因分析

上述補償制度存在的不合理與目前我國宅基地置換房法律制度的缺失和政府層級體制存在的弊端有關(guān)。 概括地講， 主要有以下兩個方面的原因：

2.1宅基地置換房的“兩個權(quán)屬”尚未明確規(guī)定

農(nóng)村宅基地制度是我國歷史沿革的產(chǎn)物， 1978年我國實行家庭承包責任制后， 《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村宅基地屬于集體所有， 農(nóng)民只有使用權(quán)， 沒有所有權(quán)。 除特殊情況外， 農(nóng)民可以無限期地使用宅基地， 具有永久的使用權(quán)。 但是宅基地置換房后， 沒有解決兩個重要的“權(quán)屬” 問題： 一是置換后農(nóng)民的房產(chǎn)權(quán)； 二是置換出來的土地最終為誰所有。

按照現(xiàn)行規(guī)章， 宅基地置換房仍屬宅基地上的建筑， 遵照“房隨地走”的原則， 現(xiàn)行置換房產(chǎn)的宅基地不能流轉(zhuǎn)， 在其上面建筑的房子也不能流轉(zhuǎn)， 更不具備獲得房產(chǎn)權(quán)的資格。 農(nóng)民通過宅基地置換獲得的置換房， 是否具有產(chǎn)權(quán)以及具有哪種產(chǎn)權(quán)， 目前并無法規(guī)可循。 宅基地置換房后， 新的住房用地建成了商業(yè)樓房， 農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)發(fā)生了從無期限到有期限的轉(zhuǎn)換。 如果不通過立法確認農(nóng)民通過宅基地置換房所得城鎮(zhèn)住房的權(quán)屬， 那么農(nóng)民所獲得的宅基地置換房的“置換”權(quán)利就是不對等的。 因此， 宅基地置換房產(chǎn)的權(quán)屬有待法律做出明確規(guī)定。

眾所周知， 宅基地屬于集體土地， 根據(jù)《物權(quán)法》和《土地管理法》規(guī)定， 不得出讓、 轉(zhuǎn)讓集體所有土地或者將其出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。 而要想將置換出的宅基地合法出售， 必須通過合法征用， 使其變更為國有土地， 可是在宅基地置換的實際操作過程中， 許多地方鄉(xiāng)政府未經(jīng)合法征用就對原村莊建設(shè)用地進行復耕， 節(jié)約下來的土地整合后再通過各種方式出售， 攫取大量的土地收益。 廣大置換農(nóng)民并沒有或很少從置換出的土地中獲得收益。 因此， 宅基地置換后置換出的土地的最終所有權(quán)， 法律應該做出明確規(guī)定。

正是由于宅基地置換房“兩個權(quán)屬”的法律缺失， 所以才導致現(xiàn)行法律制度下一系列宅基地置換房補償問題的出現(xiàn)， 如： 宅基地拆遷補償制度內(nèi)容不明確； 宅基地置換的補償費用小于宅基地價值基礎(chǔ)； 宅基地置換房補償標準計算方法不合理等。

2.2層級體制是導致補償制度缺失的助推器

我國現(xiàn)行行政管理層級體制， 即上級政治組織以數(shù)量化任務分解的管理方式以及物質(zhì)化的評價體系， 將任務一層一層下派給下級政府組織， 并按其完成任務情況決定升遷獎罰， 以此形成對下級的壓力， 這種體制被某些學者概括為“壓力型體制”[4]。 韓慶祥教授曾指出：“在傳統(tǒng)的權(quán)力運作方式上， 政治權(quán)力至上、 權(quán)力只對上負責而不對下負責、 逐級管制缺乏有效制衡。 從現(xiàn)實來看， 中國共產(chǎn)黨人的先進理念一旦置于并通過這一傳統(tǒng)社會層級結(jié)構(gòu)及其機制來運作， 就會在不同程度上被扭曲， 從而影響其落實……”[5]79壓力型體制會對其內(nèi)部機構(gòu)運行及其成員行為設(shè)定自身的評價標準和目標， 沃爾夫?qū)⑵浞Q為“內(nèi)部性”[6]。

按照政府體制的“內(nèi)部性”， 在宅基地置換房的過程中， 上級政府對下級政府來說， 既是“施壓”者， 也是按其自身標準決定獎懲和獲利空間的“施惠”者。 因此， 地方政府對上級負責的剛性化同追求自身利益的最大化相一致。 而獲得上級支持和信任的主要手段是政績工程， 即做出符合上級考核標準的政績， 從而形成了對上級負責的政績觀。 例如， “遷村并居”的全國試點山東某城， 在促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施該行動的獎懲措施中規(guī)定：凡某市小城鎮(zhèn)建設(shè)提升考核中進入前10名的鎮(zhèn)， 給予70萬元的獎勵， 列入年度科學發(fā)展綜合考核一等獎； 對不能完成要求的， 在年度科學發(fā)展綜合考核中， 視為不合格。 地方政府“對上負責”， 把獲得上級的支持和信任的“政治支持最大化”作為自己的目標， 從而實現(xiàn)自身利益的最大化。 在一些“遷村并居”的地區(qū)， 地方政府處于強勢地位， 擁有市場經(jīng)濟的一部分經(jīng)濟功能， 掌控著很多資源。 由違背市場規(guī)律的技術(shù)化、 數(shù)量化的評價體系所決定的政府行為往往與農(nóng)民的真實意愿和利益相背離。 有些地方政府把宅基地當作第二財政， 利用置換制度不完善和其掌握著置換房的主導權(quán)， 把宅基地置換作為賺錢的手段， 低補高賣， 強行置換。 在這種體制下， 上下級需求都是在這個封閉的體制內(nèi)部運行的， 遷村農(nóng)民的需求是被排斥在這個體制之外的， 他們是地方政府追求自身利益最大化的代價償還者。 他們在置換與不置換、 補與不補、 補多與補少上幾乎沒有發(fā)言權(quán)， 政府完全掌控著話語權(quán)。 他們的知情權(quán)不但得不到地方政府的尊重， 而且其置換房的補償標準過低且很難按時到位， 已有的置換與補償安置公告、 補償安置方案、 聽取意見等也都是事后程序。 由此可見， 這種“內(nèi)部性”的體制特征， 才是宅基地置換房補償制度缺失的主要因素。

3完善宅基地置換房補償制度的政策建議

3.1使相關(guān)法律明確化， 程序規(guī)范化

首先， 政府應該通過制度安排建立要素流轉(zhuǎn)機制， 對宅基地進行確權(quán)， 然后進行保護農(nóng)民權(quán)益的可流轉(zhuǎn)和可交易的制度設(shè)計， 以及建立相關(guān)產(chǎn)權(quán)市場交易平臺和交易體系， 使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益可以自主變現(xiàn)或置換[7]154， 以保障農(nóng)民的財產(chǎn)和權(quán)益。 正如中共十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》提到， 要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場。 所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一， 指土地同權(quán)、 同價， 農(nóng)村居民和城市居民同樣能夠享受到土地增值給他們帶來的收益。 按照這個邏輯， 在規(guī)劃之內(nèi)的農(nóng)村土地中的建設(shè)用地， 農(nóng)村居民可用于自行開發(fā)，他們有權(quán)不轉(zhuǎn)讓給國家，讓其進入土地的一級市場進行交易。[8]如果這種制度安排真正得到貫徹實施，并實施法律化，具有具體、細化、可操作的規(guī)定，那么宅基地置換的兩個重要“權(quán)屬”問題就能迎刃而解。

其次， 我國《物權(quán)法》應明確遷村農(nóng)民宅基地置換房補償適用的條款， 即應明確規(guī)定對于遷村居民宅基地置換房的補償應使用第42條第2款， 還是同時適用第2、 第3兩款。 如果這些文件依據(jù)充分明確， 實踐中就不會出現(xiàn)征收集體土地住房拆遷無法適用或適用法律混亂現(xiàn)象。

第三， 建立和完善置換程序， 使置換過程合法有序。 政府應建立和完善“遷村并居”中宅基地置換房的置換程序， 用清晰規(guī)范的程序?qū)φ八痉ú块T工作人員的行為進行規(guī)范， 使得與置換有關(guān)的“尋租”現(xiàn)象得以避免。

3.2改革我國政府層級體制

改革我國政府層級體制， 即改革上級政治組織采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。

首先， 從文化根源上， 確立“以人為本”的親民體制。 在農(nóng)民和政府的關(guān)系上， 農(nóng)民生存條件的改善是目的， 政府只是農(nóng)民富裕的手段。 我們必須轉(zhuǎn)變“官貴民賤”的思想， 認識到農(nóng)民是宅基地置換房的當事人， 他們是理性的， 他們知道從哪里開始， 從哪里突破。 “農(nóng)民作為‘經(jīng)濟人’， 毫不遜色于資本主義企業(yè)家。 ”[9]農(nóng)民是自己權(quán)益的主體， 他們不應該總是處于“被代表”的地位。 因此， 只有確立基層政府的親民理念， 才能逐漸轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊墓俦疚凰枷耄?“以人為本”的親民體制才能得以確立。

其次， 改革對地方政府官員的評價體系。 改革基層政府在“遷村并居”活動中的政績評定體系， 取消那些只對上級負責的技術(shù)化、 數(shù)量化的評價體系， 實行由農(nóng)民和上級共同評定相結(jié)合的基層干部的評定制度。 在宅基地置換房的過程中， 應將以下因素考慮在內(nèi)， 作為評定地方政府、 基層政府政績的依據(jù)：第一， 農(nóng)民是否滿意地方政府制定的補償標準； 第二， 置換房的補償款是否到位； 第三， 置換案件的發(fā)生率的高低； 第四， 遷村地區(qū)的地方政府是否能通盤考慮農(nóng)民的近期利益和長遠利益， 并且制定出了一個切實可行的發(fā)展報告和規(guī)劃； 第五， 該地方政府是否正朝著該規(guī)劃實施行動。

最后， 轉(zhuǎn)變基層政府職能。 在宅基地置換房的過程中， 基層政府原有的權(quán)力與資本在雙重擠壓中不斷“改革”， 逐漸形成了對地方政府官員的評價體系。 他們的“社會”職能也應盡快發(fā)生轉(zhuǎn)變， 從一個主角的身份向服務生角色的身份轉(zhuǎn)換， 切實為置換雙方農(nóng)民和房地產(chǎn)開發(fā)商服務， 促進宅基地置換房工作順利有序地進行。 一方面， 規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)商行為， 出面解決市場無力解決的問題； 另一方面， 為農(nóng)民和房地產(chǎn)開發(fā)商談判牽線搭橋， 保障弱勢一方農(nóng)民的利益和權(quán)益。

3.3合理確定補償標準并給予多樣化的補償

雖然“遷村并居”中， 宅基地置換房能使農(nóng)民的居住條件有所改善， 但它給原宅基地所有人造成了事實上不應有的損失， 為充分體現(xiàn)“效率、 公平”原則， 補償款應參照當?shù)氐姆课菔袌鰞r格進行確定， 借鑒日本、 德國等國經(jīng)驗[10]， 充分考慮房屋的自身價值、 土地使用權(quán)的價值增值、 宅基地的無形利益和預期收益以及宅基地用途變更的增值收益。 除了貨幣補償外， 政府也可以采用實物補償， 從而確保補償方式的多元化。

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On the Lack of Compensation System of Homestead Replacement in “Relocation of the Village and Neighborhood”

KAN Xianxue

(School of Humanities and Social Sciences, North University of China, Taiyuan 030051, China)

Abstract:In “relocation of the village and neighborhood”, the compensation system of homestead replacement has the following defects: The existing legal system lacks clearly defined regulation to contents of compensation； The compensation deviates from value basis； The calculating methods of standard are not reasonable. The main reasons are: at the legal level, the two ownerships “of the homestead replacement housing” are to be determined; at the system level, the system of levels is the booster leading to the lack of compensation system . The corresponding policy suggestions to improve the system: To establish relevant laws; to establish a people-oriented system; to reform performance evaluation system of local government officials and change the functions of the local government; and to establish reasonable compensation standards.

Key words:“relocation of the village and neighborhood”; homestead replacement; compensation system

中圖分類號：F299.2

文獻標識碼:A

doi:10.3969/j.issn.1673-1646.2016.01.001

作者簡介：闞先學(1971-)， 男， 副教授， 博士， 碩士生導師， 從事專業(yè)： 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學。

*收稿日期：2015-11-20

文章編號：1673-1646(2016)01-0001-04