曹　敏

(中央財經(jīng)大學 法學院， 北京 100081)

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我國公益信托法律制度的重構
——從英美慈善信托制度入手*

曹敏

(中央財經(jīng)大學 法學院， 北京 100081)

摘要:慈善信托是源于英美法體系中一項極其重要的制度， 在大陸法系的國家， 由于文化和制度差異， 更譯為“公益信托”以加諸各級政府及其機構公權力的保障和制約。 我國公益信托由于民眾認識不足和制度上存在缺陷， 并未發(fā)揮出其應有的作用。 鑒于此， 本文提出幾點建議以完善我國的公益信托制度。

關鍵詞:慈善信托； 公益信托； 近似原則

1慈善信托的概述

1.1慈善信托的定義

慈善信托， 是英美法體系中具有獨特創(chuàng)造性的法律制度， 其表述為Charitable Trust， 它最早起源于英國中世紀， 1601年的《慈善用益法》可以說是慈善信托發(fā)展的起點， 但該法并沒有對其進行具體的規(guī)定。 隨著司法實踐和學者理論研究的深入， 慈善信托的規(guī)則體系逐漸形成， 20世紀英國首次以成文法的形式確立了慈善信托的定義。

1.2慈善信托的特征

相比信托的一般構成要素， 慈善信托具有其獨特的特征：

1.2.1以慈善為目的

在英美法體系來看， 慈善目的是界定慈善信托的核心價值標準。 英國2006年頒布的《慈善法》第一次以法律條文的形式給“慈善”做了完整的定義， 只有那些為公眾利益服務的事業(yè)才能被認可為慈善事業(yè)， 該法又具體列舉了扶貧、 促進教育發(fā)展、 發(fā)展宗教、 促進藝術文化科學事業(yè)、 保護改善環(huán)境等十二項具體慈善目的以及其他有利于社會目的的一項開放性條款。

1.2.2以不特定社會公眾為受益人

慈善信托的受益人為享有慈善信托帶來利益的不特定的公眾群體， 但是由于其對信托財產(chǎn)不具有支配權利， 從而使得他們往往處于一個弱勢的地位。

1.2.3設立專門機關進行監(jiān)管

為了維護社會公共利益， 慈善信托特設立專門的機關負責監(jiān)管。 在英國， 慈善信托的專門監(jiān)督管理機關為慈善委員會， 信托監(jiān)察人是檢察總長， 行使廣泛的監(jiān)管職權。 在美國， 由各州檢察長負責監(jiān)督慈善信托運行并確保受托人履行受托職責， 承擔著公共利益保護人的職能。

1.2.4享有稅收優(yōu)惠政策

慈善信托具有慈善性， 其“造福公眾”的設立目的與政府的社會管理職能不謀而合， 因此國家通過一系列的稅收激勵制度， 給予重視和鼓勵。 英國慈善信托的稅收優(yōu)惠可分為兩部分： 一是對慈善組織的稅收優(yōu)惠。 —般情況下， 慈善機構可豁免除了股息收入以外的所得稅、 公司稅、 遺產(chǎn)稅、 印花稅和資本利得稅。 二是對捐贈者的稅收優(yōu)惠。 即超過三年的個人慈善契約， 能得到基本和較高稅率所得稅的豁免。[1]在美國， 稅法上針對公益信托的稅收優(yōu)惠主要集中在聯(lián)邦稅法層面， 稅收優(yōu)惠除了針對捐贈財產(chǎn)設立公益信托的委托人以外， 對公益信托本身也規(guī)定了大幅度的稅收優(yōu)惠政策。[2]

1.2.5永久存續(xù)性

以慈善為目的的信托符合公共利益， 人們不希望它由于外界客觀原因而結束， 因此慈善信托不適用“禁止永久權原則”*禁止永久原則： 是指財產(chǎn)所有人控制財產(chǎn)的意思不能超過法律規(guī)定的固定期間， 否則， 其控制財產(chǎn)的法律文件將被解除效力。， 以使得該類信托可以長久存續(xù)。

1.2.6近似原則

英美慈善信托的近似原則也稱近因原則， 指當慈善目的不能實現(xiàn)時， 可以將原來慈善目的變更為最接近原慈善目的的其他目的， 使該慈善信托繼續(xù)運行。[3]慈善信托是為了服務社會公共利益， 介于此， 英國衡平法院在實踐中創(chuàng)設了近似原則， 以使得在不違背設立人本意的基礎上， 最大限度地發(fā)揮慈善信托造福公眾的積極作用。

2我國公益信托制度的現(xiàn)狀

2.1公益信托的界定

2.1.1公益信托定義之探討

《中華人民共和國信托法》(以下簡稱《信托法》)第60條中以列舉的方式規(guī)定了公益信托： 以救濟貧困、 救助災民、 扶助殘疾人、 教育、 醫(yī)療、 環(huán)境等六項公益目的以及其他社會公益事業(yè)一項兜底條款設立的為公益信托。 因此， 公益信托可定義為： 為了公共利益的目的設立的信托， 意使整個社會或社會公眾的一個顯著重要的部分受益。

2.1.2慈善信托與公益信托之比較

有學者認為， “慈善”具有內在性， “公益”具有外在性： 人們主觀上的“慈善”表現(xiàn)形式多樣， “公益”則多為外化了的表現(xiàn)， 這與各國自身的文化傳統(tǒng)是分不開的。[4]有學者認為， “慈善”可以為個體的利益， 但是必須是利他的。 而“公益”則應是為公眾的利益， 自身利益也存在于公共利益當中， 從這個角度， “公益”也是利己的。[5]

歸結起來， 除了上述所說的， 英美慈善信托和大陸信托相比還有一個較為重要的差異， 慈善信托是慈心善舉， 扶危濟困， 旨在強調個人自愿， 委托、 受托以及受益人的選擇都系公民的自主選擇， 而公益信托更偏重于公共利益范疇， 多加諸各級政府等公權力的制約， 同時另一方面公權力的施加也是給予信托當事人一定程度的保障， 強調政府監(jiān)管的重要性， 亦是國家責任的體現(xiàn)。 從這個意義上來看， 由于兩大法系地區(qū)不同的文化傳統(tǒng)和法律制度， 大陸法系中國家在吸收、 采納英美慈善信托理論的同時， 結合本國制度特色， 還應適當?shù)卣{整， 因此公益信托與慈善信托之間存在一定差異。

2.2我國公益信托的歷史沿革與發(fā)展現(xiàn)狀

近年來， 公益基金會等民間組織在我國運作較為廣泛， 而由于種種原因， 公益信托并未發(fā)揮其本應具有的重要角色作用。 2004年初， 云南青基會與云南省國際信托投資有限公司共同推出“愛心成就未來——穩(wěn)健收益型”的一項帶有公益性質的集合資金信托計劃。 該信托被認為是國內首個將社會公益事業(yè)與信托相結合的具有公益性質的信托項目， 但依據(jù)《信托法》第63條規(guī)定： 公益信托的信托財產(chǎn)及其收益， 不得用于非公益目的。 該計劃僅以超過預期收益的部分作為信托財產(chǎn)設立公益信托， 此信托財產(chǎn)包含了私益與公益兩部分， 因此并不是真正意義上的公益信托， 只屬于“類公益信托”。

直到2008年“5·12”汶川地震的發(fā)生， 公益信托才在我國的發(fā)展中邁出了關鍵性的一步。 地震發(fā)生不久， 銀監(jiān)辦緊急發(fā)出《中國銀監(jiān)會辦公廳關于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務支持災后重建工作的通知》， 這一規(guī)定對我國公益信托的發(fā)展具有里程碑的意義。 2008年6月26日在陜西， 我國真正意義上第一個公益信托“西安信托5·12 抗震救災公益信托計劃”正式啟動， 該信托計劃將全部資金用于陜西地震災區(qū)受損中小學校舍重建或援建新的希望小學等公益項目， 目前該計劃已圓滿完成。

隨著社會的發(fā)展和越來越多的人關注公益事業(yè)， 多家信托公司開始推出公益信托。 百瑞信托推出了“百瑞仁愛——天使基金1號集合資金信托計劃”， 該計劃由信托公司負責捐贈資金的管理運作， 基金會負責對接救助對象， 所產(chǎn)生的信托收益將全部用于腦癱兒童救治； 萬向信托推出了“萬向信托——中國自然保護公益信托”， 募集資金用于無償捐助中國境內自然環(huán)境和生態(tài)保護公益項目。 根據(jù)信托業(yè)協(xié)會編著的《中國信托業(yè)2013年度社會責任報告》： 2013年信托業(yè)共開展公益信托及類公益信托項目39個， 涉及總金額達129.17億元。[6]

2.3我國公益信托制度的缺陷

目前， 我國公益信托法律制度雖已漸成體系， 但由于理論上缺乏對英美慈善信托的深入研究， 而實踐中公益領域也多以基金會或者義工組織的形式， 致使我國在對公益信托的設立、 監(jiān)管模式和近似原則的適用范圍等方面的規(guī)定存在缺陷與不足。

2.3.1公益信托的設立不明確

首先， 公益信托的目的不夠具體。 實踐中， 多數(shù)的信托都會在合同中明確寫出信托目的， 但我國《信托法》第60條中僅以列舉的方式規(guī)定七大類型的公益目的， 這容易造成公益信托文件中出現(xiàn)抽象的信托目的。

其次， 我國公益信托采取批準許可主義設立， 《信托法》第62條設立公益信托應當經(jīng)有關公益事業(yè)的管理機構批準。 但是， 這里的公益事業(yè)管理機構是泛指目前已涉及到的各種不同領域， 例如扶貧、 醫(yī)療、 教育等方面不同的管理機構； 此外， 法條僅規(guī)定了應由公益事業(yè)管理機構進行審批， 卻未規(guī)定審批程序和具體標準。[7]公益信托存在審批混亂、 設立程序繁冗、 違規(guī)風險較高等問題。

2.3.2稅收優(yōu)惠制度缺失

我國公益信托稅收制度尚未形成體系， 實踐中的具體操作要參照一般經(jīng)濟業(yè)務的稅收制度， 這些規(guī)定散見于各部門規(guī)章、 條例和通知中， 相對來說比較零散混亂， 加之不同部門的稅收優(yōu)惠政策往往存在著互相沖突等問題， 從而造成公益信托經(jīng)營困難。

總體來說， 公益信托稅收制度存在以下問題： 其一， 重復征稅現(xiàn)象普遍。 依據(jù)我國現(xiàn)行稅法規(guī)定， 稅收財產(chǎn)由委托人交由受托人管理和處分時交一次稅， 在受托人將收益交付受益人時還需要交相應的稅款， 此外， 倘若信托財產(chǎn)屬于不動產(chǎn)， 則還要負擔雙重的契稅和印花稅。[8]其二， 稅收激勵不足。 《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》與《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》規(guī)定的公益性捐贈扣除限額仍較其他國家偏低， 并且， 依據(jù)個別行政規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定因捐贈人不同， 享有的優(yōu)惠政策也截然不同， 這種差別對待不僅打擊了民眾的慈善熱情， 也違背了最基本的稅收“三公原則”。

2.3.3近似原則的適用范圍過窄

我國《信托法》第69條、 第72條規(guī)定了公益信托的近似原則， 其適用范圍包括“公益信托成立后， 發(fā)生設立信托時不能預見的情形”、 “公益信托終止， 沒有信托財產(chǎn)權利歸屬人或者信托財產(chǎn)權利歸屬人是不特定的社會公眾的”。

然而， 近似原則在我國的適用方面存在著諸多不足： 其一， 近似原則的適用范圍相對狹窄， 不包括慈善目的自始不能實現(xiàn)的類型， 導致本應該存續(xù)在慈善領域的財產(chǎn)大量流出， 違背了慈善信托的設立目的； 其二， 近似原則的適用條件之一“沒有信托財產(chǎn)權利歸屬人或者信托財產(chǎn)權利歸屬人是不特定的社會公眾的”產(chǎn)生了法律邏輯上的錯誤， 此時的信托與原信托的委托人沒有任何關系， 那么原信托無法繼續(xù)時， 信托財產(chǎn)或被用于任何其他目的， 這顯然違背了委托人的原意， 也不符合近似原則的理念； 其三， 批準機構不合適。 與英國不同的是， 我國的公益事業(yè)管理機構依據(jù)不同的公益目的而由不同的主管機構監(jiān)管， 那么， 若是變更后的信托慈善目的不同于前者， 該如何界定此時的批準機構， 這將可能造成機構之間的互相爭奪權力或者推諉責任， 從而影響公益信托在我國的健康發(fā)展。

2.3.4監(jiān)管制度不合理

目前， 我國公益信托實行的是以“雙層監(jiān)管”為主線的監(jiān)管機制。 第一層為外部監(jiān)管。 在我國， 因不同的公益目的設立的公益信托由不同的主管機構對其進行監(jiān)管。 第二層為以信托監(jiān)察人為代表的內部監(jiān)管。 我國《信托法》也規(guī)定信托監(jiān)察人有權以自己的名義， 為維護受益人的利益， 提起訴訟或者實施其他法律行為。

但是， 前述監(jiān)管機制存在著法律條文原則性強， 可操作性差， 導致實踐中往往出現(xiàn)監(jiān)管不到位的問題。 首先， 在我國分業(yè)監(jiān)管的制度背景下， 造成不同的監(jiān)管主體容易產(chǎn)生職權上的重疊或者空白， 直接影響了公益信托的健康發(fā)展。 再者， 我國的信托監(jiān)察人制度也不足以保護受益人權益。 其一， 沒有明確信托監(jiān)察人的主體資格。 監(jiān)察人并不像英美慈善信托者那樣以保護者的姿態(tài)出現(xiàn)， 而是賦予其行政管理機構的幫手的地位， 從而不能從實際意義上對受益人施以保護。 其二， 我國《信托法》對信托監(jiān)察人怠于履行或不能履行監(jiān)察義務時承擔的責任未做出相應的制度規(guī)定。

3完善我國公益信托制度

3.1充分借鑒英美慈善信托制度

3.1.1借鑒慈善信托的實踐必要性

雖然近年來我國公益事業(yè)蓬勃發(fā)展， 公益組織不斷壯大， 但是仍然存在著設立繁瑣、 信息不公開等不足， 因此， 適當?shù)匾胗⒚来壬菩磐欣碚搶ξ覈恼麄€公益事業(yè)都有很大的幫助。 首先， 英美慈善信托由慈善委員會統(tǒng)一行使管理權， 監(jiān)管高效、 權責分明； 其次， 英美慈善信托信息公開透明， 受托人不僅要報告財務收支情況， 每年還要向監(jiān)管機構遞交年報， 確保慈善信托的信息高度透明化。 可見， 充分借鑒英美慈善信托制度， 可以有效地解決我國現(xiàn)有公益慈善事業(yè)中存在的問題。 因此， 移植慈善信托在我國慈善實踐上是必要的。

3.1.2借鑒慈善信托的理論可行性

在英美法系中， 用益制度發(fā)展出衡平法和普通法兩套法律體系下的雙重所有權， 即“衡平所有權(Equitable ownership)”與“普通所有權(Legal ownership)”， 此類雙重所有權形成的“法鎖”是信托制度的最大特色。[9]這似乎與傳統(tǒng)大陸法系的“物債兩分”， 物權具有絕對性， 一物上只能有一個所有權的理論相違背。

但是實際上， 慈善信托的“雙重所有權”并非是真正存在于一個物體上的兩個所有權。 一方面， 信托受托人的所有權并非具有嚴格意義上的排他性。 例如， 受托人對信托財產(chǎn)的占有不屬于完整意義上的所有權， 會因為信托行為中的其他人、 監(jiān)管機構的變更乃至某種客觀存在的原因而喪失所有權。 可見， 受托人的處分權也是有局限性的。 另一方面， 信托受益人享有的是“衡平法上的所有權”， 雖然理論學界有著廣泛的爭議， 但是我國法律并未對受益權是否為真正意義上的所有權做出明確的界定。 可見， 受益權也不是完整意義上的所有權。 但確信的是， 信托財產(chǎn)無論性質上如何認定， 都應該肯定其獨立性， 即信托財產(chǎn)獨立于委托人、 受托人及受益人等當事人的其他財產(chǎn)或固有財產(chǎn)。[10]

綜上所述， 英美慈善信托財產(chǎn) “衡平法所有權”和“普通法所有權”并存的制度并不違背我國《物權法》的基本理論， 移植英美慈善信托在理論上是可行的。

3.2完善我國公益信托制度的對策建議

為了能更好地完善我國公益信托制度， 我國有必要在本國國情基礎上， 借鑒英美慈善信托的理論與制度， 據(jù)此筆者提出以下幾點建議：

3.2.1明確界定慈善信托目的

我國立法機關應在我國《信托法》、 《信托公司管理法》等法律法規(guī)基礎之上， 以制定規(guī)章條例和司法解釋的方式， 明確信托目的的界定標準， 使得信托設立有法可依。

3.2.2健全稅收優(yōu)惠政策

首先， 我國立法機關應構建統(tǒng)一的公益稅收制度， 避免不同法規(guī)之間相沖突； 其次， 遵循“實質課稅”原則， 避免造成雙重征稅的弊端， 如委托人將信托財產(chǎn)轉移給受托人， 此部分所涉及的稅收因公益性質而相應地給予減免； 第三， 統(tǒng)一稅收扣除標準， 取締僅因對象不同而享有差別對待的稅收優(yōu)惠待遇。 并且， 可以借鑒國外公益信托的稅收減免標準， 適度提高我國企業(yè)的公益性捐贈的稅前扣除比例， 同時可以考慮在計算所得稅額時允許全部扣除自然人的公益捐贈額， 促進民眾對公益事業(yè)的熱情， 推進公益信托發(fā)展。

3.2.3完善我國公益信托中的近似原則

首先， 我國立法機關應該充分借鑒英美慈善信托中的相關理論， 拓寬近似原則的適用范圍， 把慈善目的自始不能實現(xiàn)的這類情形加進法規(guī)中， 將更有益于我國公益信托的發(fā)展； 其次， 為了有效地協(xié)調私人財產(chǎn)權和社會公共利益之間的關系， 引入英美慈善信托中的“普遍慈善意圖”， 當慈善信托不能實現(xiàn)時， 在確定信托設立人行為背后存在“普遍善意意圖”的基礎上同樣適用近似原則， 在維護個人財產(chǎn)權利的同時也保障了公共利益的實現(xiàn)； 最后， 我國可適度借鑒英美法等國法院享有對慈善信托近似原則的批準權制度。

3.2.4完善我國公益信托監(jiān)管機制

首先， 出臺一份具有提綱挈領、 引領行業(yè)發(fā)展的公益信托專項法規(guī)、 實施細則是完善我國公益信

托監(jiān)管機制的重中之重。 其次， 我國立法機關還應建立一個全面的、 立體的“三層監(jiān)管”： ①設置一個獨立的外部監(jiān)管機構， 避免出現(xiàn)監(jiān)管真空與監(jiān)管交叉的現(xiàn)象； ②設立一個以受托人為主體的行業(yè)自律組織， 建立內部信譽評級制度， 督促受托人誠實勤勉的履行職責； ③嚴格規(guī)范信托監(jiān)察人準入制度， 明確信托監(jiān)察人的準入資格和任職條件， 確定其應具備的信用水平和知識水平[11]， 強化其職權及責任， 對其進行監(jiān)督能力乃至道德品質審查。 最后， 強化公眾對公益信托的理念教育， 使公眾積極參與到信托的監(jiān)督活動中， 為其發(fā)展提供強有力的外部保障。

參考文獻

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Reconstruction of the Legal System of Public Trust in China——Starting from the Anglo-American Charitable Trust System

CAO Min

(School of Law, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China)

Abstract:Charitable trust is a most important legal system introduced from Anglo-American countries. It has long been implanted into Continental Legal System, but because of different cultural traditions and welfare set-ups, renamed as “public trust” , to be protected and restricted by the government. Owing to the lacking of human awareness and laws, public trust cannot take root, develop and be legally established in China at present stage. So we need to prefect the legal system for public trust.

Key words:charitable trust; public trust; the approximate principle

中圖分類號：D922.282

文獻標識碼:A

doi:10.3969/j.issn.1673-1646.2016.01.007

作者簡介：曹敏(1990-)， 女， 碩士生， 從事專業(yè)： 金融服務法。

*收稿日期：2015-10-16

文章編號：1673-1646(2016)01-0031-04