岳 佳， 曾慶亮

(西華師范大學 政治與行政學院， 四川 南充 637002)

國家治理現(xiàn)代化進程中基層政府職能轉變分析

岳 佳， 曾慶亮

(西華師范大學 政治與行政學院， 四川 南充 637002)

基層政府職能轉變旨在實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化， 主要是推動基層政府建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的治理體系和提高治理能力， 其與推進國家治理現(xiàn)代化秉持一致。 當前基層政府職能在治理機制、 治理理念、 治理方式上存在誤區(qū)， 分析現(xiàn)代國家政府職能轉變的邏輯， 吸收其可取經(jīng)驗， 結合我國發(fā)展轉型實際和歷史傳統(tǒng)， 通過發(fā)展協(xié)商民主、 推進服務理念和法治建設實現(xiàn)基層政府的現(xiàn)代社會治理， 達到善治。

國家治理現(xiàn)代化； 基層政府； 職能轉變； 協(xié)商民主； 法治

國家治理現(xiàn)代化與基層政府現(xiàn)代化具有內在邏輯一致性。 黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”， “加快轉變政府職能”等重要論述， 明確了轉變基層政府職能， 完善基層政府治理體系建構， 提高基層政府現(xiàn)代治理能力， 實現(xiàn)基層政府現(xiàn)代社會治理的價值所在。 本文主要圍繞國家治理現(xiàn)代化和基層政府治理現(xiàn)代化的關系， 西方國家治理現(xiàn)代化與我國治理現(xiàn)代化是否一致、 是否具有可借鑒經(jīng)驗， 當前我國基層政府職能轉變面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和職能轉向等問題展開論述。

1 國家治理現(xiàn)代化和現(xiàn)代國家政府職能的演變

1.1 國家治理現(xiàn)代化

國家治理現(xiàn)代化是我國由傳統(tǒng)社會步入現(xiàn)代社會的理性選擇， 作為一種全新的治國理念， 它旨在建立與現(xiàn)代化社會相符的國家治理體系， 并在治理體系實現(xiàn)中推進治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。 國家治理現(xiàn)代化可以從國家構建理論、 善治理論、 現(xiàn)代化理論、 協(xié)商民主理論等學理方面與公共事務的復雜性、 公民社會的興起和全球治理壓力等現(xiàn)實因素方面進行詮釋。[1]國家治理主要指國家權力如何能夠在國家基本制度和權力規(guī)定的范圍內保持合法、 順暢、 高效地運行并得到社會成員的普遍認可。[2]從動態(tài)發(fā)展來看， 國家治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代政治要素一種持續(xù)的、 循序漸進的逐漸由低級發(fā)展到高級的動態(tài)的質變過程， 這種現(xiàn)代政治要素主要是治理體系和治理能力[3]， 是“一種與現(xiàn)代社會發(fā)展要求相適應的進化過程”[2]。 從狀態(tài)來看， 國家治理現(xiàn)代化的基本特征主要體現(xiàn)在： ①治理理念理性化， 提高服務意識， 變“管理”為“治理”， 以人為本； ②治理主體多元化， 推進協(xié)商民主， 將治理納入到政府、 社會、 市場三方面力量的協(xié)同作用之內； ③治理方式法治化， 通過法律維護公民的權利， 維護社會良好的秩序， 做到有法可循。

綜上所述， 國家治理現(xiàn)代化是多元治理主體規(guī)范國家權力運行， 實現(xiàn)社會有序運轉和維護社會穩(wěn)定和諧而確立和制定的一系列制度體系。 國家治理現(xiàn)代化是治理狀態(tài)在過程中的集中體現(xiàn)。 政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化得以實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)， 國家治理現(xiàn)代化理論為政府實現(xiàn)社會治理提供了理論支撐和實踐指導。

1.2 現(xiàn)代國家政府職能的演變

2014年2月17日習近平在《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》中提出： “我國今天的國家治理體系， 是在我國歷史傳承、 文化傳統(tǒng)的基礎上漸進改進、 內生性演化的結果。 我國國家治理體系需要改進和完善， 要不斷學習并把他人的好東西化成我們自己的東西， 形成民族特色?！盵4]具有中國特色的國家治理現(xiàn)代化在于要秉持中國的歷史傳統(tǒng)和社會實情， 也要對西方現(xiàn)代國家治理進行過濾， 吸收可取經(jīng)驗。

1.2.1 西方國家政府職能的演變

西方現(xiàn)代國家政府職能演變主要發(fā)生在三個重要時期， 即自由資本主義時期、 壟斷資本主義時期和新自由資本主義時期， 而政府職能也經(jīng)歷三次重大變化， 即從自由放任到干預再到協(xié)作治理， 這一過程體現(xiàn)了政府職能和角色的不斷調整。 自由資本主義時期， 古典經(jīng)濟學家亞當斯密對市場在調節(jié)經(jīng)濟發(fā)展方面所發(fā)揮的巨大作用深信不疑， 對政府職能做出了明確限定， 他認為政府充當?shù)氖恰笆匾谷恕钡摹靶≌苯巧?政府的職能主要有三種： 保衛(wèi)職能， 保護國家處于安全狀態(tài)中； 保護人民不受壓迫和欺侮； 建立公共機關， 并維持其運行， 開展基礎工程。 這一時期， 政府的職能有限， 政府組織結構簡單和人員少的“小政府”形象是這一時期西方資本主義政府的體現(xiàn)。 19世紀末， 工業(yè)化、 城市化發(fā)展帶來的周期性經(jīng)濟危機、 貧富懸殊等社會問題頻發(fā)， 引發(fā)人們對市場和政府職能的認識。 壟斷資本主義時期， 國家治理由自由放任走向政府干預， 政府職能范圍也由政治職能為主轉向以經(jīng)濟職能和社會管理職能為主。 凱恩斯對這一時期的政府職能作了闡述， 他認為政府應根據(jù)社會發(fā)展需要擴大職能， 轉變職能方向。 在這一時期， 政府職能主要集中在保衛(wèi)職能方面， 即維持社會公共秩序， 此外還有調節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的職能， 發(fā)展基礎設施、 科教文衛(wèi)等方面的管理職能。 相應地， 隨著政府職能的擴展， 政府組織結構也日趨復雜， 政府部門和政府組織機構日益增多， 政府組織人員日益膨脹。 政府對市場經(jīng)濟的過度干預， 對經(jīng)濟發(fā)展帶來了一定程度的負面影響， 且執(zhí)政成本增加， 政府效率低下， 機構和人員臃腫。 這種情況下， 西方國家政府職能步入第三次大轉變。 政府要實現(xiàn)社會有效治理， 將政府、 社會、 市場多個治理主體有效協(xié)調,規(guī)范治理體系， 提高政府治理能力。 政府職能不再直接參與經(jīng)濟的微觀具體領域， 轉而以提供公共服務為主。

1.2.2 中國基層政府職能轉變

中國基層政府職能轉變長期在壓力型體制的影響下推進， 故而延續(xù)著政府職能轉變的道路。 改革開放前， 中國一直運行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制和行政體制。 1978年以后， 政府職能有過兩次重大轉變。 第一次政府職能轉變主要是精簡機構， 擴大地方政府的管理權， 這種制度安排滿足了當時經(jīng)濟轉型的需要。 第二次職能轉變源于經(jīng)濟轉型出現(xiàn)的諸多社會安全問題， 如生產(chǎn)安全、 食品安全等。 基于解決這些問題， 國家不再通過機構和人員安排來開展， 轉而以對政府職能進行科學定位為基礎進行體系和機制的規(guī)范。

2 基層政府職能轉變的現(xiàn)實障礙

2.1 機制主體單一

當前基層政府的決策過程主要是以政府一元主體決策為主， 忽略市場、 社會的民主價值。 這主要表現(xiàn)在： ①基層政府長期受傳統(tǒng)政治體系和制度的影響， 自詡為治理社會的絕對主體， 與此同時， 基層政府享有比其他社會組織更豐富和有效的社會資源和信息資源， 這使其對社會治理更有信心。 資源優(yōu)勢的雙面性也使基層政府職能履行呈現(xiàn)出明顯的排他性特征。 ②基層政府長期作為單一治理主體， 與市場、 社會的溝通交流有限， 導致出現(xiàn)社會治理的碎片化現(xiàn)象。 西方現(xiàn)代國家在壟斷資本主義時期， 政府對市場、 社會的過度干預出現(xiàn)了政府社會治理能力低下， 鑒于此種情況， 西方國家通過多主體合作協(xié)商治理的方式取得成效的經(jīng)驗值得借鑒。

2.2 服務理念淡薄

在長期壓力型體制束縛下， 基層政府重視對社會的全方位管理， 注重績效， 以完成“指定任務”為主， 缺乏服務意識。 首先， 基層政府職能重心失衡。 政府職能重心存在一個動態(tài)發(fā)展的過程， 改革開放以來， 政府將其職能重點放在經(jīng)濟建設這一環(huán)節(jié)， 在職能履行中， 長期存在職能缺位、 越位、 混位的情況。 當前， 經(jīng)濟發(fā)展給基層政府職能帶來了不小的挑戰(zhàn)， 其中一個突出弊端是政府在經(jīng)濟管理和提供公共服務方面的長期失衡。 其次， 行政理念保守， 當前基層政府缺乏對服務型政府內涵和職能的理解。 長期受壓力型體制和官本位思想的影響， 基層政府工作人員習慣對權力進行自行掌控， 形成地方權威性思想。 在服務型政府理念的推行中， 基層政府并未真正理解“服務”的內涵和范圍， 難以真正做到“以人為本”。 最后， 績效衡量指標和觀念沒有與時俱進。 長期以來， 績效衡量指標不科學導致基層政府形成以注重完成上級政府的經(jīng)濟發(fā)展要求為主的績效觀念， 在追求績效的過程中不顧及群眾的利益訴求甚至損害他們的利益。

2.3 人治傳統(tǒng)依存

當前基層政府職能履行在一定程度上依然難以擺脫傳統(tǒng)官本位觀念的影響， 人治痕跡留存。 其表現(xiàn)為權力不受法律和制度限制。 究其原因， 第一， 制度和法律不健全， 依法行政執(zhí)行不力。 完善的制度和法律是國家治理現(xiàn)代化的重要保障， 也是基層政府職能得以轉變的制度保障。 基層政府現(xiàn)代化社會治理從根本上說要有完備的制度法律作支撐。 當前基層政府職能履行存在不少與法律制度打“擦邊球”的狀況。 社會轉型時期， 社會失范和無序狀態(tài)引起了民眾不滿， 對人治的合理性追求掩蓋了合法性的公正有序， 形成轉型期的法治陷阱。 第二， 基層政府職能履行缺乏必要的監(jiān)督。 基層政府是基層社會治理的權威， 在制度實踐中， 個體、 社會組織很難做到對基層政府的有效監(jiān)督， 難以對基層政府職能轉變切實發(fā)揮作用。 解決基層政府治理出現(xiàn)的人治思想， 西方現(xiàn)代國家法治實踐值得借鑒。

3 基于國家治理現(xiàn)代化基層政府職能轉變的實現(xiàn)路徑

基于當前基層政府職能轉變存在的障礙， 實現(xiàn)現(xiàn)代社會治理要求的協(xié)商民主、 建立服務型政府、 依法行政是基層政府職能轉變的通途。

3.1 實現(xiàn)治理主體多元， 推進協(xié)作治理

西方現(xiàn)代國家當前治理成效顯著的重要經(jīng)驗是多主體合作治理。 現(xiàn)代治理理論認為， 基層政府要實現(xiàn)多元主體協(xié)商治理， 加強多主體之間的交流溝通， 明確各自職責所在， 協(xié)力促進社會和諧有序， 經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。 在20世紀80年代， 基于對美國當時憲政結構的思考， 約瑟夫·畢塞特在其著作《協(xié)商民主: 共和政府中的多數(shù)原則》中首次對“協(xié)商民主”一詞進行了闡述， 協(xié)商民主理論開始在學術界引起關注。 20世紀90年代， 西方學者們對協(xié)商民主理論進行了廣泛而多角度的研究， 如喬恩·埃爾斯特以決策機制為視角對協(xié)商民主進行了探討， 約翰·德雷澤克以全球化為背景對協(xié)商民主的發(fā)展進行了深入研究。

社會主義協(xié)商民主最初是在黨的十八大上提出， 隨后社會主義協(xié)商民主制度化建設在黨的十八屆三中全會上提出。 俞可平認為：“協(xié)商民主追求的是一種公共參與精神和實踐， 就是利用一切平等的方式實現(xiàn)多主體共同參與公共事物決策?！盵5]協(xié)商民主是一個國家所追求的現(xiàn)代民主治理形式， 它基于現(xiàn)代社會對民主決策的追求而產(chǎn)生。 對于基層政府職能轉變而言， 協(xié)商民主的實現(xiàn)能夠有效地約束行政權力的膨脹。 基層政府職能轉變需要將政府一元主體轉換為政府、 社會、 市場多主體協(xié)作推進。 第一， 厘定基層政府與市場、 社會的職能邊界。 就基層政府與市場的職責而言， 基層政府要進一步明確市場在深化經(jīng)濟體制改革和促進經(jīng)濟轉型發(fā)展中的決定性作用， 減少對所轄區(qū)域微觀經(jīng)濟方面的直接管理， 將對經(jīng)濟的直接干預轉變?yōu)榕嘤礁偁幍氖袌鲋刃颍?推動市場發(fā)揮調控作用， 形成“有效的市場”[6]。 就基層政府與社會的職責而言， 基層政府要注重培育和發(fā)展社會組織， 社會組織有其獨特的社會資源， 能夠在基層政府的指導下做到協(xié)同治理。 第二， 基層政府要簡政放權。 明確基層政府、 社會、 市場三元主體在經(jīng)濟調節(jié)職能和社會公共服務職能方面的各自具體分工， 基層政府要有步驟、 分階段推進權力下放， 簡化行政審批， 提高行政效率， 逐步實現(xiàn)基層政府的職能轉變。

3.2 創(chuàng)新治理理念， 打造服務型政府

如今， 政府職能理念由“全面管理”向“治理”和“服務”的轉變是國家實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的理性選擇。 根據(jù)當前我國社會發(fā)展的現(xiàn)實需要， 國家致力于將政府主要職能轉變到實現(xiàn)市場調節(jié)和社會公共服務之間的有效平衡上來。 將政府轉變?yōu)榉招驼窃邳h的十七大報告中提出的， 將基層政府打造成為服務型政府體現(xiàn)了政府職能轉變在核心價值理念上的重大轉變， 這一轉變秉承國家治理現(xiàn)代化的精髓。

基層政府轉變成為服務型政府， 職能體系要發(fā)生重大變化， 重視公平正義， 最大程度地維護和實現(xiàn)公共利益。 首先， 要準確理解“以人為本”服務型政府的內涵。 服務型政府與管理型政府的本質區(qū)別是治理理念的不同， 服務型政府著重強調基層政府治理要以人為本， 提供滿足公眾需求的服務。 其次， 基層政府要重視基本公共服務的推進。 “社會服務職能是服務型政府的主要職能”[7]， 服務型政府要落實以民為本的理念， 提供社會基本公共服務， 謀求公共利益的最大化， 實現(xiàn)社會公平正義， 達到善治。 最后， 科學制定服務型政府的績效考核。 政府績效評估是將基層政府打造成為真正的服務型政府的重要手段， 它的主要指標有經(jīng)濟效益、 公平正義、 行政能力、 生態(tài)環(huán)境等。 傳統(tǒng)的政府績效考核片面地以經(jīng)濟效益為主要甚至是唯一的考核標準。 服務型政府主要是要踐行公平正義， 服務民生， 提高行政能力。 從制度上改變傳統(tǒng)的績效考核， 平衡各方面的指標， 切實將基層政府打造為服務型政府。

3.3 推進法治建設， 完善依法行政

基層政府職能轉變的重要一環(huán)就是轉變職能履行方式， 即以法治作為社會治理的基本方式。 推進基層政府的法治建設， 需要將執(zhí)政程序納入到法律制度設置的合法性程序之內， 將基層公務人員的執(zhí)政行為嚴格限制在法律的框架內。 當前， 我國現(xiàn)代法治建設的困境在于嚴格執(zhí)法， 關鍵是在立法之后走出有法無治的悖論， 通過良法的實施達到善治。[8]5

基層政府要轉變?yōu)榉ㄖ涡哉?要具備公開透明的話語空間， 并在此空間確立公共性的價值， 進而在此基礎上達成治理共識以及相應適用的規(guī)則體系。[9]86第一， 要完善法律制度， 踐行依法行政。 一方面， 完善行政法規(guī)， 規(guī)范基層行政工作人員的執(zhí)政行為和執(zhí)政程序， 將它們嚴格控制在法律制度的范圍內。 另一方面， 向社會公眾普及法律常識， 建立法治意識和法治維權取向， 剔除人治的合理性自然選擇。 第二， 要踐行法治監(jiān)督。 監(jiān)督失效是基層政府社會治理成效低下， 長期處于低迷狀態(tài)的重要原因。 踐行監(jiān)督體系主要是從制度上對基層政府的治理能力進行監(jiān)督， 將法律規(guī)定的司法監(jiān)督、 行政部門監(jiān)督， 社會監(jiān)督， 輿論監(jiān)督切實發(fā)揮實效。

國家治理現(xiàn)代化作為新時期基層政府治理現(xiàn)代化的價值指向， 為基層政府職能轉變提出了具有時代性的發(fā)展要求。 通過將基層政府打造成為真正的服務型政府、 進一步踐行協(xié)作治理、 完善依法行政， 基層政府在職能轉型中面臨的困境能夠逐步化解， 在一定程度和范圍內對實現(xiàn)基層政府治理體系的完善， 切實提高基層政府現(xiàn)代治理能力具有積極的治理價值。

[1]陳亮， 王彩波. 國家治理現(xiàn)代化： 理論詮釋與實踐路徑[J]. 重慶社會科學， 2014(9)： 35-42.

[2]虞崇勝. 科學確立中國國家治理現(xiàn)代化的衡量標準[J]. 中州學刊， 2014(10): 5-9.

[3]胡鞍鋼. 中國國家治理現(xiàn)代化的特征與方向[J]. 國家行政學院學報， 2014(3): 4-10.

[4]習近平. 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N]. 人民日報， 2014-02-18(01).

[5]俞可平. 協(xié)商民主:當代西方民主理論和實踐的最新發(fā)展[N]. 學習時報， 2006-11-06(01).

[6]林毅夫. 轉型國家需要有效市場和有為政府[J]. 中國經(jīng)濟周刊， 2014(6): 78-79.

[7]施雪華. “服務型政府”的基本涵義、 理論基礎和建構條件[J]. 社會科學， 2010(2): 3-11.

[8]凌斌. 法治的中國道路[M]. 北京： 北京大學出版社， 2013.

[9]季衛(wèi)東. 大變局下的中國法治[M]. 北京： 北京大學出版社， 2013.

An Analysis of the Transformation of Primary Government Functionsin the Process of Modern National Governance

YUE Jia， ZENG Qingliang

(School of Politics and Administration, China West Normal University, Nanchong 637002, China)

The aim of transformation about primary government function is to achieve the modernization of social governance, by promoting primary government to establish governance system and enhance governance capacity which is suitable for the development of social and economic, and it is in accordance with promoting modernization of national governance. Nowadays, primary government functions have some imperfect aspects, such as in governance mechanism, governance idea and governance method. It is useful to absorb the desirable experience by analyzing the logic of the transformation of modern state. Combined with the historical traditions and the reality of China's development and transformation, by developing deliberative democracy, promoting the service concept and the rule of law construction, modern social governance of the primary government will be achieved.

modern national governance; primary government; transformation of functions; deliberative democracy; rule of law

2015-11-14

2012年度四川省教育廳一般項目(12SB151)

岳 佳(1988-)， 女， 碩士生， 從事專業(yè)： 政治學理論。

1673-1646(2016)02-0040-04

D63

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2016.02.009