謝小劍

(江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌，330032)

司法改革中法院的公共責(zé)任：內(nèi)涵與架構(gòu)

謝小劍

(江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌，330032)

法院的公共責(zé)任是指，法院應(yīng)依法獨立行使職權(quán)，充分實現(xiàn)社會公眾期望、民主政治期許，否則應(yīng)在不損害司法獨立的前提下承擔(dān)不利后果。其在傳統(tǒng)法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，加入法院滿足社會需求的社會責(zé)任，以及對權(quán)力機(jī)關(guān)的政治責(zé)任，并強調(diào)法院承擔(dān)公共責(zé)任的積極性以及以結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任?；貞?yīng)型司法責(zé)任理論、法律現(xiàn)實主義對“三段論邏輯”的反思、法院制定公共政策及其政治功能，使司法獨立的前提受到挑戰(zhàn)，必須配之以公共責(zé)任。當(dāng)前司法改革中應(yīng)當(dāng)引入法院的公共責(zé)任機(jī)制，合理地建構(gòu)我國法院承擔(dān)的政治責(zé)任，督促法院積極行使職權(quán)回應(yīng)社會需求，同時，規(guī)范責(zé)任機(jī)制，更好地保障審判權(quán)獨立公正行使，提升司法公信力。

法院；司法責(zé)任；公共責(zé)任；司法獨立；司法政治

我國學(xué)術(shù)研究中，往往將司法責(zé)任與司法獨立對立，司法責(zé)任成為被司法獨立遮蔽的問題。為了保障司法獨立，學(xué)界只認(rèn)可法律責(zé)任，反對法院承擔(dān)政治責(zé)任、社會責(zé)任的提法，甚至對法院承擔(dān)責(zé)任都遮遮掩掩。當(dāng)前司法改革中，在強化法院、法官獨立行使職權(quán)，加強司法責(zé)任機(jī)制兩個方向上同時用力，制度建構(gòu)過程中卻容易產(chǎn)生以獨立行權(quán)弱化、否定責(zé)任的現(xiàn)象，需要正確認(rèn)識、完善現(xiàn)有的法律責(zé)任、政治責(zé)任、社會責(zé)任機(jī)制。比如，在“省級統(tǒng)管”去地方化的過程中，必然對同級人大責(zé)任弱化，產(chǎn)生如何在省級、同級實現(xiàn)對人大政治責(zé)任的問題。在落實十八屆四中全會《決定》，規(guī)范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正時，產(chǎn)生如何處理法院對媒體、公眾社會責(zé)任的問題。事實上，如何在制度上提高法官的政治負(fù)責(zé)可能性，是在“司法獨立”大致完成后的另一項課題。[1]西方公共行政領(lǐng)域的公共責(zé)任理論有助于澄清上述問題，將其引入法院司法改革當(dāng)中，有助于法院建立合理的司法責(zé)任機(jī)制。

一、法院的公共責(zé)任及其內(nèi)涵

公共責(zé)任是責(zé)任的一種類型，在西方國家的政府行政理論中發(fā)展起來，主要在公共行政領(lǐng)域應(yīng)用。當(dāng)代多維度、多層面的復(fù)合性公共責(zé)任理論，由羅姆澤克和杜布尼克建立，包括四種競爭性的責(zé)任類型。該責(zé)任體系不僅包括熟知的法律責(zé)任、行政責(zé)任，還包括政府應(yīng)對日益增長的技術(shù)性難題、尊重專家意見的專業(yè)責(zé)任，還包括政治責(zé)任，即政治官員履行職責(zé)，實行符合民意的公共政策，以及沒有履行好這些職責(zé)時所應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁。[2]一般認(rèn)為，公共責(zé)任是現(xiàn)代責(zé)任政府應(yīng)當(dāng)具備的主要品質(zhì)。

事實上，公共行政領(lǐng)域的公共責(zé)任理論，已經(jīng)影響到法學(xué)界對于法院責(zé)任的認(rèn)識。從20世紀(jì)中葉開始，隨著政治司法化、司法社會化、司法能動主義，傳統(tǒng)上以法律責(zé)任為主的司法責(zé)任模式顯然已不能滿足發(fā)展的需求，域外對法院公共責(zé)任的研究開始大量涌現(xiàn)，包括彈劾法官制度、法官的政治選舉、法官的績效評估等等。1982年在委內(nèi)瑞拉的加拉加斯召開的國際比較法學(xué)會第11次大會以司法責(zé)任為主題。意大利著名法學(xué)家卡佩萊蒂教授從提交的報告中發(fā)現(xiàn)各國司法責(zé)任在發(fā)生重大變化，“由于在現(xiàn)代國家中司法權(quán)前所未有地擴(kuò)張，故司法責(zé)任問題在我們時代呈現(xiàn)出特殊的內(nèi)涵和十分重大的意義”[3](82)，越來越多國家的司法責(zé)任出現(xiàn)了“邁向回應(yīng)型模式的普遍趨勢”[3](106-153)。

卡佩萊蒂教授在比較分析各國司法責(zé)任的基礎(chǔ)上，將司法責(zé)任分為四種類型：①法官和司法機(jī)構(gòu)作為集體的政治責(zé)任。其主要基于承擔(dān)追責(zé)的機(jī)構(gòu)的政治性質(zhì)，以及這些機(jī)構(gòu)以政治的而非法律的標(biāo)準(zhǔn)做出判斷，比如英國的議會呈請女王免職以及司法大臣罷免法官、美國及德國的議會彈劾法官制度。②社會責(zé)任，責(zé)任由社會或者團(tuán)體并最終由社會公眾做出，比如選民罷免或者輿論批評法官制度?？ㄅ迦R蒂以前蘇聯(lián)的選民罷免制度和美國的續(xù)任選舉法官作為例證。③確立法院的司法豁免后建立的國家賠償責(zé)任和法官的補償責(zé)任。④法官個人的法律責(zé)任，可以是刑事責(zé)任、民事責(zé)任或紀(jì)律責(zé)任。[3](98-135)其分類出現(xiàn)了與法律責(zé)任不同的政治責(zé)任與社會責(zé)任形式，那種認(rèn)為法院不存在政治責(zé)任、社會責(zé)任的觀點顯然有待商榷。

有學(xué)者指出，中國司法一直在政治理性與技藝?yán)硇灾g徘徊，甚至將二者對立起來，能夠?qū)⒍哂袡C(jī)結(jié)合起來的是司法的公共理性。培育司法的公共理性并非簡單地去政治化，而是在公共理性的指導(dǎo)下，從確?！罢握_”提高到維護(hù)“政治正義”。[4]這種觀點，事實上是在區(qū)分司法的法律性、政治性與公共性，并提出公共性概念，以融合法律性與政治性。這恰恰是本文主張的前提，建立公共責(zé)任概念以融合社會責(zé)任、政治責(zé)任與法律責(zé)任。

筆者認(rèn)為，法院的公共責(zé)任是指，法院應(yīng)依法獨立行使職權(quán)，充分實現(xiàn)社會公眾期望、民主政治期許，否則應(yīng)在不損害司法獨立的前提下承擔(dān)不利后果。這意味著司法責(zé)任理論出現(xiàn)了重大的突破。承擔(dān)公共責(zé)任的主體顯然是各級人民法院，然而法官代表法院行使權(quán)力，也會成為公共責(zé)任的主體。將公共行政領(lǐng)域中的公共責(zé)任概念引入法院制度建設(shè)，確實面臨非常大的風(fēng)險，可能會給司法獨立帶來重大的沖擊。這就需要在構(gòu)建公共責(zé)任的同時，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，而不能采取拿來主義的態(tài)度，將其責(zé)任等同于行政機(jī)構(gòu)的公共責(zé)任。具體而言，筆者認(rèn)為，我國法院的公共責(zé)任包括三個方面。

其一，法院以及法官的法律責(zé)任，是指違反法律以及紀(jì)律規(guī)范行使職權(quán)產(chǎn)生的責(zé)任，表現(xiàn)為法官承擔(dān)刑事責(zé)任、民事責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任以及法院承擔(dān)國家賠償責(zé)任。錯案責(zé)任追究制度、司法懲戒制度、國家賠償制度都是實現(xiàn)該責(zé)任的機(jī)制，明確、具體、合法、程序正義是法律責(zé)任的特征。

其二，法院的社會責(zé)任，包括法院對社會及公眾承擔(dān)的責(zé)任，其需要法院積極主動參與化解社會矛盾，回應(yīng)社會關(guān)注，比如審判的社會效果、司法建議、司法公開制度，否則輿論批評會降低其司法公信力。其負(fù)責(zé)的對象是社會，與政治責(zé)任類似，其標(biāo)準(zhǔn)也具有模糊性，輿論批評、譴責(zé)成為追責(zé)的重要形式。社會公眾對法院職權(quán)行使?jié)M意與否成為重要尺度，比如我國法院接受群眾滿意度測評排名。在美國，民眾可以直接通過選舉權(quán)剝奪法官職權(quán)，我國缺乏該制度，是否引入值得深究。社會責(zé)任可能形成政治壓力，推促政治責(zé)任機(jī)制啟動，比如引咎辭職、人大罷免撤職。

其三，法院的政治責(zé)任，是指法院作為集體以及法官代表法院行使司法權(quán)以滿足、實現(xiàn)權(quán)力機(jī)構(gòu)(即人民代表大會及其人大常委會)賦予的職責(zé)而需要承擔(dān)的責(zé)任。法院的政治責(zé)任主要強調(diào)追究責(zé)任機(jī)構(gòu)的政治性及追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，和社會責(zé)任的主要區(qū)別在于追責(zé)主體不同，后者追責(zé)主體不是人大而是社會輿論。法院的政治責(zé)任在我國表現(xiàn)為人大罷免、撤職法官。陳斯喜就認(rèn)為，憲法和法律對什么情況下可以提出撤職和罷免沒有規(guī)定，所以其屬于政治監(jiān)督手段，可采取政治監(jiān)督方式，包括不滿意免職。[5](98)政治責(zé)任還表現(xiàn)為人大代表對法院工作報告投反對票，人民代表大會表決不通過工作報告。2001年沈陽中院報告在人代會上未獲通過，韓大元教授評論該事件時認(rèn)為，法院院長應(yīng)該承擔(dān)政治責(zé)任和道義責(zé)任，包括辭職或者罷免。[6]從實證的角度來看，中國的法院還存在對政黨的政治責(zé)任，如引咎辭職制度等。

二、法院承擔(dān)公共責(zé)任的特點

筆者認(rèn)為，法院的公共責(zé)任概念與傳統(tǒng)的法律責(zé)任或者公共行政領(lǐng)域的公共責(zé)任概念相比，具有以下幾個特點。

第一，公共行政領(lǐng)域中公共責(zé)任內(nèi)容中的行政責(zé)任不適用于法院。雖然下級法院審判時不接受上級領(lǐng)導(dǎo)與指令，但司法行政事務(wù)上卻需要接受上級領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。比如在大陸法系國家，存在法院內(nèi)部首席法官對普通法官的監(jiān)督權(quán)，這是否可以理解為下級對上級的行政責(zé)任，值得反思。筆者認(rèn)為，法院內(nèi)部是監(jiān)督而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不是行政化的關(guān)系，即使是法院內(nèi)部行政方面的行政監(jiān)督關(guān)系也正在弱化。因此，法院的公共責(zé)任應(yīng)當(dāng)與政府的公共責(zé)任有所不同，法院對上級不承擔(dān)行政責(zé)任，雖然下級法院在司法行政事務(wù)上一定程度上接受上級管理，但必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)包含在法律責(zé)任當(dāng)中。

第二，法院的公共責(zé)任包含著法院積極行使職權(quán)的責(zé)任。其要求法院主動采取職權(quán)行為滿足社會需要，包括司法公開、服務(wù)社會等理念的提出，特別在社會對其權(quán)力產(chǎn)生一定質(zhì)疑時，有義務(wù)回應(yīng)社會關(guān)注，公開相關(guān)信息。法院未能履行其相關(guān)職責(zé)時，即使其未違反法律的強制性規(guī)定，仍可能因為違反抽象的職責(zé)而承擔(dān)一定的不利后果。亞太經(jīng)驗表明，法院的職責(zé)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是解決爭議，司法改革應(yīng)當(dāng)加強法院對正義問題的回應(yīng)。正如印度最高法院認(rèn)為，法官不能僅僅是觀眾，而必須在司法程序中成為積極主動的參加者，為服務(wù)社會正義的目標(biāo)導(dǎo)向而適用法律。[7]時任山東省人民法院院長的尹忠顯認(rèn)為，在新的形勢下，對人民法院的審判能力、管理能力、服務(wù)能力都有新的要求，而服務(wù)能力包括維護(hù)社會穩(wěn)定的能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力、參與構(gòu)建和諧社會的能力和促進(jìn)民主政治建設(shè)的能力，其表現(xiàn)為執(zhí)行法律政策的主動性與司法服務(wù)要求的政治性。[8](47-86)

由此可見，法院的公共責(zé)任包含了一種積極的責(zé)任。這與傳統(tǒng)法院只負(fù)責(zé)“消極裁判”的理念發(fā)生了重大區(qū)別，法院消極中立的糾紛解決者形象面臨調(diào)整和沖擊，一種“積極中立”的司法形象有待確立。比如，大陸職權(quán)主義將審判視為法官發(fā)現(xiàn)真實的活動，因此不能完全任由當(dāng)事人在司法技術(shù)上競爭，而必須由富有法律知識、經(jīng)驗理性的職業(yè)法官積極、主動地調(diào)查證據(jù)，是一種積極中立。[9]我國“抗辯式”庭審制度，使法官在審判實踐中相對消極、被動，反而對被告不利。因此，有必要肯定刑事法官審判時的適度證據(jù)調(diào)查權(quán)與對被告的客觀照料義務(wù)，從而實現(xiàn)庭審中的積極中立與形式、實質(zhì)中立，并最終保證被告對裁判結(jié)果心悅誠服地接受。[10]在民事訴訟中也是如此，能動主義司法理念強調(diào)了法院積極行使職權(quán)以解決社會問題的思路。目前我國基層司法仍要依靠法官的積極中立來促使和引導(dǎo)當(dāng)事人利用司法獲得救濟(jì)。當(dāng)然，不告不理等底線正義仍需遵守。

第三，法院的公共責(zé)任不僅強調(diào)其對國家機(jī)關(guān)的責(zé)任，而且強調(diào)其對社會公眾的責(zé)任。現(xiàn)代國家與社會分離的理論，使社會成為可能和國家并列的主體，從而可以成為負(fù)責(zé)的對象。我國臺灣學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)代民主政治之下，司法體系應(yīng)該不是為統(tǒng)治者效忠，而必須回應(yīng)民主社會的需求。[11]《司法獨立最低標(biāo)準(zhǔn)》第33、35條指出，司法獨立并非免除法官之公眾責(zé)任。[12](167)法院的公共責(zé)任意味著法官直接對社會、公眾承擔(dān)責(zé)任，必須充分了解、洞察社會需求，通過行使司法權(quán)滿足社會需求，而不僅僅對其他政治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，回應(yīng)社會需求成為法院公共責(zé)任的重要特征。卡佩萊蒂認(rèn)為，“當(dāng)今世界法系中存在一種明顯的趨勢，即采取一種對法律和正義的‘消費者’——法律制度須為之服務(wù)的每一社會的公民——負(fù)責(zé)為基礎(chǔ)的第三種模式?！盵3](78)這種回應(yīng)型司法責(zé)任模式不再局限于認(rèn)為司法對“統(tǒng)治者、治理者和其他官員”負(fù)責(zé)，它將司法看成是為“利用者”即公民服務(wù)的，對社會和社會的單個成員服務(wù)，卡佩萊蒂稱贊其是在“更民主的框架下”思考問題，也有效解決了“司法社會化”的問題。[3](153)可見，法院的公共責(zé)任體現(xiàn)了更多的民主責(zé)任。

第四，法院的公共責(zé)任包含一種以結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任。公共責(zé)任理論是一種強調(diào)結(jié)果、以結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任體系。薩孟武認(rèn)為：“在民主制度下以公意為衡量標(biāo)準(zhǔn)，公意認(rèn)為是就是，公意認(rèn)為非就非，而表示公意的，直接為人民，間接為議會，所以政府對人民或議會負(fù)政治責(zé)任。”[13](64)公共責(zé)任中的政治責(zé)任就是以結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任，使法院無法躲在程序正義之下而逃避責(zé)任，使法院承擔(dān)更多的民主可問責(zé)性。法院的公共責(zé)任概念，與傳統(tǒng)法律責(zé)任的區(qū)別在于：法院的法律責(zé)任包含在法院的公共責(zé)任體系之中，但法院即使沒有直接違反具體的法律，也可能需要承擔(dān)一定的責(zé)任。

第五，法院的公共責(zé)任提出了法院承擔(dān)政治責(zé)任的問題。我國法院不獨立于人大、政黨的政治模式，使法院承擔(dān)了更多的政治責(zé)任，司法實踐中長期都強調(diào)法院、法官的政治責(zé)任。卓澤淵認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)、司法官員都有各自的政治責(zé)任。在國外，由于司法相對于政治的獨立性質(zhì)使其更具法律屬性，一般不再論及司法的政治責(zé)任。但是，并不意味著其沒有政治責(zé)任。在我國，司法更多地具有政治機(jī)關(guān)和政務(wù)人員的性質(zhì)。所以，司法機(jī)關(guān)的政治責(zé)任是自然存在的，也是客觀存在的。[14](150)

三、法院承擔(dān)公共責(zé)任的理論基礎(chǔ)

第一，回應(yīng)型的司法責(zé)任理念。美國伯克利學(xué)派從構(gòu)筑理想法的角度出發(fā)，把單一社會上存在的法律現(xiàn)象分為三種類型: 壓制型法、自治型法、回應(yīng)型法。壓制型法將法律作為壓制性權(quán)力的工具；那種作為能夠控制壓制并能夠維護(hù)自己的完整性的特別制度的法律，被稱之為自治型法；而回應(yīng)型法是將法律作為回應(yīng)各種社會需要和愿望的一種便利工具的法律。[15](16)回應(yīng)型司法作為一種類型學(xué)上的司法模式，是以實現(xiàn)法治秩序為理念，以解決實踐問題、社會問題為目標(biāo)，是具有穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)機(jī)制以及有效回應(yīng)社會所需的司法。[16]

司法責(zé)任的表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)和司法的類型相適應(yīng)。在不同的法律類型中，其追求不同的法律秩序，產(chǎn)生了司法機(jī)構(gòu)不同的法律任務(wù)，從而對司法責(zé)任提出了不同的要求。莫諾·卡佩萊蒂借用伯克利學(xué)派的法律類型說，將司法責(zé)任制度分為壓制型(或依賴型)、社團(tuán)自治型(或隔離型)、 回應(yīng)型(或利用者本位型) 三種模式。壓制型司法責(zé)任中，司法從屬于統(tǒng)治者控制，法院對政治部門，尤其是對行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，是一種具有“壓迫潛力”的政治責(zé)任形式。社團(tuán)自治型司法責(zé)任中，為了維護(hù)司法的獨立性，將司法視為一個與社會隔離的團(tuán)體，完全與政府和社會絕緣，采取司法機(jī)關(guān)自治管理，遠(yuǎn)離內(nèi)部以及外部監(jiān)控，是一種自我追究司法責(zé)任的模式。比如意大利、法國可歸入此模式，其“也許不如依賴于政治權(quán)力的模式那么可怕，但它并不必定更少損害”?；貞?yīng)型司法責(zé)任中，將合理的政治、社會責(zé)任與合理的法律責(zé)任結(jié)合起來，避免法官不受監(jiān)督，又避免法官從屬于政治部門、政黨或其他社會組織，最佳地實現(xiàn)獨立與責(zé)任的平衡。其充分回應(yīng)了現(xiàn)代司法職能不可避免的“政治化”和“社會化”問題，也解決了民主制度中任何權(quán)力都要受到制約的問題。[3](106-153)我國臺灣的法政治學(xué)研究學(xué)者也盛贊回應(yīng)型司法責(zé)任，“如果就司法獨立與民主可問責(zé)性來說，鎮(zhèn)壓或者依賴型是最缺乏司法獨立，但卻是最負(fù)責(zé)的司法體制，只是它向統(tǒng)治者負(fù)責(zé)，而不是回應(yīng)人民的要求。綜合自主模型是最獨立的司法體制，但是它也受到最少的監(jiān)督。并且經(jīng)常追求組織的自身利益遠(yuǎn)大于回應(yīng)政治和社會部門的要求。只有回應(yīng)或者消費者取向模型，才能在司法獨立與民主監(jiān)督的緊張關(guān)系之下，取得一個平衡點。”[11]

我國長期以來采取“壓制型”的司法責(zé)任，司法權(quán)具有工具化傾向。近年司法獨立改革后，又出現(xiàn)“隔離型”責(zé)任模式的傾向，法院在審判職責(zé)上主動回縮，對許多糾紛不受理，司法職責(zé)、司法責(zé)任不顯，結(jié)果，法院審判脫離社會需求，民眾不是通過司法程序而是通過政治途徑解決問題。未來的改革應(yīng)當(dāng)在更加保障司法獨立的同時，建立起回應(yīng)型的司法責(zé)任制度，使法院擁有更多的權(quán)能去承擔(dān)和實現(xiàn)公共責(zé)任，滿足社會需求。

第二，法律現(xiàn)實主義視野中三段論邏輯的式微。如果法院只是根據(jù)三段論，依據(jù)事實和法律解決糾紛，由于事實和法律都是確定的，法官的工作只是“自動售貨機(jī)”式的高度形式主義，并無較大裁量空間，則司法權(quán)功能非常有限，對外承擔(dān)責(zé)任自然受限。同時為了避免法官受到外部干預(yù)，其應(yīng)當(dāng)受到司法獨立的嚴(yán)格保障。但這種高度形式主義的理念，在美國20世紀(jì)30年代的“法律現(xiàn)實主義”崛起后，就已經(jīng)遭到嚴(yán)重挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實主義法學(xué)從法官行為研究方面繼承了霍姆斯的學(xué)說，進(jìn)而分為兩個學(xué)派，一派是以盧埃林為代表的規(guī)則懷疑主義，另一派是以費蘭克為代表的事實懷疑主義。在現(xiàn)實主義法學(xué)懷疑精神的影響之下，產(chǎn)生了轟轟烈烈的批判法學(xué)運動。[17](5)在法律現(xiàn)實主義者看來，任何事實、法律都存在不確定性，這瓦解了司法獨立的邏輯前提，司法過程不再是簡單、機(jī)械、確定無疑的，法官判決所依據(jù)的事實和法律都是充滿了諸多不確定性的，法官不得不面對多種選擇，從而不得不為其選擇承擔(dān)更多的責(zé)任，乃至政治責(zé)任。

第三，法政治學(xué)中司法權(quán)的民主可問責(zé)性。任何權(quán)力的行使都必須課之以責(zé)任，這是民主制度的一項基本原則。民主政治下的政府必須對公民承擔(dān)政治責(zé)任，其理由根植于民主政治中人民與政府之間的“委托責(zé)任關(guān)系理論”。該理論認(rèn)為政府權(quán)力來源于人民的委托，從而政府應(yīng)當(dāng)忠于人民的意志和利益，對人民負(fù)責(zé)。如果政府違背人民的意志，應(yīng)對人民承擔(dān)政治責(zé)任。人民在委托授權(quán)的同時，保留了對其責(zé)任履行情況的監(jiān)督。[18](245)如果相信民主政治或者人民可以產(chǎn)生出一個較有人性、公平和正義的社會，當(dāng)然要求法官有更高的民主可問責(zé)性。[11]民主制度下，司法權(quán)是一種不可或缺的重要公共權(quán)力，而權(quán)力必然伴隨義務(wù)。在現(xiàn)有的民主制度背景下，司法權(quán)力的運行除了恪守個案公正原則、解決具體的糾紛之外，同時還要恪守司法為民的目標(biāo)，承擔(dān)民主責(zé)任，作為公權(quán)力機(jī)關(guān)還要承擔(dān)一系列政治責(zé)任。[19]所以，法院是受人民委托行使國家審判權(quán)，應(yīng)當(dāng)向人民負(fù)責(zé)，民主可問責(zé)性也是其責(zé)任制度的內(nèi)容，表現(xiàn)為法院的公共責(zé)任。

第四，由于法院承擔(dān)著公共政策的制定功能，必然需要承擔(dān)公共責(zé)任。“雖然政治共同體賦予法官免受政治干預(yù)的有限權(quán)威，但是這種豁免的條件是法官使自己脫離公共政策的形成過程。這就是司法贏得‘獨立’的代價。”[15](64)當(dāng)前，最高人民法院承擔(dān)了公共政策的制定功能。[20](40-80)下級法院特別是基層法院雖然不承擔(dān)公共政策的制定，但是其在裁判中也會形成重要的公共政策。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，從中國對不良債權(quán)案件的處理來看，我國所有的法院都是公共政策法院，因為其都必須以政治標(biāo)準(zhǔn)來衡量案件審理和判決結(jié)果，這是現(xiàn)實的政法體制所決定的。[21](88-93)

如果法院從事了許多政治性工作，突破了司法權(quán)的傳統(tǒng)范圍，此時再強調(diào)司法獨立而不讓法院承擔(dān)政治責(zé)任，則其必然成為一種不受制約的積極性權(quán)力，從而對國家、社會造成威脅。馬丁·夏皮羅認(rèn)為，如果法官不可避免地成為了立法者，則其與司法獨立是根本不相容的，“所有政權(quán)都不可能允許重要的政治權(quán)力由一個不受政府限制的獨立的司法團(tuán)體來行使”，其必然將法院重新合并到統(tǒng)治聯(lián)盟當(dāng)中，即使在尋求創(chuàng)建具有獨立性的司法機(jī)構(gòu)的社會當(dāng)中，這仍然會發(fā)生。[22](49)所以，如果法院已經(jīng)積極介入到糾紛解決潛在的利益當(dāng)中，甚至利用司法權(quán)推行特定公共政策時，則法院不應(yīng)受司法獨立的絕對保障，否則其積極推行的政策利益將無法獲得民主的檢驗。候猛認(rèn)為，法院遵循司法獨立、中立是一種神話，其前提是司法與行政、立法嚴(yán)格界分，但這些前提在中國不存在，不能充分解釋中國的司法實踐，不能用于分析中國的最高人民法院。[23](133-134)我國在構(gòu)建司法責(zé)任時，必須看到法院的公共政策功能，而建立一種更加具有針對性的公共責(zé)任體系。

第五，法院的政治功能需要配之以公共責(zé)任。法律和政治的分離是正統(tǒng)化的總策略，它是自治型法使自身和法律秩序具有正統(tǒng)化的途徑。對于法律機(jī)構(gòu)來說，法律和政治的分離不只是自我約束，它也是自我保護(hù)的需求，是忠于現(xiàn)行政治秩序的保證。[15](66)法院獨立地位一直以來都是以它們的社會封閉和政治中立為前提的，這是法院遠(yuǎn)離政治責(zé)任獲得獨立的前提。[24](413-417)

然而，有學(xué)者通過比較研究發(fā)現(xiàn)，“在大多數(shù)法院中存在爭議解決、社會控制和立法職能的混合，經(jīng)常會在審判中將行政或一般政治權(quán)力的行使結(jié)合在一起，從而法院和法官從事的部分工作在本質(zhì)上是具有政治性的。”[22](87)時任最高人民法院副院長也認(rèn)為，當(dāng)今世界各國的法院，已經(jīng)不是一種純事務(wù)型或糾紛解決型的機(jī)構(gòu)。法院通過裁判糾紛形成公共政策以影響社會發(fā)展的進(jìn)程，通過填補法律漏洞或發(fā)揮造法功能以干預(yù)社會生活，甚至通過判斷政治行為的合憲與否以維護(hù)憲法制度。法院因此成為政治生活中的重要角色，發(fā)揮著規(guī)范政治權(quán)力運行并維護(hù)憲法制度的政治功能。[25]既然司法與政治已經(jīng)密不可分，片面鼓吹司法獨立無異于掩耳盜鈴，必須強化對司法的民主控制，民主可問責(zé)性的機(jī)制必不可少，而法院的公共責(zé)任正是此種機(jī)制。

四、法院公共責(zé)任對我國司法改革的啟示

十八大以來，我國如火如荼地推進(jìn)司法改革，司法責(zé)任制改革被認(rèn)為是當(dāng)前司法改革的“牛鼻子”，同時省以下統(tǒng)一管理改革、分類管理改革都會對司法責(zé)任造成影響。當(dāng)前的司法改革過程中，一些責(zé)任機(jī)制問題需要澄清，迫切需要引入公共責(zé)任概念，以全面規(guī)范法院的司法責(zé)任體系。

首先，法院的公共責(zé)任有助于合理地解釋、建構(gòu)我國法院的政治責(zé)任。傳統(tǒng)上，學(xué)界在論及司法責(zé)任時往往僅指法院的法律責(zé)任，包括刑事責(zé)任、民事責(zé)任、違紀(jì)責(zé)任以及國家賠償責(zé)任。[26](9)但實踐中，我國法院除了承擔(dān)錯案責(zé)任追究等法律責(zé)任之外，還有其他的責(zé)任形式，比如人大罷免撤職制度、向人大做工作報告、對政黨承擔(dān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任、引咎辭職責(zé)任等，其已經(jīng)不屬于法律責(zé)任的內(nèi)涵，而是政治責(zé)任。然而，由于我國缺乏公共責(zé)任的研究，這使我國的司法責(zé)任理論基本喪失了對上述司法實踐的解釋能力，比如人大罷免撤職制度、否決法院工作報告，不用說明理由，顯然不能用法律責(zé)任機(jī)制解釋，很容易受到法律責(zé)任的批評，而法院的公共責(zé)任有助于解釋上述制度。

當(dāng)前，我國司法責(zé)任制度改革追求權(quán)責(zé)一致，一定程度上提高了法官行權(quán)的獨立性，同時強化了責(zé)任追究制度，但是，傳統(tǒng)上的政治責(zé)任機(jī)制并未放棄，片面將我國司法改革僅僅解讀為保障司法獨立并不全面。其一，在省以下人財物統(tǒng)一管理之后，省級法院對省級人大的政治責(zé)任機(jī)制仍然保留，如何在省級落實該公共責(zé)任機(jī)制是制度建構(gòu)的核心所在。省級統(tǒng)管不是省法院統(tǒng)管，《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》提出，法官、檢察官遴選委員會只是從專業(yè)角度提出法官、檢察官人選。由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，人大依照法律程序任免，正是基于上述原因。其二，省級統(tǒng)管后，必然弱化法院對同級人大的政治責(zé)任機(jī)制，其也面臨如何處理對同級政治責(zé)任的問題。筆者認(rèn)為完全廢除該制度也會導(dǎo)致民主可問責(zé)性的缺失，法律未改變前，市縣法院對同級人大仍應(yīng)報告工作，接受同級人大監(jiān)督。其三，引入社會人士、政界人士參與司法懲戒。比如上海市成立15人組成的法官、檢察官遴選(懲戒)委員會，其中8名專家委員主要來自上海市各大法律院校，另有7名專門委員主要來自市人大內(nèi)司委、市委組織部、市紀(jì)委、市委政法委、市公務(wù)員局、市檢察院、市高級人民法院等有關(guān)職能部門。顯然其外部參與較多，這恰恰是法院承擔(dān)社會責(zé)任、政治責(zé)任的體現(xiàn)。

其次，法院的公共責(zé)任有助于通過社會責(zé)任機(jī)制督促法院積極行使職權(quán)，滿足社會需求。如果司法不能有效地回應(yīng)社會需求，必然影響法院自身乃至國家政權(quán)的穩(wěn)定性。當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型，糾紛激增、司法功能擴(kuò)張，社會對司法的需求膨脹。加之網(wǎng)絡(luò)媒體的興起，審判活動在前所未有的社會輿論關(guān)注下，已經(jīng)超越個案意義，成為公共問題，比如劉涌案、彭宇案、李莊案、拆遷糾紛審判等等，司法公信力受到前所未有的挑戰(zhàn)。人大、輿論與法院的關(guān)系變得更加復(fù)雜，對司法的回應(yīng)性要求突出，片面強調(diào)審判獨立，以及現(xiàn)有以錯案責(zé)任追究為中心的司法責(zé)任體系，已經(jīng)無法解決中國司法面臨的問題，也無法滿足對司法的民生性需求，法院的公共責(zé)任問題得以凸現(xiàn)。

我國應(yīng)當(dāng)培育法院、法官樹立合理的社會責(zé)任意識，督促法院積極行使司法權(quán)，滿足社會需求。比如，司法公開是我國司法改革的重要內(nèi)容，法院應(yīng)當(dāng)主動披露社會關(guān)注的重大案件的審判進(jìn)展，或者通過庭審微博網(wǎng)絡(luò)直播，判決書上網(wǎng)接受公眾批評，實現(xiàn)法院公共責(zé)任的回應(yīng)性。同時，近年來，我國對于批評法院行為的規(guī)制手段越來越多，力度也越來越強。比如2013年“兩高”《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》放松了對誹謗罪認(rèn)定的嚴(yán)格限制，對以虛假信息進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)誹謗法院的，也可能以尋釁滋事罪定罪處罰。2014年3月，《北京市律師協(xié)會執(zhí)業(yè)紀(jì)律與執(zhí)業(yè)調(diào)處委員會第9號規(guī)范執(zhí)業(yè)指引》全面限制律師批評法院的行為。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)鼓勵對法院的合理批評，這是法院承擔(dān)社會責(zé)任的重要方式，而不是舉著司法獨立的大旗，片面限制對法院的批評，認(rèn)定侮辱、誹謗法官和法院的行為應(yīng)嚴(yán)格限制。同時，法院應(yīng)當(dāng)主動、及時回應(yīng)輿論，這也是社會責(zé)任的要求。

再次，法院的公共責(zé)任能更好地防范司法權(quán)擴(kuò)張帶來的風(fēng)險，使法院在權(quán)責(zé)上相對應(yīng)。在我國社會轉(zhuǎn)型中，法院強調(diào)司法服務(wù)大局、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，追求個案的法律、政治、社會效果的統(tǒng)一。2009年以來，為應(yīng)對金融危機(jī)，我國司法更加秉持能動主義，法院在許多案件中作出了具有公共政策意義的開創(chuàng)性判例。由于網(wǎng)絡(luò)輿論的關(guān)注，許多案件成為社會關(guān)注的公共問題。同時，我國司法腐敗、司法不公仍較為嚴(yán)重，迫切需要改革完善。司法公信力不高，公共追責(zé)機(jī)制缺乏，呼喚建立司法權(quán)的公共責(zé)任制度。只有建立權(quán)責(zé)一致的法院公共責(zé)任機(jī)制，才能更好地防范司法權(quán)擴(kuò)張帶來的負(fù)面影響，這是司法改革必須考慮的問題。所以，我國應(yīng)當(dāng)強化現(xiàn)有責(zé)任體系，建立現(xiàn)代的法院公共責(zé)任制度。除了上述政治責(zé)任、社會責(zé)任機(jī)制外，強化法律責(zé)任的實效也是重要的改革路徑。當(dāng)前在員額制的基礎(chǔ)上推行辦案責(zé)任制度改革，為司法懲戒制度的落實提供了空間，強化了錯案責(zé)任追究，都是法律責(zé)任實效化的重要體現(xiàn)。

最后，法院公共責(zé)任的構(gòu)建要規(guī)范責(zé)任機(jī)制，更好地保障審判權(quán)的獨立公正行使。傳統(tǒng)上，我國是一種壓制型的司法責(zé)任。20世紀(jì)80年代以來，隨著國家治理轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一種法律治理和能為人們合理預(yù)期的司法需求日趨迫切，中立、獨立、依法、專業(yè)、被動的形式主義法院形象也逐漸成為法院的一種自我認(rèn)同。[27](67)這是一種自治型的司法責(zé)任，但卻導(dǎo)致法院公共責(zé)任的缺失。當(dāng)前，我國監(jiān)督程序虛置，真正起作用的是未制度化的政治責(zé)任機(jī)制、法院內(nèi)部的行政監(jiān)控機(jī)制。于是，法院、法官的政治責(zé)任強、對上級的行政責(zé)任強，對法院獨立行使審判權(quán)造成較大干預(yù)。而建立法院的公共責(zé)任，有助于厘清法院責(zé)任的限度，規(guī)范法院的責(zé)任機(jī)制。

研究法院的公共責(zé)任并非要否定審判獨立，而是要緊扣中國問題，尋找獨立與責(zé)任“齊頭并進(jìn)”的新平衡點。當(dāng)前的司法改革也正是在強化辦案獨立性與司法責(zé)任兩個方向上同時著力，強化法院公共責(zé)任并不意味要忽視對司法獨立的保障，應(yīng)當(dāng)弱化當(dāng)前法院的政治責(zé)任機(jī)制，增加社會責(zé)任，更好地規(guī)范法律責(zé)任機(jī)制。

未來改革必須準(zhǔn)確界定法院主動行使公共責(zé)任的限度及其合理的追責(zé)程序。同時，化解其可能帶來的風(fēng)險，避免法院過于積極而喪失中立性，也避免外部政治因素干預(yù)法院獨立公正行使職權(quán)，妨礙司法公正的實現(xiàn)。其一，實踐中，一些不合理的政治責(zé)任機(jī)制，如過多地參與中心工作、綜合治理工作等需要限制，對案件的政治責(zé)任機(jī)制應(yīng)當(dāng)廢除，對辦案政治效果的提法應(yīng)加以否定。其二，法院的公共責(zé)任與行政機(jī)關(guān)不同，不包括行政責(zé)任。因此，要落實司法責(zé)任制改革要求，對上級的行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)廢除，避免法院內(nèi)部、法院之間的行政化。當(dāng)前，省以下統(tǒng)一管理制度、法官懲戒委員會的建立，系弱化法院地方政治責(zé)任過強的重要改革，但應(yīng)當(dāng)避免司法行政化，避免行政責(zé)任強化。比如，如果由省級法院代表全省法院向省人大代表大會報告工作，則無疑是強化省級法院對下級法院的行政監(jiān)管權(quán)，包括對案件的監(jiān)管權(quán)，這不符合司法責(zé)任制改革的方向。再如，如果法官辦錯案，院長要引咎辭職，則無疑是要強化院長對法官辦案的監(jiān)管。因此，對黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任、引咎辭職制度要重新反思。其三，在建立法官懲戒委員會時需要更好地保障司法獨立性，在確定法官遴選(懲戒)委員會人員組成時應(yīng)妥善分配外部成員和法官的比例，尋求專業(yè)自治與外部參與之間的平衡，就當(dāng)前各地成立的法官遴選(懲戒)委員會而言，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高法官的人員比例。其四，錯案責(zé)任追究可能構(gòu)成法官頭上的達(dá)摩克利斯之劍，之前的權(quán)責(zé)彌散化導(dǎo)致其未成為一個重要的問題，錯案責(zé)任倒查制度、辦案責(zé)任制改革，都會使錯案責(zé)任追究明顯增強，也給法官辦案帶來較大壓力和風(fēng)險，因此需要建立豁免制度和法官職業(yè)保障制度，準(zhǔn)確界定錯案，規(guī)范責(zé)任追究程序。為此，需要準(zhǔn)確區(qū)分法律責(zé)任與政治責(zé)任，錯案責(zé)任追究屬于法律責(zé)任，不應(yīng)當(dāng)采取以結(jié)果追責(zé)的政治責(zé)任方式，應(yīng)當(dāng)落實司法責(zé)任制改革內(nèi)容，如果未違反現(xiàn)有法律或者主觀無重大過錯，即使是錯案也不應(yīng)當(dāng)追究錯案責(zé)任。

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Public responsibility of the court in judicial reform: Connotation and framework

XIE Xiaojian
(Faculty of Law, Jiangxi University of Finance and Economics, Nanchang 330032, China)

Public responsibility of the court means that the court shall independently exercise their functions and powers according to law and fully realize the expectations of the social public and of democracy, bear the adverse consequences without prejudice to the premise of judicial independence, and on the basis of its traditional legal responsibility join the social responsibility of the court of satisfying the needs of society, its political responsibility for the power organs as well as its public responsibility which emphasizes enthusiasm and result-orientation. Responsive judicial responsibility theory, reflection of legal realism on “l(fā)ogic syllogism," public policy and its political functions of the court have all challenged the premise of judicial independence so that public responsibility must be taken into consideration. In our current judicial reform, the public responsibility of the court should be brought in to construct reasonably the political responsibility of the court, to supervise whether the court is exercising its rights actively to respond to the society, and at the same time to regulate its responsibility mechanism, to better ensure judicial independence in exercising its functions and powers and to improve the judicial credibility.

the court; legal responsibility; public responsibility; judicial independence; the judicial and political

D035

A

1672-3104(2016)06-0046-07

[編輯: 蘇慧]

2016-04-22；

2016-07-27

四川省哲社重點研究基地糾紛解決與司法改革研究中心2015年度項目“司法改革背景下的司法懲戒制度研究”(2015DJKT24)；最高人民檢察院2016年檢察理論研究課題“司法責(zé)任制與檢察一體化”(GJ2016C16)

謝小劍(1976-)，男，江西宜春人，博士，江西財經(jīng)大學(xué)法治政府研究中心教授，主要研究方向：刑事訴訟法，司法制度