孫秋芬

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京，210046)

論決策科學(xué)化與民主化的兩難困境及化解
——基于專家與公民的知識分工理念的分析

孫秋芬

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京，210046)

在現(xiàn)代公共政策的制定過程中，雖然科學(xué)化與民主化被作為口號一起使用，但在表面一致性的背后卻存在著兩難困境：科學(xué)化和民主化不可兼得。社會(huì)問題和決策過程的專業(yè)化、復(fù)雜化要求科學(xué)化，而科學(xué)化帶來的專家主導(dǎo)決策會(huì)導(dǎo)致民主化的形式化。知識分工主張讓普通公眾掌握社會(huì)所要追求的目標(biāo)的知識，專家掌握實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段的知識，不僅把公眾的知識和文化帶到公共政策中來，而且將專家的功能限定在手段的層面并為公民服務(wù)。這就在很大程度上使專家與公民共同決定公共政策的制定過程，從而使決策科學(xué)化和民主化的關(guān)系可以得到平衡。

知識分工；決策；科學(xué)化；民主化

一般來說，決策的科學(xué)化強(qiáng)調(diào)專家知識的重要性，依賴專家的理性精神和專業(yè)知識來保證公共政策的可靠性；決策的民主化強(qiáng)調(diào)公眾在公共政策中的作用，重點(diǎn)是公民的意志和利益訴求反映到公共政策中來。決策的科學(xué)化與民主化之間存在著緊張的關(guān)系：一方面，社會(huì)問題與決策過程的復(fù)雜化、專業(yè)化要求具有專業(yè)知識的專家參與決策過程；另一方面，專家主導(dǎo)決策制定的過程使民主淪為公共政策合法性的一個(gè)修飾，而且專業(yè)知識的理想性與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的復(fù)雜性的沖突越來越使這個(gè)過程失靈。這實(shí)際上造成了決策科學(xué)化與民主化的兩難困境：追求科學(xué)化會(huì)導(dǎo)致民主化的喪失，而不訴求科學(xué)化的民主化將失去可靠性的保障。本文致力于澄清這個(gè)困境，并從知識分工的角度嘗試化解這個(gè)困境：讓普通公眾掌握公共政策制定過程所追求的目標(biāo)的知識，讓專家掌握這個(gè)過程的手段的知識，用目的來約束手段，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)化與民主化的平衡。

一、決策科學(xué)化的興起及其與民主化的沖突

決策科學(xué)化的興起是工業(yè)社會(huì)理性發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)代社會(huì)問題日益復(fù)雜化、專業(yè)化的結(jié)果。專家因具備專門的知識和技能，在解決專業(yè)性和技術(shù)性的問題上更有優(yōu)勢。如杜威所說：“一方面，現(xiàn)代公共管理過程中涉及到的問題大多是專門化的，普通公眾憑借常識無法參與，只有掌握了專業(yè)知識的專家才能夠解決這些問題。例如，公共衛(wèi)生、公共健康、城市規(guī)劃、移民的管理和分布、稅收的科學(xué)調(diào)整，諸如此類。另一方面，管理中的很多問題都是技術(shù)性問題，需要精準(zhǔn)的專業(yè)知識去解決。技術(shù)問題就像一臺出于牽引或者運(yùn)動(dòng)目的的機(jī)器的構(gòu)造一樣。這些問題都可以通過事實(shí)的調(diào)查解決；調(diào)查只能由那些具備專業(yè)能力的人實(shí)施，所以調(diào)查的結(jié)果也只能被訓(xùn)練有素的專家利用?！盵1](127)由此，隨著現(xiàn)代社會(huì)和技術(shù)的日益復(fù)雜化，專家在公共政策的制定過程中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，開啟了決策科學(xué)化的進(jìn)程。

在淺層意義上，專家主導(dǎo)整個(gè)決策過程意味著政黨和政治家在決策過程中的作用減弱。在“政治與行政二分”的原則中，政治與行政分為兩個(gè)不同的部門，古德諾將它們分別與政策過程的不同階段對應(yīng)起來，即“政治與決策或國家意志的表達(dá)相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”。[2](11)由此，在理論上，政策的制定是由政治掌握的，行政則與決策無涉，只負(fù)責(zé)執(zhí)行。然而實(shí)踐中，行政部門在執(zhí)行政策的過程中與公眾的關(guān)系更為密切，比政黨與政治家更容易了解公眾的意愿和要求，而且隨著社會(huì)問題的日益復(fù)雜化，政治家們也越來越限于知識與技術(shù)方面的原因而不能準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)和理解公眾的意見，從而將決策地位讓位給行政專家?！耙幌盗姓哳I(lǐng)域的研究表明，政策的決定，至少在特殊時(shí)期，更好地被理解為專家和政府機(jī)構(gòu)中的演變的‘學(xué)習(xí)過程’的結(jié)果，而不是外部政治勢力的斗爭。在技術(shù)上訓(xùn)練有素的行政和政策專家有時(shí)甚至確定政策的方向和發(fā)展。”[3](19)費(fèi)希爾(Fischer)指出，“專家不斷增加的影響力，可以在‘政策共同體(policy communities)’的成長中看到……這樣的政策共同體被形象地描述為‘隱藏的層級’，他們不僅在具體政策問題的定義上，而且關(guān)于決定涉及到各種解決方案的適當(dāng)性和可行性方面都有一定比例的影響。盡管這些政策共同體仍然必須向政治精英出售他們的觀點(diǎn)，但是來自他們的思想變成公共政策并不罕見。”[4](22)

在深層意義上，專家主導(dǎo)整個(gè)決策過程意味著以多數(shù)原則確定政策問題和制定政策的民主化途徑的衰落。根據(jù)孔多塞定理，如果我們假設(shè)每個(gè)人做出正確選擇的概率都略大于0.5，那么多數(shù)統(tǒng)治的確總是傾向于得出正確的選擇。但在許多專業(yè)的政治問題上，我們可以合理地假定普通社會(huì)成員做出正確決策的概率略小于0.5，那么，多數(shù)政治將總是傾向于得出錯(cuò)誤的選擇。[5](109)顯然，普通公眾憑借個(gè)人的知識和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決具有專業(yè)化知識的社會(huì)問題。也就是說，在社會(huì)問題越來越專業(yè)的背景下，民主化的途徑不能得出正確的決策，由掌握專業(yè)知識的專家來決定決策過程將成為政策可靠性的保障。事實(shí)上，面對現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性的不斷升級，我們可以合理地假設(shè)，專業(yè)知識和技術(shù)的思想和實(shí)踐都將繼續(xù)擴(kuò)大，導(dǎo)致的結(jié)果是決策科學(xué)化進(jìn)程的加劇，公民越來越被排除在公共政策的決策過程之外，從而使得決策民主化淪為一種形式，威脅到整個(gè)社會(huì)的民主精神。

在斯蒂芬看來，“專長(expertise)現(xiàn)象導(dǎo)致了自由民主理論的兩個(gè)問題：第一，它是否造成了破壞公民規(guī)則的不平等現(xiàn)象，或者使公民規(guī)則形同虛設(shè)？第二，國家在資助、依賴專家和科學(xué)家的意見，并賦予其特殊地位時(shí)，是否能夠在所討論的自由‘政府’中保持中立？”[6](80)平等和中立這兩個(gè)論題都有各自的主張，但是把這兩個(gè)問題放在一起，會(huì)產(chǎn)生一個(gè)更困難的問題：如果專家是公眾知識的來源，而且，這種知識在本質(zhì)上并不優(yōu)越于純粹的輿論，那么，確實(shí)不是專家的“公眾”本身此時(shí)不只是不如專家有勝任能力，而且或多或少是受到了專家的文化或知識的控制。[6](80-81)哈貝馬斯也認(rèn)為，“專家文化”使得民主討論不可能實(shí)現(xiàn)。專家的思想在傳統(tǒng)中并不被理解為生活世界的部分，也無助于生活世界的形成，這就形成了一道不可逾越的文化鴻溝，簡單來說，介于普通公眾運(yùn)作的幻想的世界和“專家文化”的世界。[7](97)羅伯特·默頓以一種不同的方式表達(dá)了相關(guān)的觀點(diǎn)，他認(rèn)為專業(yè)人士和科學(xué)家擁有一種“認(rèn)知權(quán)威”。[8](26)依據(jù)默頓的理解，認(rèn)知權(quán)威允許我們追問這一權(quán)威的合法性，即公眾可以接受或者拒斥專家的意見，但是專家所擁有的知識往往超出了公眾理解的范圍，這就留給了我們一幅虛假的民主圖景：公眾的文化和生活世界被專家所控制或“引領(lǐng)”，而專家的行為超出了公眾能力的企及范圍。

事實(shí)上，知識本身就是一種權(quán)力與控制的工具，以特定的方式定義不同群體在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的位置和角色。[9](5)對知識的占有使專家自身已經(jīng)成為了新的話語權(quán)力的形式，擁有決定和強(qiáng)化決策的有效權(quán)力。當(dāng)知識的權(quán)威與財(cái)富、威望、社會(huì)地位聯(lián)系起來時(shí)，專家對促進(jìn)公共利益便不再有興趣，而是希望進(jìn)一步擴(kuò)大自己的權(quán)力，通過給專業(yè)技術(shù)設(shè)置更高的標(biāo)準(zhǔn)或門檻，形成一個(gè)排斥政治精英和公眾進(jìn)入的封閉體系。正如克羅齊耶所說：“任何一種復(fù)雜的人類體制，皆不可能取消專家與領(lǐng)導(dǎo)者的專業(yè)化職能。擁有這些職能的一些人，作為個(gè)體的他們，有時(shí)會(huì)有興趣維護(hù)一種公開的競爭，然而，一旦它們建立起一個(gè)具有內(nèi)聚力的群體，獨(dú)占的傾向與限制他人進(jìn)入的傾向，即會(huì)無法抗拒地顯現(xiàn)出來。”[10](127-128)因而，與其說專家占有的知識對民主構(gòu)成了威脅，不如說是專家集團(tuán)的封閉性和對權(quán)力的壟斷最終造成了民主精神的衰落。

二、對專家的質(zhì)疑與決策民主化的追求

決策科學(xué)化是現(xiàn)代理性發(fā)展的必然結(jié)果，當(dāng)理性打破神的束縛，將人從傳統(tǒng)的約束中解救出來時(shí)，極大地推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展，但是當(dāng)人類向更高的理性發(fā)展時(shí)，理性自身反而成為社會(huì)發(fā)展的束縛。決策科學(xué)化作為理性的產(chǎn)物，到20世紀(jì)中后期便遭遇各種困境，陷入危機(jī)。正如丹尼爾·貝爾(Daniel Bell)所說，“正是把理性作為一種職能、作為合理化而不是作為‘理性’這樣的概念，人們遇到了科學(xué)治國論方式的巨大危機(jī)?！盵12](383)專家主導(dǎo)的公共政策過程在諸多方面存在問題，受到人們越來越多的質(zhì)疑。

首先，專業(yè)知識的理想化、一般化、標(biāo)準(zhǔn)化與現(xiàn)實(shí)并不匹配。科學(xué)決策強(qiáng)調(diào)用邏輯的、實(shí)踐的、計(jì)算的技術(shù)方法來解決問題，依靠的是計(jì)算的精確和衡量。但是在公共政策的“真實(shí)世界”里并沒有一個(gè)純粹的技術(shù)決策的問題?？梢钥隙ǖ氖?，所有的政策都有一個(gè)技術(shù)性的成分(有些比其他更為技術(shù))，決策時(shí)對技術(shù)信息存在一定的需求也是毫無疑問的。但這些都不應(yīng)該模糊一個(gè)更為基本的事實(shí)：政策是首要的和最重要的社會(huì)和政治建設(shè)的手段，任何一個(gè)政策決定關(guān)涉的都是人們的生活方式，并不僅僅是技術(shù)性地解決問題。作為對社會(huì)和政治問題的回應(yīng)，政策固有地結(jié)合了社會(huì)和技術(shù)因素，兩者中的任何一個(gè)都不能被完全獨(dú)立地理解。所以，科學(xué)決策實(shí)際上脫離了現(xiàn)實(shí)世界，面對社會(huì)問題，通過技術(shù)手段提出的解決方案是片面的，無法解決真實(shí)生活中的問題。

其次，專家知識從表面上看來是中性事實(shí)，實(shí)際上只不過是一種意識形態(tài)。專家們會(huì)利用他們的社會(huì)地位和專業(yè)知識，服務(wù)于自己的利益和那些熱衷于維護(hù)他們統(tǒng)治的精英們。這些指控不僅僅是一個(gè)專業(yè)瀆職的問題，更是表明專家在社會(huì)系統(tǒng)中的特殊角色。從某種意義上來說，專家處于社會(huì)層級中的中間位置，也就是處于管理者和勞動(dòng)者或者說政府和公民之間，他們是上層和下層之間溝通的橋梁。但是，考慮到大多數(shù)專業(yè)人士是從他們的上層獲得獎(jiǎng)賞，例如錢財(cái)、地位和權(quán)威，他們通常會(huì)從上層也就是精英的眼光來看世界，從當(dāng)前的政治制度出發(fā)定義各種問題和制定政策。這意味著專家的決策通常只是精英們的意見，反映的是追求社會(huì)穩(wěn)定和控制的精英利益，也就是說，專家通過他們的權(quán)力和知識為公眾定義問題時(shí)，實(shí)際上只是將系統(tǒng)或精英的需求強(qiáng)加給公眾而已，并不是公眾的真正需求。另一方面，每一專門行業(yè)的專家事實(shí)上構(gòu)成了一個(gè)封閉的利益集團(tuán)，在涉及到他們本身利益的時(shí)候，他們會(huì)依靠自己掌握的專門知識所建立起來的權(quán)力話語來為自己攫取利益。在這種情況下，專家中立實(shí)際上是不存在的。

最后，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，面對高度復(fù)雜和高度不確定性的社會(huì)問題，專家知識的可靠性和解決問題的能力受到人們的廣泛質(zhì)疑。雖然科學(xué)對于現(xiàn)代大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識是必要的，但是社會(huì)政策對科學(xué)的依賴卻充滿了緊張和矛盾。一方面，科學(xué)技術(shù)本身就是現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)根源，比如核電和生物技術(shù)。另一方面，科學(xué)將實(shí)驗(yàn)室的結(jié)果廣泛投入到社會(huì)使用，使社會(huì)變成了一個(gè)大的充滿風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)驗(yàn)室。科學(xué)通常通過條件可控的實(shí)驗(yàn)室實(shí)驗(yàn)去尋找可靠的知識，但是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)使得這一原則不可能，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之所以充滿風(fēng)險(xiǎn)正是由于巨大的復(fù)雜性而導(dǎo)致的條件不可控。從認(rèn)識論的角度來看，一旦失去了實(shí)驗(yàn)條件的可控性，那么使一個(gè)精確概念化的研究設(shè)計(jì)和操作化的變量有可能的邏輯便會(huì)崩潰。在這個(gè)意義上，風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生正是由于科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用。從另一個(gè)角度來說，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中很多領(lǐng)域具有極端復(fù)雜性，一個(gè)領(lǐng)域的專家很少是其他領(lǐng)域的專家，例如火箭科學(xué)家可能是當(dāng)前高水平專業(yè)知識的標(biāo)志，但是他或她很少有資格進(jìn)行醫(yī)療手術(shù)。因此，當(dāng)專家面對其他領(lǐng)域的專業(yè)知識的時(shí)候，也只是普通公眾的一部分，并不一定掌握更多的知識和技術(shù)。

隨著專家知識在公共政策中不斷受到質(zhì)疑，科學(xué)決策的合法性也變得越來越不充分，這使得專家越來越難隱藏一個(gè)事實(shí)，即他們的研究現(xiàn)在依賴于公眾的政治同意。正如烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)所說“政治先于研究”[11](105)，基于技術(shù)理性的政策研究應(yīng)該從屬于政治過程，從而提升研究層次，即更加重視公眾的意見，在公眾的同意中獲得合法性，而不是脫離公眾進(jìn)行純技術(shù)的閉門造車。這意味著，當(dāng)人們對科學(xué)進(jìn)行反思和對專家主導(dǎo)政策制定過程作出批判時(shí)，民主信念開始呈現(xiàn)出復(fù)蘇的跡象。這種跡象是以公民參與運(yùn)動(dòng)掀開序幕的，越來越多的公眾發(fā)現(xiàn)需要更多的參與和審議來替代以往專家對決策的壟斷。如丹尼爾·貝爾所說：“關(guān)于政治的問題，到處可以見到的社會(huì)方面反對官僚主義和要求民主參與。‘人民應(yīng)能影響控制他們生活的決定?！裰鲄⑴c的革命，在很大程度上是反對社會(huì)‘專業(yè)化’和后工業(yè)社會(huì)中出現(xiàn)的科技治國決策的形式之一。”[12](400)

正是民主參與運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了決策過程的民主化轉(zhuǎn)向，公民又重新進(jìn)入到公共政策的制定過程中來。阿斯汀(Arnstein)把公民的參與看成是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，并樂觀地認(rèn)為通過參與可以使目前被政治和經(jīng)濟(jì)過程排除在外的公眾，在未來能被慎重地包含在內(nèi)。[13](216)在哈拉爾看來，“日益意識到真正的知識和責(zé)任感不是產(chǎn)生于客觀的事實(shí)，而是產(chǎn)生于不同的人為了達(dá)到更透徹的理解水平而相互影響，這就逐漸形成一種參與形式的決策過程?！盵14](309)費(fèi)希爾(Fischer)也指出，“如果代議制政府是民主合法性的價(jià)值，它必須建立在一個(gè)充滿活力的公民參與的地方制度的基礎(chǔ)上。除了簡單的陳詞濫調(diào)增加選民參與的需要，代議制民主要求提供公民有機(jī)會(huì)更直接地在影響他們自己生活的決策中進(jìn)行協(xié)商的結(jié)構(gòu)和組織?！嗟膮⑴c是可能的和必要的，這意味著需要重新思考專家和公民之間的關(guān)系。”[4](37)

但是在專業(yè)化程度越來越高的現(xiàn)代社會(huì)，不掌握專業(yè)知識的公民如何才能做到真正的決策參與呢？是否首先需要掌握專業(yè)知識，然后才能進(jìn)入決策過程呢？這是決策民主化面臨的一個(gè)難題，如果解決不了，公民的決策參與將成為一句空話。近些年來，協(xié)商民主理論提出了在專家與公民之間實(shí)行知識的勞動(dòng)分工的主張，即讓普通公眾掌握社會(huì)所要追求的目標(biāo)的知識；讓專家掌握實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段的知識。因而，公民不需要具備專業(yè)知識，同樣可以參與到公共政策的決策過程中來。專家與公民因掌握不同的知識，在公共政策中扮演不同的角色，并在相互協(xié)商的過程中建立起聯(lián)系，共同決定公共政策的制定過程，由此決策的科學(xué)化和民主化的關(guān)系得以重塑。

三、知識分工：決策科學(xué)化與民主化的協(xié)調(diào)

早在1927年，杜威(Dewey)在《公眾及其問題》一書中，在面對公民在高度依賴專家知識的社會(huì)中如何參與的問題時(shí)，便提出專家與公民分工的主張。他認(rèn)為：“在技術(shù)層面，專家可以通過分析確定社會(huì)的需求和問題；在政治層面，公民能夠?yàn)檫@些需求和問題的追求設(shè)定一個(gè)民主日程。為了整合這兩個(gè)過程，杜威倡導(dǎo)改進(jìn)公共辯論、討論和審議的方法和條件。討論要求專家的參與，但他們以一種特殊的方式行動(dòng)：他們不是做出判斷而是提供分析和解釋。如果專家，像教師和翻譯一樣行動(dòng)，能夠?yàn)楣衿谱g這個(gè)技術(shù)世界，使他們做出明智的政治判斷，那么旨在推動(dòng)公共利益而不是私人利益的憲法程序便能夠按原計(jì)劃運(yùn)行?！盵4](7)從他的論述中，我們看到了專家與公民之間分工的必要性，專家發(fā)揮技術(shù)層面的優(yōu)勢，但由公民為其設(shè)定民主日程，從而確保專家是在民主的軌道上運(yùn)作。但是杜威認(rèn)為社會(huì)的需求和問題由專家在技術(shù)層面來確定，在這個(gè)意義上仍然是“專家治國”的理念，導(dǎo)致他為專家設(shè)定的“翻譯者”角色不可能實(shí)現(xiàn)。而且他關(guān)于公民如何設(shè)定民主日程也沒有給出一定的說明，因而，杜威的勞動(dòng)分工理論在理論層面上并沒有解決問題；在實(shí)踐層面上，從上文可以看到自20世紀(jì)初以來，決策科學(xué)化所帶來的問題越來越嚴(yán)重。

協(xié)商民主理論提出的知識分工理論與杜威的分工主張?jiān)诳傮w的分工方向上是一致的，但協(xié)商民主理論從一個(gè)更為規(guī)范和現(xiàn)實(shí)的角度明確表達(dá)了一個(gè)專家與公民分工的理念。在這個(gè)分工中，公民在社會(huì)中處于“司機(jī)”的位置，掌握著決定社會(huì)目標(biāo)的知識，通過為社會(huì)和專家選擇社會(huì)的目標(biāo)而控制整個(gè)社會(huì)，專家則利用他們的專業(yè)知識承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段和后果。在克里斯蒂亞諾(Thomas Christiano)看來，這樣分工的好處是，“一方面，它將公民放在了社會(huì)中司機(jī)的位置上。另一方面，它賦予了公民們一種他們有能力作為平等者而扮演的角色。不同于理解實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之手段所需的知識，關(guān)于目標(biāo)的知識本身可以得到平等的分配，因?yàn)樗鼈冎饕堑赖轮R，可以從日常經(jīng)驗(yàn)中獲得?！盵15](75)在這里，公民并不被期望對他人擁有的專業(yè)知識有一定的了解，目標(biāo)的選擇不如立法和政策的確定對專業(yè)知識的依賴性強(qiáng)。因此，公民能夠控制社會(huì)目標(biāo)的選擇，只要系統(tǒng)的其余部分能夠正確履行其職能，公民便能夠控制整個(gè)社會(huì)。在當(dāng)前的民主社會(huì)中，比例代表制為我們提供了一個(gè)公民能夠發(fā)揮應(yīng)有作用的可行途徑?；诟髡h所提供的目標(biāo)和目標(biāo)的序列，公民通過為政黨投票選擇社會(huì)追求的目標(biāo)。然后這些政黨依據(jù)從公民那里獲得的投票數(shù)量以一定的比例在議會(huì)中代表公民。立法者被要求作為選擇出來的目標(biāo)的代表進(jìn)行行動(dòng)，而且必須在他們所代表的不同目標(biāo)之間達(dá)成妥協(xié)，從而制定出法律和基本的政策。一旦法律和政策制定出來，政府的執(zhí)行/行政部門就要承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)這些在立法中以大多數(shù)規(guī)則選擇出來的目標(biāo)。

知識分工理論的另一個(gè)層面也不應(yīng)該忽視，即專家掌握著實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段的知識，在公共政策的制定過程中要發(fā)揮專家在手段或者技術(shù)層面的優(yōu)勢。在日益復(fù)雜的技術(shù)化社會(huì)中，專業(yè)知識無疑是決策可靠性的保障，而且事實(shí)上，服從專家也可以幫助普通公眾實(shí)現(xiàn)真正的決策參與。在布坎南(Allen Buchanan)看來，“真實(shí)信念產(chǎn)生的最重要的社會(huì)制度是：(1)勞動(dòng)的社會(huì)分工；(2)專家或者認(rèn)知權(quán)威(個(gè)人或群體)的社會(huì)認(rèn)同，他們作為真實(shí)信念的可靠來源得到其他人的服從。”[16](103)當(dāng)然，認(rèn)識的服從應(yīng)該是適度的，“過低的認(rèn)識服從是低效的，因?yàn)樗馕吨鴤€(gè)人和群體不得不承擔(dān)重新發(fā)現(xiàn)已經(jīng)被專家掌握的真理的成本，與承受如果他們服從專家就不會(huì)承受的擁有錯(cuò)誤信念的代價(jià)。過高的認(rèn)識服從也是低效的，通常會(huì)造成過分審慎或是道德風(fēng)險(xiǎn)?！盵16](104)適度的認(rèn)識服從則體現(xiàn)為專家的知識和作用被限定在手段層面，專家不能代替公民直接決定社會(huì)的目標(biāo)，而只能運(yùn)用自己的專業(yè)知識為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供作為決策依據(jù)的理論和方案。這樣一來，專家之間的協(xié)商主題也就完全不同于公民的協(xié)商，它們主要關(guān)注的是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段問題或立法的結(jié)果。這些協(xié)商要比公民協(xié)商更多科學(xué)評估的專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，可以被稱之為工具性或結(jié)果性協(xié)商。

公民與專家之間的知識分工對公民與專家的角色和地位做出了明確的區(qū)分，并在目的——手段的邏輯框架內(nèi)，將公民與目的相聯(lián)系，專家與手段相聯(lián)系，賦予了公民與專家共同參與公共政策的途徑。但是，克里斯蒂亞諾(Thomas Christiano)認(rèn)為知識的分工要合理的實(shí)現(xiàn)還要解決兩個(gè)關(guān)鍵問題：委托—代理問題(the principal–agent problem)和真理敏感性問題(the problem of truth sensitivity)。委托—代理問題是指系統(tǒng)內(nèi)的立法和行政部門能否使用他們的專業(yè)知識忠實(shí)地實(shí)現(xiàn)公民的基本目標(biāo)？真理敏感性問題是指當(dāng)主要的決策者，即公民、政治家和行政人員都不是專家，復(fù)雜的專業(yè)知識如何能影響決策的過程？總體來說，系統(tǒng)的立法者必須不僅是公民的忠實(shí)代理者，而且他們的決定必須同時(shí)具有真理敏感性，否則公共政策的制定將無法實(shí)現(xiàn)民主化和科學(xué)化的目標(biāo)。為解決這兩個(gè)問題，克里斯蒂亞諾提出了四個(gè)主要的機(jī)制，即團(tuán)結(jié)(solidarity)、重疊理解(overlapping understanding)、競爭(competition)和處罰(sanctions)，試圖提高知識分工的民主性和科學(xué)性。[17](37-42)

第一，團(tuán)結(jié)機(jī)制。通過這個(gè)機(jī)制，人們可能有動(dòng)機(jī)推進(jìn)彼此的目標(biāo)。這可能發(fā)生在兩個(gè)方面：背景的相似(similarity of backgrounds)和思想的相似(likemindedness)。第一種可能來自共享的種族、民族或不公正的歷史背景，或是更特殊的背景，例如同是艾滋病患者。這些共享的背景可以使他們產(chǎn)生相互的同情和關(guān)注，以及更廣泛的意愿參與到彼此的目標(biāo)追求中去。第二種是指人們分享共同的政治和道德目標(biāo)，并對如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)有著廣泛的共識。政黨和利益集團(tuán)的成員擁有相似的思想，而且政黨和利益集團(tuán)的目的就是要建立一個(gè)有相似思想的人的團(tuán)體，所以，他們彼此之間存在一定程度的團(tuán)結(jié)。當(dāng)人們分享著這種相似的思想，即使互相監(jiān)控的機(jī)會(huì)和能力有限，他們也能夠互相信任地追求共同的目標(biāo)。這意味著團(tuán)結(jié)機(jī)制可以激勵(lì)人們推進(jìn)共同的目標(biāo)。

第二，重疊理解機(jī)制。它是指這樣的一種狀態(tài)，有兩個(gè)人或更多的人分享一些專業(yè)知識，但不分享其他專業(yè)知識。例如P知道知識學(xué)科a、b、c，Q知道b、c、d，R知道c、d、e，S知道d、e、f。那么，P和Q的知識重疊在b和c，這種重疊可以讓Q理解a的一部分，因?yàn)镻能夠?qū)的思想“翻譯”成b和c。雖然P和S沒有重疊的知識，但是通過中介Q和R，P和S的知識仍然能夠互通。在公共政策領(lǐng)域里，政策專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家等專家之間存在著這種重疊理解，通過中介，各種專業(yè)知識不僅能被翻譯成立法者或行政人員的語言，使其與他們面對的問題相關(guān)，還能使公民對各項(xiàng)政策有相關(guān)的理解，這就促成了特殊科學(xué)領(lǐng)域的專家與非專家之間的交流。另一方面，重疊理解也有助于保持理論家的誠實(shí)。在某種程度上，有許多人對專家的所作所為和理論知識的應(yīng)用情境有一些了解，那就有方法監(jiān)控那些非專家可理解的理論。這可以幫助理論家對普通公眾負(fù)責(zé)。

第三，競爭機(jī)制。這一機(jī)制傾向于通過政黨內(nèi)部之間的競爭，使政治家以一種符合最佳社會(huì)科學(xué)的方式制定法律。據(jù)推測，一個(gè)系統(tǒng)包含了很多擁有不同政治觀點(diǎn)的人，這意味著對政治應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)有不同的概念。他們也屬于不同的政黨或政黨內(nèi)部的派系，并試圖推進(jìn)不同的目標(biāo)。他們對確保他們所在的政黨和政治家以適當(dāng)?shù)姆绞酵七M(jìn)目標(biāo)感興趣，同時(shí)他們也有興趣讓人們關(guān)注一個(gè)事實(shí)，即反對黨和政治家的行動(dòng)方式不符合最佳的社會(huì)科學(xué)。這樣一套激勵(lì)機(jī)制對同樣在這里發(fā)揮作用的敵對系統(tǒng)來說也是適用的。專家都將實(shí)施下面第四種機(jī)制所描述的各種制裁，以確保他們自己政黨的成員遵循最佳的理論行動(dòng)。

第四，懲罰機(jī)制。政黨和利益集團(tuán)不僅僅只依賴共同目標(biāo)而盡職地追求，系統(tǒng)會(huì)對那些沒有忠實(shí)地和勝任地追求目標(biāo)的人施以懲罰。第一種懲罰包含了提供專業(yè)知識以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的科學(xué)家網(wǎng)絡(luò)。如果大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為一項(xiàng)政策沒有帶來本應(yīng)帶來的目的，一個(gè)影響就是迫使那些在制定政策中發(fā)揮作用的專家放棄這項(xiàng)政策。某種程度上，每個(gè)政黨和利益集團(tuán)的相關(guān)目標(biāo)都包含著這些領(lǐng)域的專家，會(huì)有專家、評論家代表的廣泛的意見，所以這種懲罰可以使社會(huì)中的所有團(tuán)體都受益。第二種懲罰發(fā)生在許多專家看到某位專家的錯(cuò)誤時(shí)，使立法者開始認(rèn)為專家不再值得信任，并停止直接或間接地與他們協(xié)商。當(dāng)然前兩種懲罰都依賴于專家之間的競爭的存在。第三種懲罰則是由政黨的忠實(shí)成員施加的，他們有理由充分了解那些沒有追求他們選擇的目標(biāo)的人。這種懲罰可能是一種羞辱但也可能是通過撤銷政黨對特殊個(gè)人的支持的方式剝奪其政治權(quán)力。這里專業(yè)知識扮演了一個(gè)重要的角色，因?yàn)檎h的忠實(shí)成員的觀點(diǎn)部分依賴于特定領(lǐng)域的專家的觀點(diǎn)。第四種懲罰是由政府施加的。致力于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政治家，一旦獲得權(quán)力，就有可能開除頑固的行政人員或員工等等。第五種懲罰是由選民施加的。在這里他們可能會(huì)拋棄一個(gè)政黨，因?yàn)檫@個(gè)組織沒有推進(jìn)他們想要的目標(biāo)。

所有的這些機(jī)制不是孤立的，互相之間可以彌補(bǔ)對方的不足，在克里斯蒂亞諾看來，可以有效地解決真理敏感性的問題，同時(shí)有助于解決委托—代理的問題，共同影響著公共政策的制定過程。

四、余論：有待解決的問題

以上論述表明專家與公眾之間的知識分工為決策科學(xué)化與民主化的兩難困境提供了一條可采用的道路。然而，這條道路還存在一些有待解決的問題。約翰·曼斯布里奇(Jane Mansbridge etc)等人認(rèn)為：“專家規(guī)則中包含的民主問題是從決策中排除非專家的決策，會(huì)威脅到作為人民統(tǒng)治的民主的基礎(chǔ)本身。即使當(dāng)人們設(shè)置了目標(biāo)，而專家在理論上解決的只是手段(正如克里斯蒂亞諾所說)，討論、試驗(yàn)和實(shí)施手段的過程經(jīng)常澄清而且為目標(biāo)提出新的問題。將非專家從手段方面的協(xié)商過程中排除，破壞了公眾在民主社會(huì)中的目標(biāo)設(shè)定角色?！盵18](14-15)事實(shí)上，公民與專家在公共政策中很難截然分離，如果僅僅由公民與專家各自負(fù)責(zé)決策的民主化與科學(xué)化，這是一種過于簡單的做法，在實(shí)踐中會(huì)存在很多問題。

在決策民主化層面上，知識分工要求公民必須成為社會(huì)全部目標(biāo)的選擇者，但公民實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)設(shè)定的角色卻是通過投票選擇政黨和政治家作為其代表的方式，也就是說公民在公共政策決策中的實(shí)際作用仍然是由代表來完成的，這就導(dǎo)致了委托—代理問題。雖然知識分工理論意識到了這個(gè)問題，卻沒有直接解決這個(gè)問題，因此公民為社會(huì)選擇的目標(biāo)究竟有多少能被實(shí)現(xiàn)便存在很大的疑問，這直接影響到公民能夠在多大程度上參與公共政策的制定過程。另外將專家限定在手段層面的方式來終結(jié)專家的控制，忽略了專家在社會(huì)職業(yè)化的過程中因占據(jù)一定的職位而擁有權(quán)力的事實(shí)，一旦權(quán)力與知識相結(jié)合，所產(chǎn)生的知識權(quán)威或者專家文化將導(dǎo)致專家再次控制整個(gè)決策過程，因此只有將知識和權(quán)力相分離才能限制專家的作用，確保決策的民主化。但是知識分工理論沒有論證如何在社會(huì)中消除專家的權(quán)威，構(gòu)建專家的翻譯者或者輔助者角色，為社會(huì)目標(biāo)服務(wù)。

在決策科學(xué)化層面上，知識分工要求專家在手段和結(jié)果上為決策提供理論和知識的支持，但是專家主要是通過技術(shù)的手段來發(fā)揮專業(yè)知識的優(yōu)勢，而忽略了文化和價(jià)值的內(nèi)涵，使得專家所提供的理論具有工具理性的特性，導(dǎo)致專家知識的可信度受到質(zhì)疑?？死锼沟賮喼Z提出了團(tuán)結(jié)、重疊理解、競爭和懲罰等實(shí)施機(jī)制，以展開知識競爭和制造清規(guī)戒律等方式來確保決策具有真理敏感性。但是，“實(shí)際上，競爭……反而會(huì)使技術(shù)專家變得更專業(yè)、更精明，在迷信知識方面走向瘋狂的境地?！盵19](9)顯而易見，要消除專家對技術(shù)的迷信，同樣需要公民在手段層面的參與，需要公民為專家知識設(shè)定方向和補(bǔ)充內(nèi)容。事實(shí)上，很多社會(huì)運(yùn)動(dòng)和制度協(xié)商的經(jīng)驗(yàn)，表明公民的能力比傳統(tǒng)所假設(shè)的更能處理復(fù)雜的社會(huì)和技術(shù)問題。[20](51-54)在費(fèi)希爾看來，公民所具有的“地方性知識(local knowledge)”對決策有重要的價(jià)值。[4](148-151)

誠然，知識分工并不是解決所有問題的靈丹妙藥，而且自身尚存很多未解決的問題。但是專家與公民之間的知識分工暗含的是專家與公民之間關(guān)系的一種轉(zhuǎn)型，它讓公民掌握決定社會(huì)目標(biāo)的知識，使公民控制社會(huì)并為社會(huì)確定政策議程，這是決策民主化的題中之義。同時(shí)它將專家限定在手段層面，為公民所決定的社會(huì)目標(biāo)服務(wù)，這是對專家治國論的終結(jié)，使科學(xué)知識在民主的引導(dǎo)中發(fā)揮積極的作用，為進(jìn)一步探索決策科學(xué)化與民主化提供了可采用的路徑。

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A dilemma between scientization and democratization of decision making and its solution: An analysis based on the knowledge division of the expert and citizen

SUN Qiufen
(School of Government Administration, Nanjing University, Nanjing 210046, China)

In the process of making public policy nowadays, scientization and democratization have been hanged together to be one, but behind the superficial consistence，there exists a dilemma between them that scientization and democratization cannot be achieved at the same time. On the one hand, the specialization and complexity of the social problems and the decision-making process require scientization. On the other hand, expert-oriented decision-making would lead to destruction of the spirit of democratization. The account of knowledge division of labor claims that the general public should grasp the knowledge of the goals that the society desires to pursue, and experts grasp the knowledge of the means of achieving these goals. This is not only to bring the public knowledge and culture into the public policy, but also to constrain the function of the experts at the level of the means to serve the citizens. To a large extent, this can help experts and citizens go together to determine the process of public policy, and at last the relationship between scientization and democratization of decision-making can be balanced.

the knowledge division of labor; decision making; scientization; democratization

C934

A

1672-3104(2016)06-0149-07

[編輯: 胡興華]

2016-05-23；

2016-10-28

江蘇服務(wù)型政府建設(shè)研究基地項(xiàng)目“推進(jìn)政務(wù)公開和陽光政府建設(shè)問題研究”(AE89372& AE15001_21)

孫秋芬(1987-)，女，江蘇常州人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向：公共政策，服務(wù)型政府