●姜樹政

環(huán)境公益訴訟低適用率的實踐困局及其破解

●姜樹政

黨的十八屆五中全會將“綠色發(fā)展”確定為關(guān)系我國發(fā)展全局的五大重要理念之一。環(huán)境公益訴訟制度的落實作為環(huán)境司法專門化改革的重要內(nèi)容，對于綠色發(fā)展的意義自不待言。但在立案登記制推行的背景下，2015年全國多地的環(huán)境公益訴訟仍以零記錄告終，“零受案率”、“乏案可審”幾乎是全國各地法院難以回避的共同問題，折射出的環(huán)境公益訴訟在適用上的窘迫。雖然提高公益訴訟的適用率從來都不是環(huán)境公益訴訟完善的終極目標，但不可回避的是，打破“無米下炊”的訴訟瓶頸卻是防止環(huán)境公益訴訟制度虛設(shè)的基礎(chǔ)性問題。

一、目前我國環(huán)境公益訴訟低適用率的實踐困境

新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)于2015年1月1日開始施行，其中第五十八條對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織進行了界定。2015年1月6日，最高人民法院召開新聞發(fā)布會，發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。上述法律規(guī)定旨在為環(huán)境公益訴訟“松綁”，但實際并沒有帶來“環(huán)境公益訴訟的春天”，亦并未真正擴寬環(huán)境公益訴訟的大門。

(一)環(huán)境糾紛高發(fā)與公益訴訟低發(fā)的背向

據(jù)統(tǒng)計，2012年至2015年，全國環(huán)境案件總數(shù)為15萬件，僅占全部案件數(shù)0.25%，其中環(huán)境公益訴訟案件更是少之又少。再如，2015年1月至11月，全國各級人民法院受理一審環(huán)境資源民事案件50331件，環(huán)境民事公益訴訟案件45件，僅占0.089%。在環(huán)境公益訴訟的多發(fā)地昆明市，昆明中院環(huán)保庭6年來僅受理環(huán)境公益訴訟案件6件，同樣存在“等米下鍋”的困境。2015年至2016年5月，河北省各級法院共審結(jié)污染環(huán)境、破壞資源犯罪一審案件1067件，環(huán)境污染問題不可謂不嚴重，但是環(huán)境民事公益訴訟案件卻并不多，僅中國綠發(fā)會在邢臺、秦皇島提起了2件。公益類訴訟呈現(xiàn)出環(huán)境事故及糾紛高發(fā)、頻發(fā)與環(huán)境公益訴訟案件低發(fā)之間的背向。

(二)環(huán)境信訪逐年增多與公益訴訟低位徘徊的背向

據(jù)統(tǒng)計，自1998年以來，我國的環(huán)境污染類糾紛每年以超過20%的速度遞增。2008年至2010年，全國環(huán)境保護部門收到的關(guān)于環(huán)境糾紛方面的投訴年均多達70多萬件，然而進入訴訟程序的環(huán)境糾紛卻不足總量的3%，信“訪”不信“法”的問題非常突出。即使在環(huán)境訴訟開展較好的江蘇省，2015年該省涉及環(huán)境糾紛方面的舉報和信訪共5萬多例，但通過司法途徑解決的卻僅有82件，其中環(huán)境公益訴訟僅為20余件。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》，每年環(huán)境問題引發(fā)的信訪數(shù)量都在上萬批次左右，但是每年環(huán)境行政訴訟結(jié)案數(shù)只有幾百件，其中的公益訴訟案件數(shù)量更是寥寥無幾。

(三)環(huán)境公益訴訟高勝訴率與低訴訟率的背向

根據(jù)江蘇省徐州市中級人民法院2016年6 月4日集中公布的5起環(huán)境公益訴訟審理情況，3起判決原告綠發(fā)會勝訴，另外2起原被告雙方達成調(diào)解協(xié)議。作為環(huán)保部民間環(huán)保樞紐組織，中華環(huán)保聯(lián)合會在2014年民間組織可持續(xù)發(fā)展年會上公布了當(dāng)年其參與的環(huán)境公益訴訟結(jié)果，在由其提起的8起環(huán)境公益訴訟中，有4起立案，2起當(dāng)庭勝訴，另外2起通過調(diào)解圓滿解決。由此可見，環(huán)境公益訴訟具有高勝訴率的特點，但即便有如此高的勝訴預(yù)期，進入司法程序的環(huán)境公益訴訟并不多見。

(四)原告主體資格放寬與實際起訴主體乏陳之間的背向

修訂后的《環(huán)保法》放寬了提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格條件，規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的社會組織需要具備三個基本條件：一是依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上；三是無違法記錄。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，我國登記的環(huán)保類社會組織約為6000余個，符合上述條件的組織有700多個，其中真正愿意并且實際參與到環(huán)境公益訴訟之中的少之又少。2015年提起環(huán)境公益訴訟的僅有9家，不到符合公益訴訟主體資格組織的2%，且基本是全國性、綜合性環(huán)境公益組織，如“中華環(huán)保聯(lián)合會”、“自然之友基金會”、“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會”（簡稱綠發(fā)會）。其中，2015年至2016年綠發(fā)會、中華環(huán)保聯(lián)合會兩家全國性公益組織起訴的案件之和占案件總數(shù)的一半以上。

二、環(huán)境公益訴訟低適用率的原因分析

(一)“人”和“物”的匱乏導(dǎo)致起訴主體客觀上的訴訟能力不足

1.缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費保障。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的調(diào)查結(jié)果，我國有22.5%的民間環(huán)保組織機構(gòu)無法籌集到經(jīng)費，有76.1%的民間環(huán)保組織機構(gòu)沒有穩(wěn)定的經(jīng)費途徑；超過60%的民間環(huán)保組織機構(gòu)沒有穩(wěn)定的辦公場所；96%的全職工作人員的薪酬達不到當(dāng)?shù)刂械仁杖胨剑踔劣械娜毠ぷ魅藛T沒有任何薪酬；有72.5%的民間環(huán)保組織機構(gòu)能力不足以為其職員提供養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等福利保障。①王飛：《我國環(huán)保組織運作與發(fā)展》，中國人民大學(xué)社會理論出版社2013年版，第20頁。環(huán)境違法案件取證和舉證難度大，損害鑒定評估成本高，需要耗費大量的物力和財力，面對資金許多環(huán)保組織不能承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟帶來的巨大資金壓力。

2.缺乏足夠的專業(yè)人才。環(huán)境公益訴訟自身的高度復(fù)雜性和專業(yè)性，對訴訟主體的專業(yè)水平提出了很高的要求。但是目前，由于我國民間環(huán)保組織多處在初創(chuàng)階段，幾乎沒有專職的環(huán)境工程師和環(huán)境法律專家，全職工作人員和實習(xí)生的數(shù)量也很有限，且工作內(nèi)容一般僅僅是做些環(huán)境教育的宣傳工作。26.8%的環(huán)保民間組織的全職人員沒有任何環(huán)保專業(yè)知識，近50%的環(huán)保民間組織的全職人員中僅有1-2名環(huán)保專業(yè)人員，導(dǎo)致提起公益訴訟的客觀能力明顯不夠。在影響力重大的南平案②2008年7月底，謝某、倪某、鄭某未經(jīng)批準從李某處購得南平市延平區(qū)葫蘆山砂基洋恒興石材廠礦山的采礦權(quán)，三人在未辦理采礦許可延期手續(xù)和未取得占用林地許可證情況下，開采礦石并擴大塘口，將棄土和廢石向山下傾倒，共造成19.44畝林地原有植被遭受嚴重破壞。2014年7月，南平市延平區(qū)人民法院以非法占用農(nóng)地罪分別判處上述三人有期徒刑一年六個月至一年二個月不等的刑罰。2014 年11月南平中院二審裁定駁回上訴，維持原判。2015年1月1日，北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心向南平市中級人民法院提起環(huán)境公益訴訟，請求判令上述三人三個月內(nèi)承擔(dān)恢復(fù)林地植被的責(zé)任，賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失134萬元；如不能在三個月內(nèi)恢復(fù)原地植被的，賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用110.19萬元，由第三人南平市國土資源局延平分局、南平市延平區(qū)林業(yè)局組織恢復(fù)原地植被。中，“自然之友”、福建“綠家園”分別委托了中國政法大學(xué)污染受害者法律援助中心教授劉湘、志愿律師吳安心擔(dān)任代理人，同時邀請了有關(guān)專家進行勘察取證，才確保了評估取證的順利進行。

(二)“理性冷漠”導(dǎo)致起訴主體主觀上的訴訟動力不足

“理性冷漠”是公共選擇理論中的一個重要概念，是指“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或者其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益?！雹坳惲粒骸董h(huán)境公益訴訟“零受案率”之反思》，載《法學(xué)》2013年第7期。從公共選擇的理論角度而言，“理性冷漠”以及“搭便車”現(xiàn)象在很大程度上制約了公益訴訟主體的積極性。

1.“搭便車”心理導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟主體的責(zé)任感降低。環(huán)境公益訴訟是一種救濟公眾共同遭受的損害的訴訟形式，案件無論勝訴與否，都不會直接影響到原告主體的收益。有的社會成員無需付出成本便可獲得利益，從而致使不支付成本而坐收漁翁之利，便成為自利“理性人”的傾向性選擇。在這樣的情況下，一些具有公益訴訟主體資格組織便會對其他主體產(chǎn)生“依賴”心理”和“搭便車”心理，因而不會主動提起訴訟。

2.環(huán)境公益訴訟成本與收益的比較影響起訴主體的訴訟積極性。環(huán)境公益訴訟原告的收益與成本是嚴重不相符的，以鑒定費用為例，少則幾十萬、幾百萬，甚至上千萬。與環(huán)境公益訴訟帶給原告的直接收益不成正比?！肮嬖V訟行為的問題在于，任何個體的收益相對較少，甚至在許多情況下根本沒有經(jīng)濟收益?！雹芄?、田義文：《中國環(huán)境公益訴訟的實踐障礙及完善措施》，載《環(huán)境污染與防治》2013年第1期。

3.受益主體的規(guī)模性和不確定性造成“理性冷漠”的加劇。環(huán)境污染具有廣域性，污染一旦發(fā)生，影響將波及到所有生活在該地區(qū)甚至該國家的成員。同樣，以救助環(huán)境為目的的公益訴訟一旦勝訴，將自動惠及受污染地區(qū)和國家的全體組織和成員，無論該組織或成員是否實際為環(huán)境公益訴訟付出過成本，這種受益群體的龐大和擴張加劇了“理性冷漠”的程度。

(三)主客觀雙重因素導(dǎo)致法院受理案件的保守

1.地方政策因素的干擾。環(huán)境侵害案件的一方當(dāng)事人往往是當(dāng)?shù)刂髽I(yè)，當(dāng)?shù)卣鶗牡胤浇?jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)，傾向于通過協(xié)調(diào)方式解決，無形中為案件進入訴訟設(shè)立了政策門檻。

2.法官和法院思維的內(nèi)生性障礙。從法院層面來講，環(huán)境公益訴訟涉及范圍廣，往往會牽涉不特定多數(shù)人的利益，一旦處理不好便會造成矛盾激化，進而引發(fā)群體性上訪。法院不愿意卷入此類糾紛。從法官層面講，法官的認知和偏好在很大程度上會影響到某一類訴訟的實踐走向。根據(jù)調(diào)查顯示，大多數(shù)法官對于環(huán)境公益訴訟持“謹慎贊成”的態(tài)度，反映出實踐中法官對審理環(huán)境公益訴訟案件排斥性選擇的心理傾向。

3.環(huán)境訴訟機制的缺失。對應(yīng)現(xiàn)行民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三大審判的設(shè)置，環(huán)境糾紛案件也被劃分為環(huán)境民事案件、環(huán)境行政案件和環(huán)境刑事案件，納入傳統(tǒng)三大訴訟機制進行審理。但是傳統(tǒng)三大訴訟分立的訴訟模式，并不能很好地應(yīng)對當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟糾紛，導(dǎo)致法院在案件處理時常常會感到無所適從。

(四)制度不健全成為環(huán)境公益訴訟的擎制

1.提起環(huán)境公益訴訟主體范圍的規(guī)定仍不盡合理明確。修訂后的《環(huán)保法》對《民事訴訟法》規(guī)定可以提起環(huán)境公益訴訟的“法律規(guī)定的機關(guān)”沒有進一步明確。目前，我國環(huán)境公益訴訟司法實踐中承認的，除去一些環(huán)境管理部門外，主要是檢察機關(guān)。但這并非均有法律的明確授權(quán)，一些公權(quán)機關(guān)因“起訴人不具備原告主體資格”而被擋在公益訴訟的大門之外。另外，目前我國有關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的法律規(guī)定均把公民排除在外，而公民作為環(huán)境公益訴訟正在或者即將受害的主體，對環(huán)境問題的訴訟欲望較強，這樣無疑是將想訴的主體推到不能訴的邊緣。

2.環(huán)境公益訴訟具體規(guī)則的缺位成為實踐的障礙。目前環(huán)境公益訴訟在訴訟管轄、起訴資格、起訴主體、舉證責(zé)任分配、證明規(guī)則、訴訟費用負擔(dān)、被告反訴、當(dāng)事人和解、法院調(diào)解、賠償金歸屬、裁判效力范圍等方面都缺少具體規(guī)則。這種規(guī)則的缺位，一方面有可能成為一些法院選擇性司法的借口，另一方面也導(dǎo)致法院在審理過程中規(guī)則的混亂，進而使判決或者裁定及執(zhí)行收效甚微，難以樹立此類訴訟的司法公信。

3.環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度缺乏必要的銜接。環(huán)境公益訴訟的有序開展離不開與其他法律制度間相互支持和彼此配合。比如環(huán)境公益訴訟主體資格與環(huán)保社會組織登記規(guī)范化的關(guān)系，環(huán)境公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)私益訴訟的關(guān)系，環(huán)境公益訴訟與行政執(zhí)法的關(guān)系等等。⑤張鋒：《環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的“揚”與“抑”》,載《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第3期。因此，亟需準確界定何為“損害社會公共利益的行為”、社會組織的“無違法記錄”、“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”是否包括同級別的直轄市區(qū)的人民政府民政部門，“通過訴訟謀取經(jīng)濟利益”是否包括通過訴訟讓被告支付原告為公益訴訟付出的人力和經(jīng)濟成本或者費用等問題。否則，其中任何脫節(jié)都可能成為環(huán)境公益訴訟新的障礙。⑥吳勇：《專門環(huán)境訴訟：環(huán)境糾紛解決的法律新機制》,法律出版社2009年版，第78-79頁。

(五)社會環(huán)境法律意識欠缺導(dǎo)致公益訴訟根基薄弱

1、環(huán)境保護意識不足導(dǎo)致公眾參與不夠。當(dāng)前在整個社會環(huán)境法律意識不強的背景下，環(huán)境侵權(quán)行為帶來的環(huán)境狀況惡化，卻仍然無法真正觸動社會公眾對于環(huán)境權(quán)益的隱憂，因缺乏公眾的積極參與導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟這種“私人為公益”的訴訟模式不具有深厚的社會基礎(chǔ)，進而缺乏發(fā)展的充足動力。

2、法律意識欠缺導(dǎo)致利益訴求途徑異化。全社會環(huán)境法律意識的高低，直接決定環(huán)境公益訴訟能否成為改進自身生存環(huán)境質(zhì)量、保障環(huán)境權(quán)益的重要手段和制度訴求。在環(huán)境權(quán)利維護方面，我國公民通過法律訴訟獲得救濟的意識仍十分欠缺。對于環(huán)境權(quán)益沖突和糾紛，更多的是尋求政治救助或者上訪等手段，認為這樣比通過法院訴訟解決更直接、更快捷。

三、破解環(huán)境公益訴訟低適用率的動力機制塑造

(一)完善環(huán)境公益訴訟法律制度，將公民納入公益訴訟原告范圍

公民作為環(huán)境公益問題最直接的承擔(dān)者，其對環(huán)境問題的訴訟欲望遠遠超過社會組織和一般公權(quán)部門，將公民納入環(huán)境公益訴訟之內(nèi)，在客觀上能在很大程度上助力于緩解環(huán)境公益訴訟低適用率的尷尬困境。但是在將公民納入環(huán)境公益訴訟制度的同時，應(yīng)當(dāng)從設(shè)立完備的預(yù)先審查制度，借鑒英美法系國家的做法對濫用訴權(quán)的侵權(quán)責(zé)任進行完善等方面采取有效措施，避免放開公民主體限制而帶來的負面效果。

(二)設(shè)立專項資金保障制度，增強環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的能力

一是加大政府的財政撥款力度。二是將人民法院生效判決確定的沒有明確受益人的環(huán)境損害賠償金，納入專項基金的資金來源。三是廣泛動員和吸納社會募捐作為社會公眾參與的一種形式，保證專項基金的資金量。四是通過政府向社會組織購買服務(wù)，或者以特定項目的方式供環(huán)保組織申請，鼓勵社會組織進行公平競爭，提高其專業(yè)能力，以優(yōu)良的業(yè)績?nèi)〉没顒咏?jīng)費。

(三)創(chuàng)新起訴激勵制度，增強社會組織提起公益訴訟的積極性

從訴訟利益的可預(yù)見性、起訴方式的便利性以及法院在訴訟費用、審判方式、執(zhí)行程序等各個環(huán)節(jié)，以多種方式給予支持與幫助，比如在對訴訟費緩、減、免的基礎(chǔ)上，建立資金激勵保障的長效機制；實行法院取證制度以減輕原告的舉證負擔(dān)；創(chuàng)新糾紛一次性解決的綜合高效審判模式；將生效裁判自動轉(zhuǎn)入執(zhí)行程序等。同時，探索建立敗訴方承擔(dān)規(guī)則，并引入懸賞獵人制度。由于環(huán)境公益訴訟涉及的人數(shù)多、時間長，范圍廣，進一步加重了當(dāng)事人的經(jīng)濟負擔(dān)，而懸賞獵人制度利用了經(jīng)濟人追求自身利益最大化的動因，則可以在一定程度上緩解這一問題。因此，可以探索在環(huán)境公益訴訟中引入該制度，規(guī)定勝訴原告可以主張敗訴被告向其支付部分損害賠償金為獎勵和補償。

(四)加快司法改革，建立有利于環(huán)境公益訴訟的機制體系

首先，建立法院內(nèi)部監(jiān)督、檢察監(jiān)督、人大監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結(jié)合的多層次多維度的環(huán)境案件立案監(jiān)督機制，切實將立案登記制度落到實處。其次，全面推進環(huán)境審判的專業(yè)化進程，科學(xué)設(shè)立環(huán)境資源審判組織。探索建立跨行政區(qū)域的管轄制度，按照流域或者生態(tài)功能區(qū)建立諸如區(qū)域性法院的環(huán)境資源專門機構(gòu)。最后，在審判程序構(gòu)造上，適當(dāng)突破當(dāng)事人主義構(gòu)造，強調(diào)法官的作用，在程序設(shè)計上向弱者一方適當(dāng)傾斜。環(huán)境訴訟雙方的地位往往是不對稱的，一般說來，環(huán)境加害方具有經(jīng)濟、知識和信息上的優(yōu)勢，在訴訟中處于有利地位，因而有必要通過程序的設(shè)置對弱勢的受害方進行照顧，以實現(xiàn)實質(zhì)公平，這些程序規(guī)則包括舉證責(zé)任倒置、因果關(guān)系推定、法律援助和訴訟費用支持等。⑦前引⑥。

(五)加強環(huán)境問題的社會建構(gòu)，增強全社會參與的力度

環(huán)境社會學(xué)揭示，環(huán)境問題作為一種社會問題要引起整個社會的重視，并不僅僅在于對環(huán)境污染或者生態(tài)破壞這種損害人與自然和諧關(guān)系的事實或者狀況的存在的重視，而在于這種破壞行為本身是作為一種社會活動或者過程而存在的，這種活動被社會問題建構(gòu)主義者稱為“問題宣稱獲得”。就具體的環(huán)境問題社會建構(gòu)過程而言，應(yīng)當(dāng)遵循一系列專門的思維路徑和社會策略。特別是應(yīng)加強環(huán)境法制宣教工作，它是有效提高公眾環(huán)境保護意識的重要途徑，可以讓更多的群眾積極參與到環(huán)境保護建設(shè)當(dāng)中。一是健全環(huán)保宣傳教育的法律法規(guī)體系。目前，環(huán)境教育法制化在歐美等世界發(fā)達國家以及我國香港、臺灣地區(qū)已普遍實施，我國也應(yīng)加快向全民環(huán)境教育推進的步伐。二是改變傳統(tǒng)的以宣傳灌輸為主的宣教模式，充分發(fā)揮現(xiàn)代傳媒的作用，不斷拓展活動形式，切實增強宣教效果。三是加大農(nóng)村環(huán)保宣傳力度，提高廣大農(nóng)村居民的環(huán)保意識，引導(dǎo)其合理轉(zhuǎn)變生產(chǎn)與生活方式，提高生活質(zhì)量。四是鼓勵群眾自發(fā)參與環(huán)境宣教工作。

（作者單位：濰坊市中級人民法院）

責(zé)任編校：馮波