●趙晨笑

環(huán)境公益訴訟實踐現(xiàn)狀與發(fā)展的調(diào)研分析
——以福建涉水生態(tài)公益訴訟案件為分析樣本

●趙晨笑

一、環(huán)境公益訴訟的實踐現(xiàn)狀

盡管環(huán)境公益訴訟在立法上不斷取得新的突破，但從司法實踐層面看，不僅起訴的案件總量不多，遠遠低于預期，而且面臨各種各樣的問題和阻力。

(一)環(huán)境公益訴訟案件總體數(shù)量偏少

2007年至2014年，全國法院受理環(huán)境公益訴訟案件共計為65件，其中民事公益訴訟57件，行政公益訴訟8件，平均每年受理案件僅為8.1件。2015年《環(huán)境保護法》修訂后，截止2016年5月，全國法院共受理環(huán)境公益訴訟一審案件82件，審結(jié)28件。自2015年7月全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)開展試點工作至2016年9月，試點地區(qū)檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件1710件，其中辦理訴前程序案件1668件，提起公益訴訟案件42件，絕大多數(shù)案件并未提起公益訴訟。

(二)環(huán)境公益訴訟的啟動主體呈現(xiàn)多元化

從各國立法看，公益訴訟類型按照主體分公民、公益團體、行政機關(guān)、檢察機關(guān)四類。目前，我國公益訴訟案件提起訴訟的主體情況不一，主要以檢察機關(guān)、行政執(zhí)法部門和民間社會組織為主，極少數(shù)以公民個人名義提起。近些年環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)立法大都圍繞著原告的起訴資格而展開。2012年民事訴訟法新增了公益訴訟條款規(guī)定行政機關(guān)和有關(guān)組織的主體資格，由于對原告范圍未明確規(guī)定，因此部分環(huán)保團體提起環(huán)境公益訴訟案件卻未被法院受理。2014年最高人民法院司法解釋對于參與環(huán)境公益訴訟的社會組織的訴訟資格及相關(guān)情形的要點之認定進行了細化。全國人大常委會關(guān)于授權(quán)檢察機關(guān)開展公益訴訟試點工作的決定明確設定了檢察機關(guān)起訴后位性，即目前司法中確立了以環(huán)保組織為第一順位、檢察機關(guān)為第二順位的起訴順序。新的環(huán)保法對可以提起公益訴訟的社會組織進行了明確，但仍將公民提起公益訴訟排除在外。

(三)環(huán)境公益訴訟案件審理缺乏法律指引

環(huán)境公益訴訟屬于新案件類型，在主體把握、訴訟模式選擇、裁判方式和利益歸屬確定等問題上都缺乏明確的法律規(guī)定，導致了操作中的困難。從民事公益訴訟案例情況來看，裁判方式主要有以下幾種：一是向原告支付賠償款，并明確款項的用途。二是被告向特定賬戶支付賠償款，確保資金用于被污染環(huán)境的治理。三是判決被告作出一定的行為，恢復被污染的環(huán)境。四是禁止被告再行作出污染環(huán)境的行為，相當于發(fā)出了禁止令。五是通知對環(huán)境治理負有責任的相關(guān)機關(guān)或部門作為第三人參加訴訟，賠償款支付給該第三人，并由第三人治理被污染環(huán)境。上述裁判方式本身具有很大的隨意性，缺乏明確的法律指引和統(tǒng)一規(guī)范，某種程度上影響了裁判的權(quán)威性。

(四)環(huán)境公益訴訟案件審理難度比較大

環(huán)境公益訴訟案件的審理除了面臨環(huán)境專業(yè)性知識的挑戰(zhàn)外，還要妥善處理各方面的關(guān)系。環(huán)境公益訴訟一般涉及人數(shù)眾多，社會影響大，輿論關(guān)注度高，案件從受理、審理到結(jié)案，都需要謹慎處理，既要考慮法律效果，又要考慮社會效果。同時，重大社會公共利益一般也是黨委、政府關(guān)注的重點，故在案件處理中也要考慮政治效果。此外，在我國的法律體系框架下，公共利益一般是通過制定公共政策來調(diào)整的，裁判公益訴訟案件意味著對公共利益的調(diào)整和分配，可能涉及公共政策的制定，司法裁判事實上起到了推動公共政策形成的作用，這都對審理公益訴訟案件提出了極高的要求。

二、福建涉水生態(tài)公益訴訟的成功經(jīng)驗及啟示

(一)公眾參與增強環(huán)境公益訴訟的社會影響力

福建省綠家園環(huán)境友好中心訴蘭文福水生態(tài)污染案，通過福建法院視頻網(wǎng)和新浪微博同時進行了視頻與圖文直播，近2個小時的庭審中，該院視頻、微博觀看量達3.8萬人次，轉(zhuǎn)發(fā)3900條次，評論2200條。公益訴訟借助網(wǎng)絡這個更加廣闊便捷的平臺，可以使更多的人了解訴訟過程，對于公益案件的認知會更加深入。在福建省漳州龍海市檢察院訴洪泉明、姚慶輝水生態(tài)污染案中，龍海市檢察院除了邀請行政執(zhí)法單位和人民監(jiān)督員、代表委員外，還聯(lián)合法院對該起案件庭審情況進行微博直播。福建省檢察院、漳州市檢察院、環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、國土局、漁業(yè)局等12家行政執(zhí)法單位和龍海人大常委會成員、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等20余人受邀對該起公益訴訟案件庭審進行觀摩。通過多主體多單位的積極參與，做到了真正的公開，使庭審在陽光下進行。龍巖市水土保持學會、連城縣林業(yè)局訴黃永華等生態(tài)損害賠償案，法院邀請部分人大代表、政協(xié)委員、陪審員列席審委會，旁聽案件討論，邀請全市法院環(huán)境資源庭庭長觀摩開庭，通過各種宣傳方式進行全方位報道，提升了案件影響力。

(二)多部門協(xié)作促進環(huán)境公益訴訟有效開展

在福建省漳州龍海市檢察院訴洪泉明、姚慶輝水生態(tài)污染案中，龍海市檢察院積極探索建立公訴與民事行政檢察部門協(xié)同承辦模式，兩部門就程序和實體問題進行反復研究論證，深入調(diào)查取證，彼此相互協(xié)作。同時，積極加強與法院和相關(guān)行政、監(jiān)察機關(guān)的溝通，建立協(xié)作配合機制，提高了辦案效率，增強了案件處理的公正度。三明市人民檢察院訴蘇大河等環(huán)境損害賠償公益訴訟案的提起，則是三明市兩級檢察院和公安、環(huán)保部門通力協(xié)作的結(jié)果。在自然之友、福建綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，原告的工作人員、福建省著名環(huán)境公益人士多次深入被破壞的山區(qū)現(xiàn)場調(diào)查取證，其行動得到當?shù)厮痉C關(guān)和林業(yè)部門的支持。水行政、環(huán)保、國土、公安等各個部門協(xié)調(diào)一致，通力配合，共建一個環(huán)境公益訴訟平臺，形成完整的工作機制，有效提高了案件質(zhì)量和效率。

(三)借助刑事破解民事公益訴訟的證據(jù)難題

在福建省范圍內(nèi)的環(huán)境民事公益訴訟案例中，大多數(shù)環(huán)境公益訴訟被告，同時在相關(guān)刑事案件中被追究刑事責任。如在自然之友、福建綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，原告能夠勝訴的重要原因是先前有刑事判決的支撐。破壞生態(tài)環(huán)境的刑事案件，不僅是可供發(fā)現(xiàn)提起環(huán)境民事公益訴訟的線索來源，也是獲取支持環(huán)境民事公益訴訟原告方事實主張的證據(jù)來源。刑事案件的有罪判決，對事實的認定比民事案件要求更高的證明標準和證據(jù)審查規(guī)則，刑事追訴部門的偵查手段、取證能力等也非民事訴訟當事人能比。因此，搭乘刑事案件的“順風車”、尋求在追訴被告人破壞環(huán)境的刑事責任的同時，附帶要求解決其所應承擔的修復生態(tài)、賠償損失等民事責任，有助于破解民事公益訴訟的證據(jù)難題。

(四)專家參與提升公益訴訟的社會公信力

在福建省綠家園環(huán)境友好中心訴蘭文福水生態(tài)污染案中，面對環(huán)境公益訴訟中不可避免的技術(shù)難題，長汀縣法院推行公益訴訟專家咨詢和專家陪審機制。在開庭審理前，合議庭法官多次就河水水質(zhì)、檢測標準、污染依據(jù)等專業(yè)問題咨詢環(huán)保局等有關(guān)專家的意見，同時，專門邀請專家型陪審員、高級工程師黃冬生參與該案審理。在自然之友、福建綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，南平市中級人民法院引入專家輔助人出庭制度。龍巖市水土保持學會、連城縣林業(yè)局訴黃永華等生態(tài)損害賠償案引入了專家陪審員。專家參與，對于提升公益訴訟的社會公信力，具有不可替代的重要作用。

(五)行政部門參與環(huán)境公益訴訟的路徑得以明確

龍巖市水土保持學會、連城縣林業(yè)局訴黃永華等生態(tài)損害賠償案中，關(guān)于原告主體資格，法院認為，對污染環(huán)境而損害公共利益的，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以提起訴訟。連城縣林業(yè)局作為林業(yè)生態(tài)規(guī)劃建設的職能主管部門，龍巖市水土保持協(xié)會作為受水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)主管部門共同領(lǐng)導的非營利性社會法人團體，出于修復已遭受損害的森林生態(tài)環(huán)境公共利益目的，基于法律授權(quán)而提起訴訟，是適格的原告主體。同理，水行政主管部門作為水生態(tài)規(guī)劃建設的職能主管部門也可以提起民事訴訟。在福建省綠家園環(huán)境友好中心訴蘭文福水生態(tài)污染案中，政府職能部門盡管沒有作為原告起訴，卻依據(jù)民事訴訟法支持起訴的原則，支持福建綠家園環(huán)境友好中心這一民間環(huán)保公益組織提起訴訟。福建省作為試點省份，檢察機關(guān)被授權(quán)可以提起公益訴訟，水行政部門可以探索和人民檢察院民事行政檢察部門的協(xié)作，助力檢察院提起民事公益訴訟。水行政部門可以探索構(gòu)建和環(huán)保、檢察、民間公益組織之間共享的信息平臺，對發(fā)現(xiàn)的案件線索，及時發(fā)布，作為提起民事公益訴訟的參考，并在檢測報告、評估結(jié)論等方面為公益訴訟原告提供證據(jù)支持。

三、環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實困境

(一)取證及生態(tài)修復費用的賠付面臨標準難以界定的技術(shù)難題

《2015年環(huán)境公益訴訟司法實踐》提出，2015年法院審理的環(huán)境公益訴訟案件中已經(jīng)作出判決的僅有兩例，其中重要的原因在于取證需要通過鑒定、評估來確定企業(yè)排污行為與生態(tài)損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，需要鑒定機構(gòu)去做相關(guān)評估，再加上水的流動性導致其鑒定評估困難且耗費時間長。在多家共同排污造成水生態(tài)環(huán)境損害的情況下，難以準確認定每個具體侵權(quán)人的賠償責任，僅能籠統(tǒng)地依照其排污時間長短進行粗略認定，甚至根據(jù)其用水量推測其排污量，如何合理確定承擔賠償?shù)木唧w數(shù)額往往是案件的關(guān)鍵性問題。我國目前尚未建立完整的環(huán)境損害評估體系，沒有相應的評估機構(gòu)，即使進入到訴訟程序，具體的損害數(shù)額仍難以確定，影響了訴訟的公信力和可接受度。

(二)費用短缺導致社會組織提起公益訴訟的動力不足

據(jù)統(tǒng)計，目前我國生態(tài)環(huán)保類的社會組織約有7000個，其中符合《環(huán)保法》及其《解釋》的700余家社會組織都可依據(jù)此法提起環(huán)境公益訴訟，但2015年提起環(huán)境公益訴訟的社會組織只有十幾家。僅有14%的環(huán)保組織有過參與環(huán)境公益訴訟的經(jīng)歷，只有30%的環(huán)保組織表示環(huán)境公益訴訟將是本組織的首要維權(quán)手段，57%的環(huán)保組織則比較謹慎，表示不會輕易提起環(huán)境公益訴訟，更有11%的環(huán)保組織明確表達了對環(huán)境公益訴訟的否定態(tài)度。據(jù)調(diào)研，福建省能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織只有兩家，截止目前公開的案例中也只有福建綠家園環(huán)境友好中心和龍巖市水土保持學會提起過民事公益訴訟。據(jù)調(diào)查，不少公益組織之所以不愿提起環(huán)境公益訴訟，主要是“心有余而力不足”，如缺乏法務人員或提起公益訴訟所需費用太高。環(huán)保民間組織調(diào)研報告數(shù)據(jù)表明，大約48%的民間組織沒有法律業(yè)務，81.5%的全年籌資不足5萬元，60%的則無力負擔正常的辦公場所費用支出，而環(huán)境公益訴訟的訴訟成本則動輒數(shù)十萬元，甚至百萬元，且不少案件因為舉證、鑒定的問題而被擱置，影響了公益訴訟的審理進程。調(diào)查顯示，50.8%的受訪者認為環(huán)境公益訴訟取證、訴訟、鑒定等費用過高。

(三)調(diào)解結(jié)案多減少了被告環(huán)境損害賠償?shù)呢熑纬袚?/p>

調(diào)解是法院審理民事案件的結(jié)案方式之一，往往以原被告雙方的互諒互讓為前提。很多公益訴訟案件都以調(diào)解結(jié)案。如果是在事實清楚、證據(jù)充分、賠付標準客觀明確的情況下，調(diào)解的適用場域并不會很大。民事公益訴訟之所以多以調(diào)解結(jié)案，其中重要的原因是污染造成損失的具體數(shù)額、生態(tài)修復費用的計算標準及其依據(jù)等客觀性不強，不足以讓被告心悅誠服地認同這樣的賠付，只能退而求其次，尋求訴訟雙方都能接受的賠償數(shù)額。但是公益訴訟的性質(zhì)決定了原告的“意志”不是其自身的意志而是代表國家和公眾的意志，其權(quán)利和義務都是特定的，無權(quán)代表國家和公眾擅自放棄或處分權(quán)利，更遑論原被告在訴訟中相互協(xié)商、彼此妥協(xié)。過多適用調(diào)解，某種程度上意味著對生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的妥協(xié)和弱化。

(四)生態(tài)修復資金相關(guān)規(guī)定不明導致提取和使用困難

在環(huán)境公益訴訟司法實踐中，一旦原告勝訴，就會形成巨量的生態(tài)修復資金。目前，最高人民法院相關(guān)司法解釋對生態(tài)修復資金的存放保管和使用監(jiān)管尚未作出明確規(guī)定。一旦生態(tài)修復資金未能有效用于生態(tài)環(huán)境修復，將會使環(huán)境公益訴訟的意義大打折扣。環(huán)境公益訴訟司法判決的資金屬于國家所有，如南平生態(tài)破壞案法院判決被告賠償?shù)?50萬元，但這筆錢并未直接到原告手中而是進入財政，一旦進入財政，這筆錢將成為財政“大盤子”的一部分，易進難出。如要使用該部分資金，就要到發(fā)改委立項申請，但法院之前并沒有發(fā)改委的立項，會造成兩難局面。

四、破解環(huán)境公益訴訟困境的實踐路徑

(一)建立獨立的環(huán)境損害評估和鑒定機構(gòu)

生態(tài)服務是公共服務，對破壞生態(tài)的肇事方進行應有的經(jīng)濟懲罰，需要一個中立公正的第三方來完成。因此，建立第三方獨立鑒證生態(tài)評估體系迫在眉睫，而環(huán)境損害的評估主體應是獨立于生態(tài)環(huán)境利益關(guān)聯(lián)方(政府、損害方和受害方)、具備相關(guān)調(diào)查和鑒證評估資質(zhì)的第三方評估機構(gòu)，獨立、客觀、公正地進行評估。通過建立獨立第三方機構(gòu)，從而確立生態(tài)環(huán)境專業(yè)鑒定、評估的技術(shù)標準，建立完整的環(huán)境損害評估體系。對評估機構(gòu)而言，要建立開展環(huán)境污染損害評估和司法鑒定的資料庫，包括必備的法律法規(guī)、標準、規(guī)范等，同時要建立一支專業(yè)人員隊伍，具備符合司法部門要求的鑒定和評估能力。

(二)建立專門的環(huán)境公益訴訟基金和專項資金賬戶

針對社會組織提起公益訴訟受費用限制以及生態(tài)修復資金提取困難等問題，需要對環(huán)境公益訴訟資金保障進行有益探索。一是設立多元化的訴訟基金籌集方式。如政府財政撥款、人民法院判決的無特定受益人的環(huán)境損害賠償金、侵害環(huán)境案件中刑事被告人自愿繳納的環(huán)保公益款及存款利息、環(huán)境公益訴訟案件中侵權(quán)人自愿捐贈的環(huán)境公益款等。也可以考慮借鑒福利彩票、體育彩票等發(fā)行模式，發(fā)行環(huán)保彩票，吸收資金用于環(huán)保事業(yè)，擴大環(huán)境公益訴訟基金的來源。二是明確環(huán)境公益訴訟基金的設立模式和使用方式。建議由政府的財政部門設立財政專戶來管理基金款項，財政專戶用來接收法院審理環(huán)境公益訴訟案件的賠償款或者修復金等環(huán)境公益訴訟基金。法院可以從基金賬戶中支出提起環(huán)境公益訴訟原告在訴訟中所需的調(diào)查取證等必要費用，環(huán)保部門可就環(huán)境修復主體的選定、修復方案的審查和修復結(jié)果的驗收等提出撥付資金申請，財政部門對提出的申請和意見審核后撥付修復資金。三是明確基金的支出使用范圍。如對環(huán)境損害進行修復、消除環(huán)境損害影響，對侵權(quán)人沒有財產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權(quán)案件的受害人進行救助，對提供環(huán)境公益訴訟侵權(quán)案件線索的舉報人進行獎勵等。在原告敗訴的情況下，對于符合法律規(guī)定具有原告資格的社會組織提起的環(huán)境公益訴訟，相關(guān)的訴訟費用可考慮由基金支付。四是加強對環(huán)境公益訴訟基金的監(jiān)管。為避免環(huán)境公益訴訟基金成為僵尸基金，保證專款專用，杜絕在基金使用過程中出現(xiàn)違法違紀現(xiàn)象，完備的監(jiān)督機制不可或缺?？梢钥紤]建立基金帳戶使用公開和聽證等制度，對于環(huán)境公益訴訟基金的申領(lǐng)、支付、使用等流程都應做到公開透明，允許公眾查閱基金賬目使用情況，充分發(fā)揮社會公眾對于環(huán)境公益訴訟基金的監(jiān)督作用。

(三)建立環(huán)境公益訴訟激勵機制

建立適合的激勵機制，能更好地促進有資格的原告提起公益訴訟。一是適當減輕環(huán)境民事公益訴訟原告訴訟成本。我國現(xiàn)有法律對于減輕原告訴訟成本進行了明確的規(guī)定。在地方出臺的相關(guān)政策文件中，對減輕公益訴訟原告負擔也持積極支持的態(tài)度。建議在司法實踐中，法院應該對勝訴公益組織主張的律師費用由被告承擔的訴請予以支持。隨著公益訴訟基金賬戶的建立，原告為公益訴訟而支出的費用也可以申請由公益訴訟基金來支付。二是適當放寬對公益訴訟原告資格的要求。民事訴訟法等法律法規(guī)都規(guī)定了公益訴訟原告的資格，實踐中應當對原告訴訟資格從寬把握，對于法律中關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，從立法本意等方面予以解釋運用，而不僅僅拘泥于字面規(guī)定，鼓勵更多符合條件的志愿者參與公益訴訟。三是科學運用舉證規(guī)則，減少公益訴訟原告的舉證困難。注意把握當事人雙方的舉證規(guī)則與一般侵權(quán)責任的不同之處。在因果關(guān)系的認定方面，采用“引起合理懷疑”標準，借鑒各類推定因果關(guān)系的理論、方法，在綜合審查證據(jù)的基礎(chǔ)上進行判斷，建立區(qū)別于傳統(tǒng)侵權(quán)案件的舉證及因果關(guān)系的認定規(guī)則。四是探索實行公益訴訟法律援助制度。建議參照刑事辯護法律援助制度，鼓勵支持更多律師參與到公益訴訟中來，促進律師在環(huán)境公益訴訟中的作用發(fā)揮。

(四)適度強化環(huán)境公益訴訟審理的職權(quán)主義

針對調(diào)解率過高影響環(huán)境損害賠償責任落實不到位的問題，建議適度強化環(huán)境公益訴訟審理中的職權(quán)主義，對公益訴訟案件的調(diào)解、和解和撤訴進行較為嚴格的審查，避免當事人以調(diào)解等方式損害社會公共利益。公益訴訟的裁判不僅指向過去糾紛的解決，還有面向未來樹立規(guī)則、確立導向的意義。因此，在環(huán)境公益訴訟中需要強化法官的職權(quán)主義，除加強對調(diào)解、和解、撤訴等的審查之外，還應在調(diào)查取證、委托鑒定、行為保全、先予執(zhí)行等方面更為積極主動，以確保環(huán)境公益訴訟的順利推進。加強與立法機關(guān)、行政機關(guān)等的溝通協(xié)調(diào)，確保公益訴訟裁判建立在合法和正當?shù)幕A(chǔ)之上。在裁判中還要體現(xiàn)對公共利益的保護，通過明確賠償款的用途等方式，確保公益訴訟的勝訴權(quán)益歸屬于公益事業(yè)。

(五)完善檢察機關(guān)提起公益訴訟制度

首先，不僅從立法上明確規(guī)定檢察機關(guān)具有提起公益訴訟的主體資格，還應賦予其作為國家“公訴”機關(guān)特有的權(quán)力。如優(yōu)先審理權(quán)，對檢察機關(guān)提起的公益訴訟，法院應優(yōu)先盡快受理；取證權(quán)，即可向任何人發(fā)出民事調(diào)查令以了解相關(guān)情況。其次，合理界定檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件范圍。檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟既要著力維護國家利益和社會公共利益，同時也要尊重當事人的處分權(quán)。只有當國家利益和社會公共利益受到侵害，并且其他具有原告資格的主體無力或者怠于起訴時，檢察機關(guān)才應代表國家提起公益訴訟。再次，充分發(fā)揮檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的督促和支持作用。檢察機關(guān)作為我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，應當對其他國家機關(guān)履行環(huán)境保護職責的行為進行依法監(jiān)督，督促、支持有關(guān)社會組織提起公益訴訟。最后，還應探索完善檢察機關(guān)提起公益訴訟以及履行監(jiān)督職能的程序規(guī)范和工作機制，推動我國環(huán)境公益訴訟制度不斷創(chuàng)新發(fā)展。

(作者單位：福建師范大學法學院)

責任編校：姜燕