史 瑞

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美國行政執(zhí)法與刑事司法銜接模式及其對我國的啟示

史 瑞

[摘 要]介紹兩大法系的代表國家美國的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，并從理順執(zhí)法體制,優(yōu)化偵查機制檢；檢察機關(guān)提前介入，法律監(jiān)督權(quán)制約行政權(quán)；利用大數(shù)據(jù)，構(gòu)建大平臺等三個方面探究對我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接的啟示。

[關(guān)鍵詞]行政執(zhí)法；刑事司法；檢察權(quán)；模式

一、美國行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制簡介

（一）美國的行政執(zhí)法機構(gòu)

作為美國行政執(zhí)法機構(gòu)建立基礎(chǔ)的聯(lián)邦憲法是授權(quán)制憲法，聯(lián)邦憲法的權(quán)力來自各州的授權(quán)，各州在自己保留的權(quán)力內(nèi)自行制定憲法，所以各州行政執(zhí)法機構(gòu)權(quán)力劃分、行使方式也各不相同。上述情況就導(dǎo)致美國各地的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制與聯(lián)邦的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制也大不相同，我們只能從聯(lián)邦的角度來探討美國的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，才可能有所借鑒。美國行政執(zhí)法機構(gòu)有行政執(zhí)法權(quán)的主要有財政部、內(nèi)政部、國土安全部、司法部、商務(wù)部、勞工部、農(nóng)業(yè)部、運輸部、能源部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部等。

（二）美國刑事偵查機構(gòu)

美國的警察和檢察機關(guān)都擁有偵查權(quán)，值得一提的是，美國行使偵查權(quán)的政府部門繁多，是典型的警察國家，這不僅體現(xiàn)在警察機構(gòu)和人員的數(shù)量上，更體現(xiàn)在警察的絕對權(quán)威上。美國的聯(lián)邦警察分屬司法部、國土安全部、郵政管理局等，執(zhí)法范圍是全國，美國聯(lián)邦檢察機關(guān)與聯(lián)邦司法部合署辦公，其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局是專門的偵查機構(gòu)。在全國各州，雖然有不同的設(shè)置，但總體來看，警察機關(guān)是主要的偵查機關(guān)，檢察機關(guān)協(xié)助、監(jiān)督警察機關(guān)的偵查工作。在實踐中，應(yīng)公民的要求，檢察機關(guān)也會直接行使偵查權(quán)，以此承擔維護社會治安的責任，“而檢察官則必須提出更高質(zhì)量的證據(jù)在法庭上將被告定罪，以顯示檢察機關(guān)的公信力，使法院的訴訟程序得以進行，剔除某種不當而造成的法律信仰危機”。

（三）普通行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制

所謂普通行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制是指行政執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)犯罪線索后要從本機構(gòu)移交給外部機構(gòu)。下面以美國聯(lián)邦環(huán)保局為例，來探討這種普通政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制。美國聯(lián)邦環(huán)保局的行政執(zhí)法官員進行例行的行政督查，對有可能刑事處罰的行為轉(zhuǎn)交給司法部直接提起刑事起訴或者轉(zhuǎn)交給司法部下屬的聯(lián)邦調(diào)查局進行偵查，兩者的區(qū)別在于犯罪事實是否清楚，如果犯罪事實清楚美國聯(lián)邦環(huán)保局就將案件直接移交給作為美國國家公訴機關(guān)的司法部或其下屬的檢察官辦公室，如果只掌握了初步的涉嫌環(huán)境犯罪的線索，需要進一步查清犯罪事實的，則移交給作為偵查機構(gòu)的聯(lián)邦調(diào)查局。

（四）特殊行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制

所謂特殊行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制是指行政執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)設(shè)刑事偵查機構(gòu)，行政執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)犯罪線索后要從本機構(gòu)的一個內(nèi)設(shè)部門移交到另外一個內(nèi)設(shè)部門。下面以美國聯(lián)邦食品藥品管理局為例。美國聯(lián)邦食品藥品管理局的其他行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)涉嫌食品藥品犯罪的線索后要及時通知犯罪調(diào)查署的探員，犯罪調(diào)查署的探員到場后會對現(xiàn)場的證據(jù)情況、是否涉嫌犯罪、犯罪情節(jié)的輕重情況進行綜合分析，形成一個預(yù)判，如果預(yù)判的結(jié)果表明線索所涉及的情事已經(jīng)違反了《聯(lián)邦食品藥品化妝品法》《聯(lián)邦反篡改法》，需要追究刑事責任的，犯罪調(diào)查署的探員將接管該案件的調(diào)查工作，正式啟動刑事偵查程序，美國聯(lián)邦食品藥品管理局的技術(shù)設(shè)備專家、測謊儀專家、計算機物證技術(shù)員將接受探員的調(diào)遣，配合調(diào)查工作，相關(guān)的證據(jù)材料也都在探員的控制之下。在類似于美國聯(lián)邦食品藥品管理局的本身配備刑事偵查力量的聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)，一旦在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，刑事偵查程序就取得了優(yōu)先權(quán)，包括人力、物力、財力在內(nèi)的行政執(zhí)法資源都將為刑事偵查活動服務(wù)，以保證刑事偵查程序的順利開展。

二、美國域外行政執(zhí)法與刑事司法銜接模式對我國的啟示

（一）理順執(zhí)法體制，優(yōu)化偵查機制

體制是基礎(chǔ)、機制是延伸。美國行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制的優(yōu)勢之一是美國的聯(lián)邦政府的機構(gòu)中許多都內(nèi)設(shè)偵查部門，基本上把偵查權(quán)的配置做到了應(yīng)配盡配，比如在環(huán)境保護機構(gòu)、食品藥品監(jiān)管機構(gòu)、稅務(wù)機構(gòu)等都內(nèi)設(shè)偵查機構(gòu)，這樣的權(quán)力分配自然的解決了行政執(zhí)法機構(gòu)有案不移，行政執(zhí)法機構(gòu)和刑事偵查機構(gòu)各自為政，行政執(zhí)法資源和刑事偵查資源得不到有效整合，無法發(fā)揮整體優(yōu)勢的問題。

美國的執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力的配置可以作為我國學(xué)習的對象，因為美國的執(zhí)法體制經(jīng)過事實證明了是一種較為廉潔、高效、成本低、對社會運轉(zhuǎn)干預(yù)度小的執(zhí)法體制。不能把偵查權(quán)看作橫行無忌的洪水猛獸，而應(yīng)該看成收放自如的制敵法寶，對確實面對的違法犯罪活動比較猖獗、行政執(zhí)法和刑事司法銜接不暢的行政執(zhí)法機關(guān)賦予偵查權(quán)，內(nèi)設(shè)刑事偵查部門不失為一條捷徑。

（二）檢察機關(guān)提前介入，法律監(jiān)督權(quán)制約行政權(quán)

就美國而言，檢察官在行政執(zhí)法和刑事司法銜接的過程中享有巨大的裁量權(quán)，可以決定案件的走向。

通過確立檢察權(quán)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中對行政機關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督,可以從根本上解決行政執(zhí)法與刑事司法銜接不力的問題,也有利于進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。對于行政機關(guān)不移送刑事案件的行為,檢察機關(guān)有權(quán)進行調(diào)查,在調(diào)查階段檢察機關(guān)有調(diào)閱權(quán)、傳喚權(quán)、詢問權(quán)、行政督促權(quán)、提出檢察建議、提請懲戒權(quán)。具體來說，行政督促權(quán)是指當檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政主體應(yīng)當移送案件而不移送,或者對可能構(gòu)成刑事犯罪的案件不申請司法機關(guān)介入刑事偵查,檢察機關(guān)有權(quán)督促有關(guān)行政主體在合理的期限內(nèi)予移送或提出申請；提出檢察建議是指檢察機關(guān)認為行政機關(guān)不移送案件或不申請司法機關(guān)介入的理由不充分的,可以對其發(fā)出檢察建議,要求行政機關(guān)限期移送案件、通知公安機關(guān)介入或主動介入案件。

（三）利用大數(shù)據(jù)，構(gòu)建大平臺

美國《紐約時報》曾著文稱，“大數(shù)據(jù)時代”已經(jīng)降臨。龐大的新數(shù)據(jù)來源可以應(yīng)用于行政執(zhí)法與刑事司法銜接領(lǐng)域，在聯(lián)合監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析、通報反饋、線索移交和成果共享等方面發(fā)揮作用。國家現(xiàn)在已經(jīng)出臺了構(gòu)建全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記平臺的計劃，原來分散于國土資源部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、民政部門、稅務(wù)部門的信息要統(tǒng)一整合到統(tǒng)一的網(wǎng)上平臺，以打破信息和區(qū)域的壁壘和體制機制的障礙，改變過去各自為戰(zhàn)、單打獨斗的被動局面。

我國司法系統(tǒng)的信息共享、案情通報可以借鑒美國的經(jīng)驗，使行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為曬在陽光下，同時擴大銜接系統(tǒng)的功能，實現(xiàn)行政處罰公示、移交涉嫌犯罪的案件、偵查機關(guān)是否立案的反饋、檢察機關(guān)移交監(jiān)督和立案監(jiān)督、在線法律咨詢等版塊。國內(nèi)的有些省份和部門已經(jīng)在建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺方面做出了探索，但是這些只是功能單一的牛刀小試，對超出管轄區(qū)域的銜接或中央垂直管理的執(zhí)法部門與地方執(zhí)法部門的銜接就鞭長莫及。綜合正反兩方面的經(jīng)驗，在構(gòu)建行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺上就應(yīng)該充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，按照不動產(chǎn)登記平臺的模式，通過信息平臺建設(shè)，使得各行政執(zhí)法機關(guān)、偵查機關(guān)、司法機關(guān)可實現(xiàn)案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦理、執(zhí)法動態(tài)的交流和業(yè)務(wù)研討、案件信息流程跟蹤和監(jiān)控，在這個過程中作為國家最高法律監(jiān)督機關(guān)的最高檢和中央政府內(nèi)設(shè)的國務(wù)院法制辦都應(yīng)該有所擔當，分別代表刑事司法的一方和行政執(zhí)法的一方，共同推動平臺的建設(shè)。

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（責任編輯：盛天）

［作者簡介］史瑞，女，山西平遙人，南開大學(xué)法律碩士(非法學(xué))（天津，300350）。

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1672-8653（2016）01-0047-02