吳詩杭

華東政法大學(xué)，上海 200042

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政府信息公開申請權(quán)濫用行為的認定與規(guī)制

吳詩杭*

華東政法大學(xué)，上海 200042

政府信息公開申請權(quán)的濫用，自《政府信息公開條例》實施以來，已成為困擾行政機關(guān)的一大難題，由于《政府信息公開條例》相關(guān)條文對于這一現(xiàn)象缺乏針對性規(guī)定，實踐中也缺乏對策的方向性指引，未來有必要修改相關(guān)條文，對濫用政府信息公開申請權(quán)的行為進行法律規(guī)制。

信息公開；申請權(quán)；濫用；規(guī)制

我國《政府信息公開條例》自付諸實踐之日起，政府信息公開申請權(quán)(以下簡稱“申請權(quán)”)在一定程度上遭到了濫用，有相當(dāng)一部分別有用心的申請者不厭其煩地向政府機關(guān)提出大量的重復(fù)申請、糾纏申請，如筆者曾參與的上海市房管局對于趙某某的重復(fù)申請信息公開案件答復(fù)的相關(guān)課題研究中，趙某某在五年時間內(nèi)一共提出了近兩百件信息公開申請，這些申請內(nèi)容重復(fù)或雷同，極大增加了行政機關(guān)的工作負擔(dān)，因規(guī)定的限制，行政機關(guān)必須對每件申請件都進行答復(fù)，耗時費力。因此，在今后的立法規(guī)制中，我們必須要有相關(guān)應(yīng)對的措施，以求改善行政機關(guān)當(dāng)前之困境。

一、濫用信息公開申請權(quán)的實證分析與現(xiàn)狀描述

根據(jù)最高人民法院行政審判庭相關(guān)資料匯總[1]，《政府信息公開條例》存在著的公開范圍模糊、申請權(quán)保障界限模糊問題給予了有些別有用心的申請人以可乘之機，大量利用立法漏洞濫用信息公開申請權(quán)的情況涌現(xiàn)，可概括為以下幾類。

(一)因與行政機關(guān)的積怨而借機報復(fù)并借機敲詐斂財

申請人因不滿足于征地拆遷補償款，故糾集家人、鄰居甚至專門聚集常年上訪人員，在一年內(nèi)由多人提起重復(fù)申請、行政復(fù)議，得到答復(fù)后再分別在不同的時間段內(nèi)向法院起訴，申請公開的內(nèi)容包括公開審批拆遷許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等所有與行政補償相關(guān)的信息，甚至還有居民看房記錄、他人的征收補償協(xié)議等信息。行政機關(guān)日常事務(wù)十分繁忙，大量的重復(fù)、類似申請必然會使他們疲于應(yīng)對，申請人就會抓住其“多一事不如少一事，不愿被糾纏，不想上法庭“的內(nèi)心活動，用巨大數(shù)量的申請讓行政機關(guān)淹沒于申請文件的海洋中，如前文所提之趙某某的相關(guān)申請，就集中在這一領(lǐng)域，他的岳母、妻子也多次提出類似甚至相同的申請，為房管局的日常工作增加了極大的困擾和阻礙。

(二)信訪專業(yè)戶借此表達訴求

部分申請人常年前往中南海、天安門信訪，卻因自身的問題年代久遠，早已過失效期，無法進入正常的行政和司法救濟途徑，轉(zhuǎn)而利用信息公開申請，引起行政機關(guān)重視，表達訴求。在筆者參與的相關(guān)項目中，申請人趙某是退伍軍人，在轉(zhuǎn)業(yè)后相關(guān)待遇要求沒得到滿足，他因此信訪長達數(shù)十年，直到《政府信息公開條例》的出臺，他找到了新的表達訴求機會，他發(fā)現(xiàn)政府信息公開申請耗費成本少，有申請必要給予回復(fù)，于是開始了長達五年的“糾纏申請之路”，甚至達到了行政機關(guān)聞之色變的地步。

(三)借申請炒作社會熱點，營銷賺取話題度

有的申請人申請公開的信息屬于社會關(guān)注的熱點，如官員財產(chǎn)、環(huán)保數(shù)據(jù)等，這些問題是公眾敏感點，一旦提出，必然會引起大量好事網(wǎng)友的圍觀，之后，申請人通過“糾纏訴訟”和媒體營銷跟進，能在短短幾天內(nèi)收獲網(wǎng)絡(luò)上的巨大關(guān)注，網(wǎng)友常常通過片面之詞就妄下論斷，結(jié)果是行政機關(guān)正面形象的坍塌和公眾對于其不信任感的加劇。另外，還有申請人借助監(jiān)督政府公權(quán)力行使情況申請信息公開，美其名曰反腐樹新風(fēng)，實質(zhì)上卻是搏出位、炒名聲。

二、政府信息公開申請權(quán)遭到濫用的成因

(一)信息公開申請的門檻過低，相關(guān)法條的限制形同虛設(shè)

根據(jù)《政府信息公開條例》第十三條的規(guī)定，應(yīng)對申請公開的范圍有所限制。但從最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開案件若干問題的規(guī)定》第2條第2款規(guī)定來看，所謂“生產(chǎn)生活科研需要”只用說明而非證明，且在《關(guān)于請求公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)政府信息的請求人是否具有原告訴訟主體資格的答復(fù)》中，“三需要”問題的性質(zhì)進一步明確。其實，此條解釋的本意是立法者為了在保障公民知情權(quán)與維護行政機關(guān)權(quán)威之間尋找平衡所設(shè)置的模糊條款，但是，既然審判機關(guān)作出如此明確的解釋，理論界也認可依申請公開的資格問題實際上是開放的狀態(tài)，這無疑給有心之人以可乘之機，使得某些“有心”之人利用立法漏洞任意妄為。

(二)申請成本低廉，申請人無經(jīng)濟負擔(dān)

政府信息公開申請只收取成本費用，申請復(fù)議則免除費用，提起行政訴訟收取的訴訟費也十分低廉，這些規(guī)定的本意是減輕當(dāng)事人的負擔(dān)，使公民知情權(quán)得到更為有效的行使。但是，收費的低廉相當(dāng)于申請門檻的降低，喪失了其原本具有的攔阻和分流目的，申請人“糾纏申請”根本不需要計較太多經(jīng)濟成本，這進一步刺激了他們的濫訴行為。收費對象不區(qū)別對待導(dǎo)致了行政機關(guān)人力資源的浪費，長期來看，無異于增加稅收負擔(dān)，損害公民利益。

(三)主動公開的力度欠缺

由于行政機關(guān)內(nèi)部行政事務(wù)的紛繁冗雜，各部門之間難免有權(quán)力的真空地帶和重疊空間，在公開政府信息時這些因素往往會阻礙到公開的透明度和具體度。種種原因?qū)е滦姓C關(guān)在主動公開信息的范圍、時效方面無法滿足所有人的需要。且有時行政機關(guān)還以國家秘密為由拒絕一些合理的申請，這些信息不夠全面、具體使得公民疑惑難消，對行政機關(guān)的不信任和抵觸情緒漸生，激化了矛盾。

三、我國信息公開申請權(quán)濫用的立法規(guī)制建議

(一)信息公開申請權(quán)濫用規(guī)制立法的比較法研究

外國有專門的信息公開法的國家中，英國、日本、澳大利亞、韓國、新西蘭都有關(guān)于限制申請權(quán)濫用的規(guī)定。美國在判例中也有相關(guān)的經(jīng)驗可以借鑒。[2]在對上述幾個國家比較法研究中，相信可以找到對于我國立法改進的建議。

英國《信息公開法》第14條第1款規(guī)定了行政機關(guān)處理此類申請的原則和機構(gòu)設(shè)置，即所謂英國信息專員辦公室，類似于我國行政機關(guān)中的法制辦，這個機關(guān)會針對“糾纏申請”制作內(nèi)部工作指南，以指導(dǎo)下級機關(guān)開展工作。指引中認為，認定“糾纏申請”的標準應(yīng)該與申請的頻率有關(guān)，如果申請次數(shù)明顯超出了行政機關(guān)可以承受的最大限度，讓行政機關(guān)陷入困擾、煩躁之境地，即可以被認定為構(gòu)成，在申請被認定為“糾纏申請”后，申請人即會收到相關(guān)告知書，附帶依據(jù)的法律法規(guī)，當(dāng)申請人再次提起相關(guān)申請，行政機關(guān)即可不予受理。

澳大利亞相關(guān)立法規(guī)制的是申請人本身，不過，該種立法模式并不常見，因其容易侵犯申請人基本權(quán)利，難免有損人格尊嚴。因此，在2014年后，信息專員辦公室已經(jīng)停止受理糾纏申請人的相關(guān)認定，這一模式將名存實亡。日本作為大陸法系代表性國家，在如何遏制“糾纏訴訟”的問題上，日本立法最明顯的特點是地方公共團體發(fā)揮的重要作用，在信息公開條例的修改過程中，限制濫用政府信息公開申請權(quán)的條款或者用于解釋濫用政府信息公開申請權(quán)的認定標準的條文被細化。[3]

(二)規(guī)制信息公開申請權(quán)濫用的對策

1、進一步明確不予公開的范圍，且將申請權(quán)濫用情形作為程序性不予公開理由之一列入

政府完全透明公開是無法得到實現(xiàn)的，但是，《政府信息公開條例》并未在相關(guān)條文上明確程序性不予公開的具體條件，這導(dǎo)致行政機關(guān)在實踐中無法準確了解不予公開的法規(guī)依據(jù)。是以，未來在修改《信息公開條例》時，不予公開信息的范圍需要得到進一步的明晰化，這里就要提到所謂程序性不予公開理由，借鑒日本的相關(guān)條文，這里所指的“程序性不公開理由”應(yīng)當(dāng)包括口頭申請、請求內(nèi)容不明確、收費高于法定額度、重復(fù)申請、糾纏申請、信息不存在、無法獲取、尚在制作未予公開等理由。但是筆者認為，現(xiàn)階段明確認定標準是不現(xiàn)實的，我國的信息公開起步晚，發(fā)展時間短，完全跟隨國外的步伐顯然不可取，因此首要任務(wù)是將糾纏申請、重復(fù)申請寫入程序性不予公開理由，以待后效。

2、采用階梯式收費標準，遏制濫用行為

2008年財政部國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于提供政府公開信息收取費用等有關(guān)問題的通知》中明確指出，行政機關(guān)政府信息公開工作中，可以收取檢索費、復(fù)制費、郵寄費。但是在實踐中，行政機關(guān)往往因為行政性收費程序的繁瑣，而放棄收費，這減輕了申請人的經(jīng)濟負擔(dān)，從而進一步成為重復(fù)申請、糾纏申請的誘因。對此，《美國信息自由法》的相關(guān)條款值得借鑒，即采用階梯式收費模式，行政機關(guān)可以收取查詢費、復(fù)制費和審查費。對商業(yè)用途或者查詢時間超過兩個小時之外的申請，要收取查詢費，內(nèi)容超過100頁的要收取復(fù)制費。查詢費和審查費均與工作時間、工作人員的工資水平掛鉤計算，查詢審查時間越長，查詢和審查人員的級別越高，收費越高。[4]

3、完善行政機關(guān)說明理由程序，消除不滿和誤解

雖然認定申請權(quán)濫用行為將在很大程度上裨益于行政機關(guān)的信息公開工作，但是，也應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)認定申請權(quán)濫用行為進行適當(dāng)?shù)闹萍s，把認定為該答復(fù)的案件控制在一個可控的極少數(shù)范圍內(nèi)，現(xiàn)階段可以采取的有效措施是行政機關(guān)在以該理由答復(fù)申請人時，必須與申請人保持密切溝通聯(lián)系，為了嚴格控制這類答復(fù)，作出答復(fù)前應(yīng)報上級主管部門并征得其同意，通過內(nèi)部的審核來進一步遏制行政機關(guān)誤用濫用這一答復(fù)的可能性。最后，行政機關(guān)還需要強化信息公開告知書中的認定理由的說明義務(wù)，即在針對這一回復(fù)的理由時應(yīng)更具體化、更具說服力。

4、嘗試開展信息公開申請程序咨詢服務(wù)，提供更具針對性的建議

信息公開申請中存在著申請人越級申請、被申請主體錯誤的問題，此時行政機關(guān)卻沒有更好的選擇，上級機關(guān)與下級機關(guān)、平級機關(guān)之間相互溝通聯(lián)動獲取信息的機制并不健全，使得可能存在的信息因為流通渠道的阻塞變得人為地“不存在”，也就不難理解非正常申請大量案件行政機關(guān)無法作出令人滿意的答復(fù)的原因所在。然而，由于每個行政機關(guān)信息專業(yè)化的差異、保密制度等種種因素，這種信息獲取上的不暢通現(xiàn)象并不能在短時間內(nèi)得到有效改變，故應(yīng)當(dāng)從另一角度探索解決之道，能否在申請人提出申請之初建立相應(yīng)的服務(wù)咨詢程序，使得申請在進入正式審查程序之前存在一個緩沖地帶，此時申請人能夠得到更為明確的指導(dǎo)，行政機關(guān)需要對申請內(nèi)容、申請主體的選擇作詳細的說明，甚至對于涉及的核心糾紛也可多一條聯(lián)動溝通的渠道，如此一來，非正常申請的數(shù)量或許會有減少，也提高了后續(xù)的工作效率。

5、編制行政機關(guān)應(yīng)對措施指引

由于法律法規(guī)的性質(zhì)，對于濫用申請權(quán)無法作詳細規(guī)定，因此，政府信息公開主管部門(如法制辦)有必要制定相關(guān)認定和規(guī)制濫用政府信息公開申請權(quán)的內(nèi)部操作指引，并向社會公開。如此，不但可以規(guī)范行政機關(guān)的工作流程，而且也為申請人指明方向。在指引中，應(yīng)明確認定標準、流程、處理方式，讓申請人有初步的認識。且這些操作指引也并不意味著是一成不變的，隨著信息公開的深入發(fā)展，實踐案例的不斷積累，指引也應(yīng)當(dāng)不斷修改相銜接。諸如環(huán)保局、發(fā)改委、建交委、房管局之類受理申請較多的行政機關(guān)，應(yīng)當(dāng)編制規(guī)范該機關(guān)自身應(yīng)對申請的操作指引，重點體現(xiàn)個性化和具體化，借以提醒有潛在申請人提出申請時工作人員注意方式方法。

總之，一項制度的成熟需要實踐的經(jīng)驗積累，并非一朝一夕得以實現(xiàn)，也不是僅憑借一部法律就可以保障，還需要一系列的配套制度銜接?！墩畔⒐_條例》實施己逾九年，《政府信息公開條例》最初制定和審議時，因國內(nèi)實踐經(jīng)驗接近空白狀態(tài)，故只能借鑒國外立法。2015年，《政府信息公開條例》的修改被提上國務(wù)院2015年度立法工作計劃，本次修改過程中，信息公開申請權(quán)的濫用問題將會成為重點討論的修改部分，但是，有理由相信，無論以什么形式將規(guī)制濫用信息公開申請權(quán)的行為寫入修改條文，這一現(xiàn)實存在的困境都值得立法、行政、司法機關(guān)去思索，去探討。

[1]李廣宇，耿寶建，周覓.政府信息公開非正常申請案件的現(xiàn)狀與對策[J].人民司法，2015(15).

[2]肖衛(wèi)兵.論政府信息公開申請權(quán)濫用行為規(guī)制[J].當(dāng)代法學(xué)，2015(5).

[3]呂艷濱.日本對濫用政府信息公開申請權(quán)的認定[J].人民司法，2015(15).

[4]后向東.美國聯(lián)邦信息公開制度研究[M].北京:中國法制出版社，2014.85.

吳詩杭(1992-)，女，浙江紹興人，華東政法大學(xué)，2014屆憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

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