袁達松 張志國*

論證券市場危機管理的法治頂層設(shè)計*

袁達松**張志國***

證券市場系統(tǒng)性風險頻增，政府為應(yīng)對 “股災(zāi)”出手 “救市”，但效果并不理想，甚或進退兩難。究其原因，就是政府 “救市”缺乏法治思維和法治方治式，我國證券市場危機管理缺乏法治頂層設(shè)計以及相關(guān)制度安排。本文著力對證券市場危機管理的法治頂層設(shè)計進行界定，并提出構(gòu)建我國證券市場危機管理法治頂層設(shè)計的理念、價值目標和進路。

證券法治 救市 系統(tǒng)性風險 危機管理 法治頂層設(shè)計

一、問題的提出

我國證券市場是一個不成熟、不穩(wěn)定的新興證券市場。政府對證券市場系統(tǒng)性風險的監(jiān)測和預(yù)防以及證券市場危機的應(yīng)對和處置缺乏規(guī)范化管理。近年，隨著A股流動性危機的信號漸強，市場擔憂 “股災(zāi)”擴大演變?yōu)槿娼鹑谖C，對政府強力 “救市”的呼吁聲也越發(fā)響亮。〔1〕王映：“誰是最后的救世主”，載 《法人》2015年8月。面對證券市場的震蕩和金融消費者的恐慌，政府為了避免證券市場的災(zāi)難，穩(wěn)定金融消費者對證券市場的信心，開始頻頻對證券市場進行干預(yù)。

對于政府要不要去干預(yù)市場經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)，學(xué)術(shù)界歷來就不缺少爭議。在自由經(jīng)濟時代古典經(jīng)濟學(xué)派認為，市場是萬能的。對于證券市場的系統(tǒng)風險不主張政府干預(yù)，強調(diào)證券市場能夠利用自身的市場調(diào)節(jié)來化解。20世紀30年代的美國經(jīng)濟“大蕭條”后，凱恩斯主義開始盛行。凱恩斯認為，市場經(jīng)濟整體有效，可以保證個人的自由和激發(fā)創(chuàng)造性，但市場本身固有的缺陷只有依靠政府干預(yù)才能糾正，以保證市場經(jīng)濟的正常和高效運轉(zhuǎn)，所以證券市場危機一旦出現(xiàn)，需要政府對證券市場危機進行管理。〔1〕袁達松：《證券市場風險管理法論》，人民法院出版社2008年，第5頁。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，相關(guān)學(xué)說不斷涌現(xiàn)，經(jīng)濟法學(xué)界對國家和市場的關(guān)系有了更深刻的認識?？傮w而言，在大多數(shù)經(jīng)濟法學(xué)說看來，因為市場機制本身固有的缺陷，市場主體之間難以實現(xiàn)完全競爭，市場本身存在失靈的可能，由此需要國家用經(jīng)濟法對市場秩序予以規(guī)制。所以證券市場系統(tǒng)性風險，需要國家的干預(yù)和調(diào)節(jié)?！?〕袁達松：《金融危機管理法論》，人民法院出版社2012年，第25頁。

證券市場的有效運轉(zhuǎn)在于一個有效的證券市場調(diào)節(jié)機制，存在證券市場失靈的可能。一旦證券市場失靈，就為政府干預(yù)證券市場提供了作為空間。從法理上說，“救市”是在市場出現(xiàn)失靈現(xiàn)象時，政府通過一定介入方式使其恢復(fù)常態(tài)的一種公權(quán)力干預(yù)行為，也就是經(jīng)濟學(xué)常說的 “政府干預(yù)”，媒體稱之為 “救市”?！?〕李曙光：“關(guān)于 ‘股災(zāi)’和 ‘救市’的法學(xué)思考”，載 《中國法律評論》2015年第3期。但是，究竟政府什么時候可以救市？以何種方式去干預(yù)動蕩的證券市場？又什么時候應(yīng)當及時退出？政府 “救市”，一旦干預(yù)不當，就會破壞證券市場的正常運轉(zhuǎn)機制。因此要對證券市場進行法律規(guī)制，強調(diào)證券市場危機管理的法治化。欲理順政府和市場的關(guān)系，對證券市場的干預(yù)就要依法進行，我國證券市場危機管理要確立法治的頂層設(shè)計，確保政府證券市場危機管理的法制統(tǒng)一。

政府對于證券市場干預(yù)不應(yīng)當是隨意的、經(jīng)常的和無條件的，應(yīng)當只有在證券市場系統(tǒng)性金融風險嚴重并可能演化為危機的情況下，才應(yīng)該對證券市場適當干預(yù)。但是我國缺少對證券市場系統(tǒng)性風險的法律界定，更沒有政府應(yīng)對證券市場危機的規(guī)則，證券市場的危機管理主體模糊。一旦證券市場出現(xiàn)較大的震蕩，政府救市進退失據(jù)，甚至會破壞證券市場機制。證券市場危機的應(yīng)對離不開政府的規(guī)制，但政府干預(yù)證券市場、應(yīng)對證券市場危機必須建立在法治的基礎(chǔ)上，納入法治軌道上來，因此須對證券市場危機管理進行法治頂層設(shè)計?！?〕季衛(wèi)東：“大變局下的法治頂層設(shè)計”，載 《大變局下的中國法治》，北京大學(xué)出版社2013年版，第203頁。何為 “頂層設(shè)計”？“頂層設(shè)計”原本是系統(tǒng)工程學(xué)上的一個概念，近年來被運用到改革領(lǐng)域。改革領(lǐng)域的 “頂層設(shè)計”，實際就是要在最高層加強對改革的統(tǒng)籌力度，全面設(shè)計統(tǒng)籌規(guī)劃。季衛(wèi)東教授于2012年提出 “法治頂層設(shè)計”這一概念，并將其看作是改革頂層設(shè)計中處于優(yōu)先順位的一個部分。

證券市場危機管理的法治頂層設(shè)計是針對我國證券市場潛在的系統(tǒng)性金融風險進行頂層預(yù)判和頂層決策，從危機管理法制上予以總體設(shè)定和統(tǒng)籌安排。〔1〕袁達松、于紹鵬：“金融法治的頂層設(shè)計”，載郭峰、甘培忠主編：《中國資本市場法治建設(shè)導(dǎo)論》2013年。證券市場危機管理的法治頂層設(shè)計對于防范和化解證券市場系統(tǒng)性風險，應(yīng)對和處置證券市場危機有著 “拱頂石”的作用。

二、域外證券市場危機管理的法治模式和特點

在經(jīng)歷幾次大的經(jīng)濟金融危機之后，美國等發(fā)達資本主義國家證券市場管理也走向規(guī)范和法治。這些國家或地區(qū)的證券市場危機應(yīng)對和處置經(jīng)驗和教訓(xùn)，對我國證券市場危機的法治化管理有借鑒意義。

1.美國的證券市場危機管理的演變與特點

為了應(yīng)對20世紀30時代的經(jīng)濟大危機，美國政府開始加強對證券市場的監(jiān)管和證券市場危機法治化管理。美國1933年出臺的 《格拉斯—斯蒂格爾法》《證券法》和1934年出臺的 《證券交易法》，在銀行和證券業(yè)之間設(shè)立了一道防火墻，使美國形成了金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的格局和分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制?！?〕［美］托馬斯·李·哈森：《證券法》，張學(xué)安等譯，中國政法大學(xué)出版社2003年，第375頁。實行嚴格管制的金融證券危機管理法，分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，為美國在 “大蕭條”后的證券市場危機管理提供了制度支撐。20世紀40年代以來，聯(lián)邦政府又通過立法進一步擴大證券交易委員會權(quán)利，特別是1990年美國應(yīng)對經(jīng)濟，通過的 《市場改革法》明確了證券交易委員會在緊急情況下的處置權(quán)，進一步確立了證券交易委員會作為證券市場監(jiān)管與危機管理的實際操作者的角色?！?〕根據(jù)美國1933年 《證券法》和1934年 《美國證券交易法》的有關(guān)規(guī)定，美國聯(lián)邦政府成立美國證券交易委員會 （SEC——the U.S.Securities and Exchange Commission），是直屬美國聯(lián)邦的獨立準司法機構(gòu)，負責美國的證券監(jiān)督和管理工作，成為美國證券行業(yè)的最高機構(gòu)。

1991年，布什政府推出了監(jiān)管改革綠皮書，并在1999年由克林頓政府提交國會通過，形成了 《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，部分廢除了1933年的 《格拉斯—斯蒂格爾法》，從法律上消除了銀行、證券、保險機構(gòu)在業(yè)務(wù)范圍上的界限，結(jié)束了美國長達66年之久的金融分業(yè)經(jīng)營局面?！?〕丁邦來、周仲飛主編：《金融監(jiān)管學(xué)原理》，北京大學(xué)出版社2004年版，第31～32頁?！?999年金融現(xiàn)代服務(wù)法案》標志著美國金融應(yīng)急管理的理念從最初的規(guī)范金融交易行為和風險管理，發(fā)展到 “放松金融管制以促進金融業(yè)的跨業(yè)經(jīng)營和競爭”?！?〕邢會強：“監(jiān)管滯后與次貸危機：1999年現(xiàn)代化法案以來的美國金融監(jiān)管體制”，載 《財經(jīng)法律評論》2004年第1卷，法律出版社2004年版。但是依舊未能改變監(jiān)管部門對證券、保險、期貨和銀行業(yè)分別監(jiān)管的客觀狀況，由于對整個證券市場未能夠?qū)嵭薪y(tǒng)一監(jiān)管標準和監(jiān)管權(quán)利統(tǒng)一行使的機制，導(dǎo)致監(jiān)管上的沖突和空白，無法及時準確地對系統(tǒng)性風險進行有效的監(jiān)測預(yù)防和預(yù)警，增大了證券市場危機發(fā)生的可能性。

美國金融危機管理法律制度大體上經(jīng)歷了 “初步管制—嚴格管制—放松管制—收緊管制”的發(fā)展歷程。2007年美國次貸危機繼而引發(fā)全球性金融危機，為應(yīng)對系統(tǒng)性風險失控所帶來的金融危機，美國政府就出臺了多個應(yīng)急法案，效果最為顯著的三部法案分別為：2008年 《住房與經(jīng)濟恢復(fù)法案》、2008年 《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案》和2009年 《美國復(fù)蘇與再投資法案》。美國政府對于證券市場危機的應(yīng)對，往往是先從立法層面做起，做到政府對證券市場的干預(yù)有據(jù)可依、有法可循。

2009年2月美國國會參眾兩院的審議并通過 《美國復(fù)蘇與再投資法案》，并于當月17日由奧巴馬總統(tǒng)簽署生效，此法案不再是單純?yōu)樽C券市場 “輸血”，而是把重心放在美國經(jīng)濟的長期恢復(fù)之中，并為政府退出救市提供立法依據(jù)。

2009年6月，美國財政部公布 《美國金融監(jiān)管改革計劃》，奧巴馬政府開始了新一輪的金融監(jiān)管改革。為此，美聯(lián)儲相繼接管或收購若干金融機構(gòu)，提出證券市場危機管理辦法，并向國會提交了相關(guān)法案，最后由總統(tǒng)簽署生效。而在美國財政部根據(jù)前述法案制定的具體金融監(jiān)管方案中，新的監(jiān)管目標及理念表明，美國政府將再次加強對金融市場監(jiān)管，以建立金融穩(wěn)定監(jiān)管、審慎監(jiān)管和金融市場商業(yè)行為監(jiān)管的三支柱監(jiān)管體系，確保美國全球金融市場中的核心地位?！?〕袁達松：“金融危機管理的法治缺位和應(yīng)對”，載 《北京師范大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2009年第6期。次年，《多德·弗蘭克法案》出臺，美國對本輪金融危機反思，重視系統(tǒng)性金融風險的防范和金融消費者利益的保護，強化對證券市場監(jiān)管機制的法治化，梳理、整合了美國在本次金融危機后出臺的相關(guān)金融法制改革，并形成了全方位的監(jiān)管改革法制理念，成為后危機時代美國政府金融監(jiān)管法制的里程碑，為證券市場系統(tǒng)性風險和危機管理提供了法律依據(jù)。

可見，美國證券市場危機管理的總體特點，重在以證券危機管理相關(guān)法制立法為先導(dǎo)，強調(diào)證券市場危機管理的權(quán)責主體以及政府在應(yīng)對證券市場危機中的程序。

2.歐盟證券市場危機管理的機制和措施

歐盟作為超國家的統(tǒng)一經(jīng)濟體，證券市場一體化水平高，面對2008年全球金融危機，歐盟證券市場危機的協(xié)同應(yīng)對，證券市場危機的法治化治理，有一定的特色。

2001年的 《萊姆法魯西框架》確立了歐洲金融證券市場的一體化方向，為歐盟監(jiān)管體制和創(chuàng)新提供了方向?！?〕《萊姆法魯西框架》是2001年姆法魯西 （Alexandre Lamfalussy）向歐盟委員會提交了一份 《智囊團關(guān)于歐洲證券市場監(jiān)管的最終報告》（Final Report of The Commottee ofWise Men on the Regulation of European Securitie Markets）。在 《萊姆法魯西框架》下，歐盟監(jiān)管體制可以劃分為四個層次：第一層次是歐盟委員會有權(quán)提出金融監(jiān)管原則性的立法建議；第二層次是成立歐盟證券委員會 （European Securities Committee）和歐盟證券監(jiān)督委員會 （European Securities Regulation Committee），并有由這兩個委員會具體負責第一層次框架原則下的各項具體實施細則和標準的制定；第三層次是重視歐盟各國證券監(jiān)管機構(gòu)之間的交流與合作，推進第一層次和第二層次內(nèi)的成果向為歐洲各國國內(nèi)國立法進程，使得其在歐盟各國國內(nèi)具有法律約束力；四是加大執(zhí)法力度，歐盟委員會有強制執(zhí)法權(quán)，同時突出國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)與歐盟委員會執(zhí)法上的合作，歐盟各國國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)負責日常監(jiān)管。《萊姆法魯西框架》確立了歐盟委員會監(jiān)管的主體地位。

但是 《萊姆法魯西框架》在制度設(shè)計上還在存在一定的缺陷，由于沒有明確規(guī)定成員國不履行或不積極不正確履行職責的法律后果，容易導(dǎo)致道德風險的發(fā)生，在國家利益的驅(qū)動下以及極小的違法成本，使得各國會放松對本國證券市場風險管理，為較大規(guī)模系統(tǒng)性風險的爆發(fā)埋下了隱患。隨著金融危機不斷向全球蔓延，歐盟的證券市場也不可能獨善其身，歐盟各國的證券市場出現(xiàn)不同程度地震蕩，《萊姆法魯西框架》在應(yīng)對證券市場的系統(tǒng)性風險已顯得十分捉襟見肘了。歐洲中央銀行認為，金融危機充分地暴露出歐盟三大方面的缺陷：一是政府當局識別與金融穩(wěn)定有關(guān)的風險和缺陷的能力；二是把識別出來的風險預(yù)警轉(zhuǎn)化為具體政策行動和改變市場參與者行為的能力；三是主管當局之間跨境合作與協(xié)調(diào)的有效性?！?〕ECB，F(xiàn)inancial Integration in Europe，網(wǎng)址 http：//www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/financialintegrationineurope 201105en.pdf，2011.2016年2月27日最后訪問。

2009年6月19日，歐盟理事會通過了 《歐盟金融監(jiān)管體系改革》，成立歐盟系統(tǒng)風險委員會理事會 （The European Systemic Risk Board，ESRB）。歐盟系統(tǒng)風險委員會理事會 （ESRB）的職能主要包括：為宏觀審慎監(jiān)管收集相關(guān)信息，確認可能存在的系統(tǒng)性風險；發(fā)出風險預(yù)警，提供政策建議?！?〕袁達松、潘曉黎：“歐盟金融監(jiān)督改革的動因和措施”，載郭鋒主編：《金融服務(wù)法評論 （第四卷）》法律出版社2013年版，第93～94頁。2011年，以 《德拉羅西埃報告》為藍本的 《泛歐金融法案》頒布，顯示歐盟的金融監(jiān)管法治水平進一步提升。

結(jié)合金融危機爆發(fā)后歐盟相關(guān)的監(jiān)管法制改革進程來看，歐盟的金融監(jiān)管法制主要有三個特點：（1）歐盟的金融監(jiān)管機構(gòu)職能從危機前的咨詢建議向管理控制延展；（2）通過監(jiān)管協(xié)調(diào)和合作等途徑，歐盟金融監(jiān)管機構(gòu)從框架性監(jiān)管轉(zhuǎn)向具體監(jiān)管問題的處理；（3）歐盟金融監(jiān)管法制改革使監(jiān)管職能劃分更清楚，宏觀與微觀的監(jiān)管結(jié)合有度，逐見成效?！?〕韓洋：“危機以來國際金融監(jiān)管法律制度研究”，華東政法大學(xué)2014年博士畢業(yè)論文。歐盟金融市場均衡得以在更加良好的法治環(huán)境中發(fā)展，歐盟系統(tǒng)性金融監(jiān)管有了更為完備的法律規(guī)范，可以更為有效管理證券市場系統(tǒng)性風險，減少金融危機所帶來的損失，這是歐盟證券市場危機法治的特色。

3.英國證券市場危機管理的模式轉(zhuǎn)變

在金融危機來臨前的很長一段時間，英國奉行單一的監(jiān)管模式和較為寬松的監(jiān)管理念。在證券市場監(jiān)管上，英國強調(diào) “自我監(jiān)管”“自我約束”。

直到 《1979年銀行法》頒布，英國政府開始逐漸重視對金融市場的管理，財政部成為為英國金融體系的主管機關(guān)，英格蘭銀行為英國金融體系的監(jiān)管機關(guān)。1997年，英國成立金融服務(wù)局 （Financial Service Authority，也稱FSA）來統(tǒng)一實施金融監(jiān)管的權(quán)利。至此，英國基本確立了以財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局三大機構(gòu)負責英國金融監(jiān)管的局面，英國金融市場統(tǒng)合的三方監(jiān)管市場形成。確立了新的證券監(jiān)管體制，意味著英國在證券市場集中管理問題上邁出重要一步?！?〕袁達松：《證券市場風險管理論》，人民法院出版社2008年，第75～76頁。2007年9月份，北巖銀行發(fā)生了大規(guī)模的擠兌事件，成為了英國證券市場危機爆發(fā)的導(dǎo)火索。北巖銀行擠兌事件的部分原因可以歸結(jié)為受全球金融危機風波的影響，但是究其深層次原因還在于英國金融監(jiān)管法律和制度的失靈。

為了應(yīng)對全球經(jīng)濟危機的蔓延和促進英國證券市場的穩(wěn)定發(fā)展，必須改革現(xiàn)有的三方監(jiān)管模式，制定應(yīng)對證券市場風險的法律規(guī)范。2009年2月英國國會正式通過了 《2009年銀行法》，以法律的形式確立了英格蘭銀行維護國家金融安全的主體地位。2009年7月英國財政部發(fā)布 《改革金融市場》白皮書，明確了金融監(jiān)管改革的方向和目標。2011年6月，英國政府發(fā)布 《金融監(jiān)管新方法：改革藍圖》白皮書：由英國國會負責設(shè)定立法框架，財政大臣負責監(jiān)管框架所擁有對財政使用決定權(quán)，英格蘭銀行維護和強化英國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定?！?〕https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/81403/consult_finreg__new_approach_blueprint.pdf，2016年2月27日最后訪問?！?012年金融服務(wù)法草案》頒布，將之前的三方監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變成 “類雙峰監(jiān)管”的監(jiān)管體制 （區(qū)別于以澳大利亞為代表的 “雙峰監(jiān)管”監(jiān)管體制），由新設(shè)的審慎監(jiān)管局 （Prudential Regulation Authority）和金融行為監(jiān)管局 （Financial Conduct Authority）來行使金融服務(wù)局的職能。

4.香港特別行政區(qū)證券市場危機管理的成功經(jīng)驗

香港作為全球性的金融中心，證券市場發(fā)達，證券市場監(jiān)管和證券市場危機管理法治化水平高。香港政府對于證券市場的監(jiān)管很長時間奉行自由放任的政策，強調(diào)證券市場自由發(fā)展同時重視行業(yè)協(xié)會對證券市場的監(jiān)管?！?〕一般認為：香港金融監(jiān)管經(jīng)歷三個重要階段，分別是20世紀60年代的 “行業(yè)協(xié)會自律主導(dǎo)階段”、20世紀60年代到90年代末的 “積極不干預(yù)階段”和現(xiàn)行的 “大市場、小政府階段”。1997年亞洲金融風暴后，香港開始重視對證券市場的監(jiān)管和證券市場危機管理的法制建設(shè)和制度推進，提出了 “大市場、小政府”的原則。

1998香港成功應(yīng)對亞洲金融風暴，避免了金融市場系統(tǒng)性風險的失控和崩潰。回顧香港1998年救市的歷史，香港特區(qū)政府批準香港金管局利用外匯基金購入港幣，同時出臺限制賣空、加設(shè)空頭未平倉合約資料申報機制等7項舉措。在這一輪香港救市中，香港金管局充當重要角色，但是金管局的救市行為在程序上要有特區(qū)政府的授權(quán)和批準，必要的法律程序保證了香港證券危機管理的合法和有效。

在 “大市場、小政府”的原則之下，香港政府重視證券市場和證券市場危機管理的法制建設(shè)，2003年香港頒布了 《證券及期貨條例》。它與 《銀行業(yè)條例》《保險公司條例》構(gòu)成了香港金融業(yè)監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)，以這三大條例為核心，香港建立起符合自身發(fā)展特色的金融監(jiān)管法律體系?！?〕楊海珍、段莎莎：“香港金融監(jiān)管體制安排的發(fā)展歷程和趨勢”，載 《金融管理》2008年第7期。同時為了適應(yīng)證券市場的變化，強調(diào)對證券市場相關(guān)法制的更新和修正，已應(yīng)對證券市場系統(tǒng)性風險。

香港證券市場監(jiān)管體制是行業(yè)監(jiān)管和政府監(jiān)管的模式，證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會是證券市場監(jiān)管和危機管理的核心機構(gòu)，同時也重視充分發(fā)揮行業(yè)的自律作用。香港證券市場監(jiān)管和證券市場危機管理的成功經(jīng)驗在于危機管理必須要符合一定的法律程序、重視法治。

三、我國證券市場危機管理的法治缺陷

隨著經(jīng)濟體制改革深化和市場經(jīng)濟的推進，我國金融證券監(jiān)管機制從無到有，有所建設(shè)。但是，在證券市場系統(tǒng)性風險的防范以及危機應(yīng)對較為欠缺法治，也缺少證券市場危機管理的成功經(jīng)驗。

1.我國證券市場危機管理的人治色彩濃厚

政府救市是指在出現(xiàn)證券市場危機情形下，政府行使公共權(quán)力對市場進行干預(yù)，以使其脫離危險和困難，恢復(fù)到正常運行狀態(tài)。但這種政府權(quán)力的行使不應(yīng)該是隨意的，而應(yīng)該是嚴格受法律控制的。一旦證券市場的危機狀態(tài)消除，政府應(yīng)當及時退出。但是我國政府干預(yù)證券市場總體上較為隨意，一旦證券市場出現(xiàn)較大波動，政府就想去干預(yù)，證券市場干預(yù)的人治色彩濃厚。市場經(jīng)濟下，政府必須要與市場保持一定距離，證券市場主要依靠市場自身來調(diào)節(jié)。2016年伊始，“熔斷”機制實施數(shù)天后就出現(xiàn)幾次熔斷，證監(jiān)會又緊急叫停 “熔斷”機制?！叭蹟唷睓C制由生到死短短數(shù)天，證券市場危機管理的人治化、隨意化，會破壞證券市場的調(diào)節(jié)機制，導(dǎo)致證券市場成為無效資本市場。

2.我國證券市場危機管理缺乏法治意識

十八屆四中全會指出要全面推進依法治國戰(zhàn)略，提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的能力，要利用法治思維和法治手段去處理問題，但我國政府救市政策的出臺缺乏法律依據(jù)，政府對于證券市場危機管理的法治意識淡薄。我國政府救市具體舉措一般都是由國務(wù)院及其部委尤其是 “一行三會”等行政部門作出，政府救市就要使用大量財政資金，對于巨額的財政支出存在很大的隨意性。政府頻頻救市正是缺乏法治意識的表現(xiàn)，政府對證券市場系統(tǒng)性風險的控制和管理是有正當性和合理性的，但是政府救市在程序上須有法律依據(jù)并且符合法律程序。

2015年股災(zāi)當中，政府救市多次暴露出法治意識淡薄的問題。面對證券市場的動蕩，政府為挽救證券市場危機，緊急出手，但由于政府救市缺乏法治意識，沒有規(guī)范干預(yù)市場的行為，導(dǎo)致證券市場危機管理的無效，對證券市場的震蕩緩解幫助甚微，甚會傷害了政府的行政權(quán)威。要實現(xiàn)證券市場危機管理的法治化，必須要改變政府救市缺乏法治意識的現(xiàn)狀。

3.我國證券市場危機管理的相關(guān)法制缺位

我國證券市場危機的預(yù)警和應(yīng)對機制不成熟，相關(guān)法制缺位嚴重。例如，在金融創(chuàng)新浪潮中，金融衍生產(chǎn)品不斷推陳出新，但相關(guān)監(jiān)管規(guī)則明顯滯后，許多國內(nèi)企業(yè)并未向監(jiān)管機關(guān)申請許可，依然能夠與境外金融機構(gòu)締結(jié)衍生交易合約；面對日新月異的資本市場，缺乏對投資者市場準入的培育、引導(dǎo)機制，投資人在資金能力、產(chǎn)品識別能力、風險承受能力、市場判斷能力上往往捉襟見肘；隨著銀行、證券、保險、信托等金融行業(yè)之間的不斷滲透，混業(yè)經(jīng)營和混業(yè)監(jiān)管漸成趨勢，但我國目前混業(yè)經(jīng)營仍處試點階段，并且欠缺相關(guān)監(jiān)管制度支持，各金融監(jiān)管部門之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機制；在國際金融合作監(jiān)管方面，我國與其他金融市場發(fā)達國家還缺乏實質(zhì)性的交流與合作；此外，隨著金融市場糾紛逐年攀升，金融案件類型日益多樣化與復(fù)雜化，但金融案件審判機制仍顯得過于被動，難以適應(yīng)金融糾紛的變化和趨勢?！?〕袁達松：“金融危機管理的法制欠缺和應(yīng)對”，載 《北京師范大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2009年第6期。為了更好地防范和化解證券市場系統(tǒng)性風險，應(yīng)對和處置證券市場危機，務(wù)必要構(gòu)建和完善我國相關(guān)金融證券危機管理的法律體系，確定證券市場危機管理的法治頂層設(shè)計，減少證券市場危機管理相關(guān)法律和機制的相互沖突，構(gòu)建統(tǒng)一性的金融危機管理法制體系，為證券市場系統(tǒng)性風險的防范、預(yù)警和化解以及證券市場危機的系統(tǒng)協(xié)調(diào)處置提供法律支撐。

2015年 “股災(zāi)”的 “救市”，進一步反映出我國證券市場危機管理法制的不健全和缺位。“一行三會”各自出臺相關(guān)政策以求減少和化解 “股災(zāi)”對我國證券市場的危害，無奈由于證券市場危機管理法制的缺位和多頭分散性的監(jiān)管，使得對“股災(zāi)”應(yīng)對一度失控，進一步放大了 “股災(zāi)”的危害。證券市場危機的有效應(yīng)對離不開系統(tǒng)的證券市場危機管理法律制度。所以確立金融危機管理的法治頂層設(shè)計，構(gòu)建系統(tǒng)、高效的證券市場危機管理法律制度，成為我國當前有效應(yīng)對和處置證券市場危機的必然選擇和當務(wù)之急。

四、推進我國證券市場危機管理的法治頂層設(shè)計

十八屆三中全會審議通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，從改革的 “總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”四個層次推進，〔2〕“十八屆三中全會公報 （全文）”，載新華網(wǎng)，網(wǎng)址http：//news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm，2016年2月25日最后訪問。強調(diào)改革的頂層設(shè)計、頂層預(yù)判、頂層決斷和統(tǒng)籌安排。要保障我國證券市場在法治的軌道上健康運行，唯有加強證券市場危機管理的法治頂層設(shè)計。

1.確立金融危機管理法治頂層設(shè)計的理念與價值目標

證券市場危機管理法治的頂層設(shè)計，關(guān)系到整個證券市場的長期穩(wěn)定和健康發(fā)展，危機管理法治頂層設(shè)計的理念和價值目標關(guān)乎證券危機管理的全局。金融法治的價值目標指金融法治在發(fā)揮其作用過程中所能夠保護和增進的價值，是其對于金融法治主體而言所具有的正面意義；而關(guān)鍵金融法律制度則在于構(gòu)建和完善金融法律體系的主要方面。金融法治的頂層設(shè)計，正是要統(tǒng)籌金融業(yè)發(fā)展進程中，金融法治化建設(shè)所應(yīng)確認的金融體制和金融業(yè)服務(wù)對象，金融法治的根本任務(wù)、價值目標和金融法治體系建設(shè)的各個主要方面，謀劃我國金融法治建設(shè)的 “總設(shè)計圖”。具體而言，證券市場危機管理的法治頂層設(shè)計要把促進證券市場危機管理法治化為理念，使證券市場危機應(yīng)對程序化、透明化、法治化，強化金融安全為價值目標。

2.轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管體制

目前我國金融監(jiān)管 “一行三會”的監(jiān)管體制曾對我國證券市場的發(fā)展有促進作用，但是銀行、證券和保險分業(yè)監(jiān)管，以及監(jiān)管部門獨立于中央銀行的金融管理制度，對于系統(tǒng)性風險反應(yīng)遲鈍，對危機應(yīng)對的不及時、不協(xié)調(diào)問題凸顯。

在經(jīng)歷本輪金融危機后，后危機時代歐美各國開始對自身的監(jiān)管體制進行調(diào)整，以防范和化解證券市場系統(tǒng)性風險。盡管調(diào)整后金融證券監(jiān)管體制有所不同，但普遍以法律的形式確立中央銀行宏觀審慎管理的職責及其防范和化解系統(tǒng)性金融風險中的核心地位。G20和BIS等國際組織都強調(diào)要構(gòu)建以中央銀行為核心的貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管為基礎(chǔ)新型金融管理體制。〔1〕卜永祥：“金融監(jiān)管體制改革研究 （2）”，載財新網(wǎng)，網(wǎng)址 http：//opinion.caixin.com/2016-02-23/100911617.html，2016年2月25日最后訪問。

我國證券市場監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變可以借鑒英國的模式，強化中國人民銀行在金融證券市場的監(jiān)管核心地位。把銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證券會納入央行編制，采取 “單一央行”監(jiān)管模式?！皢我谎胄小狈桨覆粌H解決了金融監(jiān)管的多頭執(zhí)法問題，而且有利于系統(tǒng)性風險的識別和預(yù)警，實現(xiàn)危機救助執(zhí)法的統(tǒng)一和宏觀調(diào)控的有效?？梢钥紤]在央行設(shè)立系統(tǒng)風險和危機管理委員會，以及加強與國外證券監(jiān)管機構(gòu)和國際組織的合作，共同應(yīng)對國內(nèi)和全球新的證券市場危機。

3.構(gòu)建和完善證券市場危機管理相關(guān)法制

2008年各國應(yīng)對金融危機的經(jīng)驗表明，建立一套完整、全面且行之有效的法律制度，來防范系統(tǒng)性風險以至應(yīng)對證券市場危機，這是實現(xiàn)證券市場危機管理法治的必由之路。

盡管修改后的 《證券法》引入了 “先期賠付制度”，加強了對金融消費者的權(quán)益保護，但是相對于其他國家或地區(qū)，我國對金融消費者的保護依舊不足。我國臺灣地區(qū)為了應(yīng)對2008年全球經(jīng)濟危機，保護金融消費者的權(quán)益，于2011年6月頒布了 “金融消費者保護法”，與其實施成為處理各式金融消費爭議的依據(jù)。〔2〕黃淳鈺：“以如干民事判決討論 ‘金融消費者保護法’”，載郭鋒主編：《金融服務(wù)法評論 （第五卷）》，法律出版社2013年版，第297頁。大陸地區(qū)可以在吸收和借鑒的基礎(chǔ)上，制定符合我國證券市場實際的 《金融消費者權(quán)益保護法》，完善我國對金融消費者權(quán)益保護的法制體系。

同時我國目前缺少系統(tǒng)、完善金融危機管理法律制度，對于金融危機應(yīng)對和處置的法律制度只是零散地分布在 《證券法》《銀行法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等中，不成體系。從總體上看，我國的金融立法還遠不能滿足深化經(jīng)濟和金融體制改革迅速發(fā)展的要求，尤其是缺乏因應(yīng)金融監(jiān)管潮流的前瞻性金融危機管理法制?！?〕袁達松：“論我國金融危機管理法的制度建設(shè)”，載 《中州學(xué)刊》2009年第2期。

為此，我們要完善金融領(lǐng)域相關(guān)立法，尤其在證券市場系統(tǒng)性風險監(jiān)測預(yù)防和預(yù)警、危機管理中的應(yīng)急和救援制度、程序等方面著手，建立、健全以金融危機救助和處置法律制度為主要內(nèi)容的金融危機管理法律體系。具體而言，可以我國已經(jīng)制定出的基本危機管理法即 《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ)，以國務(wù)院名義先行制定單獨的 《金融危機管理辦法》、待條件成熟時可以制定 《金融危機管理法》，實現(xiàn)金融危機管理法制構(gòu)建的科學(xué)、有序。藉此構(gòu)建和完善證券市場危機管理法律體系，以求做到證券市場危機管理的有法可依，有據(jù)可循。

* 本文系袁達松主持司法部2015年度國家法治與法學(xué)理論研究課題 《互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管法律問題研究》（項目編號：15SFB4005）的階段性成果。

**袁達松，北京師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

***張志國，北京師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。