本刊記者　原松華

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智庫專家建言2016五大重點任務

本刊記者原松華

2016年，是中國“十三五”規(guī)劃開局之年，也是處于“經濟增長換擋期”、“結構調整陣痛期”、“前期刺激政策消化期”三期疊加，轉變經濟發(fā)展方式的關鍵一年。2015年12月21日閉幕的中央經濟工作會議提出，2016年將“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”作為結構性改革重點任務，這是在中國經濟面臨投資增長速度下降、工業(yè)品價格下跌、企業(yè)效益和財政收入下滑、房地產高庫存情況下采取的新舉措。

2015年前三季度，我國鋼鐵行業(yè)銷售利潤率僅為0.05%，利潤總額同比下降97.5%，企業(yè)虧損面接近50%。這是當前中國經濟現(xiàn)狀的一個縮影。中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在談到解決之道時表示，中央經濟工作會議的最后診斷是存在供給側、結構性、體制性矛盾，推進供給側結構性改革的總體思路，就是實施相互配合的五大政策支柱——宏觀政策要穩(wěn)，產業(yè)政策要準，微觀政策要活，改革政策要實，社會政策要托底。

“去產能”：政策落地最關鍵

“國務院、工信部已經采取了幾輪措施，包括淘汰落后產能，出臺兼并重組政策，其實對策已經有了?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心產業(yè)經濟研究部研究員王曉明在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時表示，“去產能”需要存量和增量兩側一起發(fā)力，既要從存量調整，又要有增量引導，比如發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，以及圍繞“中國制造2025”出臺對企業(yè)技術改造的支持政策?，F(xiàn)在的主要問題是，這些政策措施要落地，這是最關鍵的。

在王曉明看來，淘汰落后產能將涉及中央與地方的利益關系，特別是在財稅體制改革還沒有深入推進，中央與地方的財權、事權還沒有捋順之前，淘汰落后企業(yè)意味著關閉地方政府重要的稅收來源，因此會有難度。淘汰落后產能還將涉及一些重要地區(qū)如東北老工業(yè)基地的歷史欠賬問題，所以產業(yè)政策要精準。歷史欠賬需要通過財政政策配套解決，比如社保問題、“僵尸企業(yè)”退出的補償金等。此外，對于企業(yè)兼并重組，在金融上也要有配套政策，企業(yè)退出后涉及資產置換問題，還有安置下崗職工再就業(yè)等問題。

例如，工信部網站2015年11月公示了14家汽車企業(yè)將被停止生產資質，也就是俗稱的“僵尸車企”退市。在之前的國新辦發(fā)布會上，工信部部長苗圩表示，這是要為“僵尸車企”建立起順暢的退出機制，打破汽車生產企業(yè)資質的終身制，建立有進有出、優(yōu)勝劣汰的動態(tài)管理機制。

“除了‘僵尸企業(yè)’退出，2016年新興產業(yè)涉及政策手段的轉換和政策著力點的問題?！蓖鯐悦鞅硎?，新興產業(yè)經過“十二五”五年的發(fā)展，有了一定的規(guī)模和基礎，但基礎并不牢靠，特別是新能源汽車還需要政府的補貼和支持。新興產業(yè)已呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢，政策還需保持一定時間的穩(wěn)定性和連續(xù)性，讓它盡可能度過起步階段，最終依靠市場的力量發(fā)展。政策支持不光要發(fā)揮財政的作用，還要引導社會資本進入新興產業(yè)，比如產業(yè)投資基金?！叭ギa能”的著眼點是傳統(tǒng)向新興產業(yè)轉換，除了市場成本、行業(yè)成本還有行政成本，因此政策除了精準，體制機制也要配套，使產業(yè)升級順暢。

從傳統(tǒng)產業(yè)退出到新興產業(yè)的進入，核心問題是社會資源的再配置。實體經濟本身有失血的問題，資金都往虛擬經濟跑。另外，政府用管理傳統(tǒng)產業(yè)的辦法管理新興產業(yè)，致使進入新興產業(yè)和退出的資源配置成本很高，這就需要創(chuàng)新政府管理制度。

“去庫存”：亟需一系列配套政策措施

中央經濟工作會議明確要求，化解房地產庫存將是2016年經濟社會發(fā)展的五大任務之一。中央城市工作會議也對此做出部署。

截至2015年年底，我國商品住房期房庫存約35.7億平方米，需要四五年來消化。受高庫存影響，2015年前三季度房地產投資對經濟增長的直接貢獻率降到只有0.04個百分點，它牽涉經濟的方方面面，可以說牽一發(fā)而動全身。

在國務院發(fā)展研究中心市場所研究員劉衛(wèi)民看來，首先，要搞明白房地產為什么會出現(xiàn)今天的運行狀態(tài)。他說，自1998年住房制度全面市場化改革以來，大家經常會聽到“房子蓋多了”“供給過剩了”“賣不動了”，但為什么每一次所謂的階段性庫存都會在下一輪經濟周期中被消化掉？這里有一個很重要的關系，就是住房的基本供求關系。我們在2010年第六次人口普查數(shù)據的基礎上作進一步推算，目前城鎮(zhèn)常住人口的家庭戶均擁有住房套數(shù)達到一套以上。縱觀先行市場化、工業(yè)化國家的發(fā)展歷程，當戶均住房達到一套以后，住房投資增速都會出現(xiàn)大幅下降的現(xiàn)象。要解決這個問題，中央經濟工作會議給出了幾個方向，包括農業(yè)轉移人口購房、租售并舉、取消過時的限制性政策等。

劉衛(wèi)民認為，要實現(xiàn)這些目標，亟需出臺一系列配套政策措施。

其一，針對購房的農業(yè)轉移人口，要堅持“穿新衣服不脫舊衣服”原則。鼓勵農業(yè)轉移人口到城鎮(zhèn)購房，但堅決不能以剝奪他們在農村相應的權益作為前提條件。同時，在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保等方面提供均等化的公共服務。只有通過一系列綜合配套改革政策，才能真正穩(wěn)定農業(yè)轉移人口的購房預期。另外，必須進一步完善政策性住房金融體系。目前，中國住房金融體系中的政策性功能主要是由商業(yè)銀行來完成的。讓商業(yè)機構來承擔大部分政策性住房職能，有時候是力所不及的。應盡早建立政策性住房金融機構。此外，還可以出臺一些鼓勵農業(yè)轉移人口購房的稅收政策，比如降低交易環(huán)節(jié)的稅費。只有把交易成本降下來，才能打通一、二手房、原住城市居民、城市新移民購房的鏈條，使住房庫存量下降。

其二，從更長期的角度看待取消過時的限制性政策。這有兩層理解。一是指取消上一輪調控周期里偏緊的政策，包括信貸、稅收方面的政策等。二就是要在住房制度改革框架下，取消一些制度性、政策性障礙。例如，農業(yè)轉移人口在購房過程中，如何與現(xiàn)有的戶籍政策接軌，如何與社會公共服務相銜接等。

其三，落實好租售并舉的配套政策。目前租房市場存在一個很嚴重的問題，就是租賃市場的不規(guī)范，對租戶、房東的權益保障都不到位。隨意漲租金、衛(wèi)生安全隱患、不當使用房屋等問題比較突出。有一個亟需解決的關鍵問題，是讓機構投資者參與租房市場，將有利于提升整個租賃市場的規(guī)范性。但問題是機構投資者有沒有這種動機。在目前租售比倒掛和相關政策不明朗的條件下，可能他們的意愿不大。對此，后續(xù)政策設計需要重點考慮。比如，可以考慮對此類機構設定相應的減稅政策，通過相應的政府采購制度支持機構發(fā)展，政府采購公租房服務，用于對社會保障對象出租。還可探索機構投資租賃住房的REITs（房地產信托投資基金）模式，只有這樣，才能為社會資本提供良好的退出機制，使社會機構投資者分散風險，讓其他投資者通過二級市場進入租房市場。

“去杠桿”：是走向穩(wěn)健經營的過程

從李克強總理在經濟形勢座談會上與專家探討“去杠桿”的方法論，到財政部部長樓繼偉判斷中國當前已進入“去杠桿”階段，再到中央經濟工作會議把“去杠桿”作為2016年的一項重點工作，都表明中國經濟正在加快“去杠桿”的進程。

國務院發(fā)展研究中心金融所研究員陳道富認為，“去杠桿”是走向穩(wěn)健經營的過程。他建議，“去杠桿”要在五個方面有所作為：一是逐步破除隱性擔保和剛性兌付。二是加速高杠桿的“僵尸企業(yè)”破產退出。三是推動債務重組，包括地方政府債務、擔保圈及部分企業(yè)的債務重組。四是發(fā)展股權融資市場（主板的注冊制和新興戰(zhàn)略板，發(fā)展三板和區(qū)域股權市場），提高市場中愿意承擔最終損失的主體數(shù)量和規(guī)模。五是重新配置國家、企業(yè)和居民的杠桿結構，如適當提高中央政府負債水平，管理地方政府融資，通過房地產“去庫存”等方式適當提高居民負債等。

受國務院委托，財政部向全國人大常委會報告規(guī)范地方政府債務管理工作情況。據初步測算，2014年末地方政府債務率為86%，風險總體可控。但一些地區(qū)債務規(guī)模較大，個別地區(qū)存在發(fā)生局部風險的可能性。2015年，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，預計將為地方每年節(jié)省利息2000億元。

因此，中央經濟工作會議提出，防范化解金融風險是底線，在結構性改革當中，一些風險點會水落石出，但掩蓋不是根本之策，所以既要守住底線，也要對信用違約依法處置。對金融風險要加強全方位監(jiān)管、規(guī)范各類融資行為，開展金融風險的專項整治，遏制非法集資蔓延的勢頭，妥善處置風險案件等等。

在陳道富看來，近期我國金融風險防控的重點在于防止在經濟“去產能”、“去杠桿”中可能產生的過快、恐慌性的多倍緊縮效應。難點在于防控風險的同時，不產生道德風險并重塑市場機制。為此，關鍵在于一是推動缺乏清償能力的企業(yè)及時退出，防止“僵尸企業(yè)”僵而不死，過度占用社會和政府資源；二是加強政府與市場的溝通，及時公布整體方案，引導市場預期；三是提高政府等主體的風險處置能力，切斷風險傳染鏈條。

“風險防控的關鍵，并不是消除全部風險，追求絕對確定的世界，而是建立一整套風險識別、計量、處置和承擔機制。并以市場主體為主防控風險，限制政府責任。”陳道富說，新常態(tài)的金融風險，意味著現(xiàn)實中已存在大量舊體制帶來的存量金融風險。這類金融風險在舊體制下可能并不構成損失，但要轉向新體制則表現(xiàn)為損失。為此，我們需要為體制轉換承擔必要成本。在這個過程中，需要未雨綢繆，及早設計體制機制轉換路徑，主動花錢買機制，而避免僅僅充當“救火隊員”，錢花了但機制沒有建立起來。損失發(fā)生在過去，并且風險事件的發(fā)生，往往是多方共同的責任交織在一起。若完全劃分清楚責任再處置，則可能會延誤新機制的建立，加劇信息不透明和不明確帶來的市場不信任。為此，有必要保留責任追究權力，先處置損失的資產。處置過程中，由于無法精確責任來承擔損失，可根據經驗情況，由各責任方按照相對合理的比例提供處置基金，最終清算與市場處置、責任追究同步進行。

“降成本”：需在穩(wěn)定財政運行和經濟刺激方面做出權衡

圍繞降低企業(yè)經營成本，中央經濟工作會議從七個方面明確了努力方向：降低制度性交易成本、降低企業(yè)稅費負擔、降低社會保險費、降低企業(yè)財務成本、降低電力成本和降低物流成本等。這幾個努力方向，既有體制機制調整（深化改革）的內容，也有政策調整的內容，涉及范圍十分全面。

國務院發(fā)展研究中心宏觀部研究員張俊偉認為，這些內容有的是過去已經講過，也做了努力，今后還要繼續(xù)努力以取得更大的成效，比如說降低制度性交易成本?！敖陙碚ν频摹C合一’商事制度改革就是典型的例子。通過商事制度改革，降低了企業(yè)設立和運營成本，激發(fā)了‘全民創(chuàng)新’的熱潮。再比如，不久前推出的稅收征管體制改革方案，就是通過理順國、地稅職責劃分，加強國、地稅合作，在顯著提高稅收征管效率的同時，降低企業(yè)稅收遵從成本?！?/p>

“有的則是全新的提法，具體如降低制造業(yè)增值稅稅率、降低社會保險費等?！?張俊偉說，1994年工商稅制改革的一項重要內容，就是對工業(yè)企業(yè)實行增值稅，對服務業(yè)實行營業(yè)稅。這種“雙軌稅制”并存的現(xiàn)象，當時是基于現(xiàn)實考慮而做出的一種過渡性安排。自2012年起，我國開始推行“營改增”改革。目前改革已取得很大進展，只剩下金融、房地產、生活服務業(yè)等幾個部門尚沒有完成“營改增”。

在張俊偉看來，“營改增”的推進，把制造業(yè)與服務業(yè)稅收待遇不平等的問題集中暴露了出來。目前，我國制造業(yè)增值稅稅率是17%，優(yōu)惠稅率為13%；而服務業(yè)適用的增值稅稅率為11%，優(yōu)惠稅率為6%。兩者差距可見一斑。無論是從營造公平發(fā)展環(huán)境的角度，還是從緩解制造業(yè)經營困難、加快制造業(yè)轉型升級的角度，都有必要推動降低制造業(yè)增值稅稅率。

另一項新的提法則是降低社會保險費。社會保障體制不順、資金管理水平低是客觀事實。企業(yè)反映社保費高有一定道理，降低社保收費具有一定的合理性。

“需要指出的是，增值稅是我國政府的主體稅種，增值稅減稅的效果是很明顯的，初步估算，增值稅調低一個百分點將帶來千億級的減稅效果?！睆埧フf，但另一方面，減稅也會對政府財政收入的增長帶來嚴重沖擊。需要在穩(wěn)定財政運行和經濟刺激方面做出權衡。降低社會保險收費也是這樣。社會保障是具有互助性質的資金運作，它涉及不同群體之間、代際人群之間的利益分配。社保費能不能降、能降多少，絕不是一廂情愿、拍腦袋就能決定的。需要以完善社保體制機制為前提，以維持社保基金精算平衡為前提。這就決定了降低增值稅稅率和降低社保費必然是一個“好事多磨”的過程。同樣，降低基礎設施收費也會遇到很大阻力。

“補短板”：要先補制度短板

“補短板”是對發(fā)展方式轉變、產業(yè)結構調整、增長動力轉換的一個通俗提法，其中涉及的內容涵蓋經濟社會發(fā)展的方方面面。

國務院發(fā)展研究中心市場所研究員王青表示，首先，要明確哪些是短板。從當前來看，我國經濟和社會持續(xù)發(fā)展面臨很多掣肘。在經濟高速增長時期，這些問題和矛盾被暫時掩蓋，并且不斷積累。隨著經濟增長、社會發(fā)展和環(huán)境保護等進入新階段，這些矛盾已經水落石出、不容回避。大體來說，目前在經濟發(fā)展方面，農業(yè)、新興產業(yè)、高附加值業(yè)務、技術創(chuàng)新及產業(yè)化、現(xiàn)代化基礎設施是發(fā)展的“短板”；在社會發(fā)展中，農村貧困人口、社會保障、公共服務、人力資本積累是“短板”；在生態(tài)文明建設中，污染防治、城市可持續(xù)發(fā)展也是“短板”?？傊?，制約經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵領域和重要行業(yè)，都可以稱作“短板”，這些短板將日益成為各個領域乃至整個國民經濟發(fā)展過程中的主要矛盾。

其次，形成這些短板的原因各有差異。有些短板是經濟體制轉型過程中的遺留或慣性所導致的，例如農業(yè)、社會保障、公共服務、國企改革等領域存在的問題；也有一些短板主要是在發(fā)展過程中新形成的，例如戰(zhàn)略性新興產業(yè)、環(huán)境污染、城市發(fā)展、基礎設施等領域存在的問題。探究其深層原因，主要是由于改革和政府職能轉變不到位，適應舊的發(fā)展方式的體制機制和制度，不能適應新常態(tài)和創(chuàng)新發(fā)展的新要求。

第三，要制定補這些短板的具體思路。一方面，對于歷史欠賬問題，要抓住深化改革的窗口期加快推進。例如社會保障、醫(yī)療、教育、減貧等問題，要針對當前存在的突出問題，加快推進改革方案的制定，增強發(fā)展的包容性，為經濟改革創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境和條件；另一方面，對于由于體制機制問題導致的供給側矛盾，要加快深化改革力度，順利趟過深水區(qū)。例如，加快構建公平透明營商環(huán)境、營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)、完善全國統(tǒng)一市場體系，為企業(yè)發(fā)展、技術創(chuàng)新、服務業(yè)發(fā)展夯實制度基礎和環(huán)境，進一步激活創(chuàng)新、改善供給、擴大消費。同時，還要著力轉變政府職能、優(yōu)化中央地方財權和支出責任劃分，改善經濟社會治理結構，制定普惠的產業(yè)扶持和稅收政策，改善政府投入方式和效率。整體而言，就是弱化各級政府不符合社會主義市場經濟基本原則的資源配置、市場微觀干預的動力和能力，真正做到讓市場在資源配置中起決定性作用。

在王青看來，要實現(xiàn)“補短板”的目標，在經濟和產業(yè)的方面，要充分發(fā)揮企業(yè)和市場的功能和作用，通過全面深化、加快推進重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革，營造良好的法治化營商環(huán)境，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，充分放開市場和企業(yè)被體制機制束縛的手腳。而不是主要靠政府直接來補，否則又會走向配置資源和干預微觀決策的老路。而在社會發(fā)展領域的“補短板”方面，政府要有所擔當，做好自己應該做好的事情，例如促進社會和諧、加快法治建設、改善公共服務和民生、維護宏觀經濟穩(wěn)定、完善提升基礎設施水平等。

2016年的五大重點任務，展示了中央銳意改革的勇氣；同時，其貫徹與落實，將考驗決策者的政治智慧和執(zhí)行層的行動力。