萬其剛

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審計查出問題整改與國家治理現(xiàn)代化

萬其剛

“審計是國家財政的看門狗”，這是國家審計署前審計長李金華引用德國前審計長扎威爾伯格說過的一句話。這是一個很形象、很生動的比喻，也是一個寓意深刻的比喻。審計作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動，由來已久；而作為一種監(jiān)督制度和機(jī)制，則是更為晚出的，與國家治理現(xiàn)代化密不可分。道理很簡單，這不僅關(guān)涉制度（或制度體系）本身是否健全合理，更關(guān)涉制度的執(zhí)行力和國家的治理能力。依法開展審計，對于維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，都具有重要作用。

（一）從“審計風(fēng)暴”談起

1999年審計署關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告首次公開披露以后，社會公眾高度關(guān)注，尤其在2003年、2004年更是引發(fā)了一場嚴(yán)查“亂管理、亂投資和違規(guī)挪用資金”的所謂“審計風(fēng)暴”。

其實，公眾除了對審計所暴露的問題感興趣以外，更加關(guān)心的是，查出來的問題是否得到了解決、有關(guān)單位或部門及其直接責(zé)任人員甚至領(lǐng)導(dǎo)人是否被追究了責(zé)任，等等。也就是媒體上所說的“審計風(fēng)暴”之后，必須掀起“整改風(fēng)暴”“問責(zé)風(fēng)暴”。否則，就會出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”，就會出現(xiàn)“法不責(zé)眾”的現(xiàn)象和問題，就會影響政府的公信力，后果很嚴(yán)重。

這個“風(fēng)暴”似乎并未停歇。

審計報告年年出，盡管也有新的問題，但很多問題還是老生常談，屢審屢犯、屢改屢犯。

對此，李克強(qiáng)總理用“牛皮癬”來比喻。2014年7月2日，在國務(wù)院常務(wù)會議上，審計署負(fù)責(zé)人就審計相關(guān)情況作匯報后，李克強(qiáng)翻著手中的材料問：“這里面‘點’了一些部門的名字，有人要‘申訴’嗎？”他還說：“這次的審計結(jié)果，有些是新問題，但大部分都是老毛病，像‘牛皮癬’一樣‘屢審屢犯’。這極大地?fù)p害了政府的公信力?！?/p>

說到我國的審計，不能不首先提到1982年《憲法》。其中，第91條規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，并明確“審計機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！钡?09條還規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)。地方各級審計機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”據(jù)此，我國從1983年起很快組建了審計機(jī)構(gòu)。

1994年8月31日，八屆全國人大常委會第九次會議審議通過了第一部《審計法》。之后，黨中央和國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)財政管理體制改革，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計的專門監(jiān)督。社會各界也對加強(qiáng)審計監(jiān)督提出了更高要求。2006年2月28日，十屆全國人大常委會第20次會議審議通過關(guān)于修改《審計法》的決定。修改后的《審計法》，從五個方面進(jìn)一步健全了我國的審計制度：（1）健全審計監(jiān)督體系，（2）明確審計監(jiān)督范圍，（3）強(qiáng)化審計監(jiān)督手段，（4）完善審計監(jiān)督機(jī)制，（5）強(qiáng)化審計監(jiān)督的法律責(zé)任。

從此，審計工作進(jìn)入了新階段。但如何治理像“牛皮癬”一樣的“屢審屢犯”呢？

（二）加強(qiáng)對審計查出問題進(jìn)行整改的頂層設(shè)計

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央就治國理政提出了許多新思想、新觀點、新論斷，深刻回答了新的歷史條件下黨和國家發(fā)展的重大理論和現(xiàn)實問題。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”并強(qiáng)調(diào)：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！比珪Q定成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組謀發(fā)展，促改革，已審議及審議通過了70多份規(guī)則、方案、意見等重要文件，為全面深化改革確立了重大原則、方針政策和總體方案。這當(dāng)中就包括《深化財稅體制改革總體方案》《關(guān)于改進(jìn)審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機(jī)制的意見》等。

在這一大前提下，我們就可以充分理解，對審計查出問題進(jìn)行整改，不是一個小問題，而是一個關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的大問題。

也正是在這一背景下，我們就可以充分理解，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議專題研究討論《關(guān)于改進(jìn)審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機(jī)制的意見》，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

2015年8月18日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議并發(fā)表重要講話。會議審議通過《關(guān)于改進(jìn)審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機(jī)制的意見》。會議指出，改進(jìn)審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告的機(jī)制，目的是健全全國人大常委會監(jiān)督工作制度，推進(jìn)審計整改工作制度化、長效化，增強(qiáng)監(jiān)督的針對性和實效性，更好發(fā)揮全國人大常委會的重要作用。全國人大常委會要把憲法、法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，把聽取和審議審計查出突出問題整改情況報告，同開展專題詢問等監(jiān)督形式結(jié)合起來，把督促審計查出突出問題整改工作同審查監(jiān)督政府、部門預(yù)算決算工作結(jié)合起來，改進(jìn)報告方式，加強(qiáng)督促辦理，增強(qiáng)監(jiān)督實效。

（三）審計查出問題整改情況向全國人大常委會報告

2015年12月22日，十二屆全國人大常委會第十八次會議聽取審計署審計長劉家義受國務(wù)院委托作的《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》。

報告分門別類對審計查出的十個方面問題的整改情況一一做了回應(yīng)，很全面、很具體、很清晰。具體包括：（1）中央預(yù)算執(zhí)行及決算草案，（2）中央財政管理，（3）中央部門預(yù)算執(zhí)行，（4）財政存量資金，（5）政策措施貫徹落實跟蹤，（6）重點專項資金，（7）金融審計，（8）企業(yè)審計，（9）審計移送的重大違法違紀(jì)問題查處，（10）加強(qiáng)財政管理意見的落實，等等。

這次全國人大常委會會議聽取和審議國務(wù)院關(guān)于審計查出問題整改情況的報告，是貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，加強(qiáng)和改進(jìn)審計監(jiān)督工作的新舉措，也是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過《關(guān)于改進(jìn)審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機(jī)制的意見》之后的首次審議。細(xì)數(shù)起來，這次對審計監(jiān)督方式方法的創(chuàng)新，主要包括以下幾個方面：（1）這次一改過去的書面報告不審議為口頭報告、分組審議，并召開聯(lián)組會議開展專題詢問；（2）過去審計查出問題的部門單項整改情況不提交常委會，這次要求作為整改報告的附件提交常委會；（3）全國人大財經(jīng)委、全國人大常委會預(yù)算工委還圍繞審計查出突出問題整改情況開展跟蹤調(diào)研并提交報告，供審議時參考?？梢哉f，審計監(jiān)督方式方法的創(chuàng)新，監(jiān)督力度之大，均是前所未有，必將把審計監(jiān)督工作提升到一個新的水平，必將把人大監(jiān)督工作提升到一個新水平。

需要特別指出的是，國務(wù)院將審計查出問題整改情況向全國人大常委會報告，這本身就是實施《憲法》的一個具體步驟。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視《憲法》的實施，強(qiáng)調(diào)：“要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平?！秉h的十八屆四中全會《決定》明確提出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，國務(wù)院向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作。習(xí)近平總書記深刻指出：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！蔽覀兺耆欣碛烧f，國務(wù)院將審計查出問題的整改情況提請全國人大常委會審議，體現(xiàn)了政府由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的憲法原則和意識，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念和精神，體現(xiàn)了政府對人大和人民的充分尊重。同時，這也是在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中邁出的重要一步。

（四）對審計查出問題整改的力度和效果空前

一直以來，我國對于審計查出的問題，都是嚴(yán)肅對待的，也是進(jìn)行了整改的，特別是在黨的十八大以來，整改效果明顯增強(qiáng)。

2014年7月2日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，部署嚴(yán)肅整改審計查出的問題。會議指出，對審計查出的問題，一要不折不扣堅決嚴(yán)肅整改。各相關(guān)部門和單位“一把手”是整改的第一責(zé)任人，要列出整改任務(wù)清單，排出時間表，實行對賬銷號，10月底向國務(wù)院報告整改情況，并在向全國人大報告后對社會公布。二要通過整改促進(jìn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)。要盤活趴在賬上的存量資金，整合專項、優(yōu)化增量，切實使寶貴資金用在刀刃上。促進(jìn)“脫實向虛”的信貸資金歸位，更多投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，有效降低企業(yè)特別是小微企業(yè)融資成本。三要著力構(gòu)建長效機(jī)制。克服屢審屢犯的“牛皮癬”。李克強(qiáng)總理要求，對于審計出的問題，不僅要列出整改的任務(wù)清單，排出時間表，逐個對賬銷號，更要建立起整改的長效機(jī)制?！耙獜闹贫壬隙沤^問題一再發(fā)生，不能讓政府失信于民?！?/p>

這在2015年得到了發(fā)揚(yáng)光大。2015年6月28日，十二屆全國人大常委會第十五次會議聽取并審議《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，要求責(zé)成有關(guān)方面加強(qiáng)整改。7月8日，國務(wù)院常務(wù)會議作出部署，要求建立整改臺賬，明確時限，嚴(yán)格問責(zé)，著力在完善制度上下工夫，堅決防止一些問題屢改屢犯。

從報告來看，國務(wù)院高度重視整改工作，有關(guān)部門、單位和地方認(rèn)真整改審計查出問題，研究落實全國人大常委會的審議意見，及時糾正違法違規(guī)違紀(jì)問題，態(tài)度積極、措施有力、成效明顯。根據(jù)劉家義作的報告，截至2015年10月底，通過審計整改促進(jìn)增收節(jié)支5794.94億元。審計發(fā)現(xiàn)的895起違法違紀(jì)問題線索移送有關(guān)部門查處后，已有5598人被依法依紀(jì)處理。本次審計的44個中央部門及有關(guān)所屬單位高度重視整改工作，截至2015年10月底這些部門整改違反財經(jīng)制度規(guī)定問題金額11.23億元（占77.2%），政府采購、資產(chǎn)管理和賬務(wù)處理等方面不規(guī)范問題金額28.05億元（占71.9%）。通過整改，促進(jìn)上繳財政、歸還原資金渠道、收回出借款等2.34億元，調(diào)整會計賬目15.86億元，制定完善73項預(yù)算和財務(wù)管理制度。

在審議中，全國人大常委會組成人員發(fā)表了許多好的意見和建議。概括起來，主要有：第一，進(jìn)一步加大整改工作力度。從報告來看，整改情況總體上是好的，但還有不少問題沒有整改到位。對這些尚在整改中的問題，要加大工作力度，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，有始有終，確保整改取得實效。同時，這次報告的審計查出問題整改情況，只是針對部分部門和單位，對那些沒有涉及的部門和單位，也要督促他們加強(qiáng)自我檢查和整改，確保整改到位。第二，盤活財政存量資金。比如，近年來，科技經(jīng)費(fèi)閑置量大的問題比較突出。我們在科研經(jīng)費(fèi)的管理使用上往往是“重物輕人”，買設(shè)備可以，發(fā)勞務(wù)報酬、用來激勵人就不行。由于限制太多太死，很多項目經(jīng)費(fèi)從一開始就沒人愿意申請。要落實中央關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理、關(guān)于深化中央財政科技計劃管理改革的要求，著眼于調(diào)動科研單位和科研人員的積極性，健全完善科技經(jīng)費(fèi)使用辦法，切實提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

（五）從制度上解決屢審屢犯和屢改屢犯問題

劉家義在報告中表示，目前仍有一些問題未整改到位，有的是整改措施針對性不強(qiáng)、推進(jìn)慢，或者整改中遇到了實際困難，整改效果不理想；有的是整改涉及多個部門、單位，統(tǒng)籌解決難度大或協(xié)調(diào)配合力度不夠，影響及時整改；有的是相關(guān)制度規(guī)則不符合實際，未及時修訂完善，或相關(guān)重大改革措施正在統(tǒng)籌規(guī)劃、深入論證、試點試行。

每年的審計工作報告的確都揭示了我國財政預(yù)算資金分配、使用和管理中存在的許多問題，大量問題都是屢審屢犯、屢改屢犯。這有一定的慣性、頑固性、復(fù)雜性。對“牛皮癬”這種問題的治愈，既要有耐心，更要有決心和信心。

當(dāng)然，從根本上解決這個問題，還是要靠制度，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約。第一，完善審計制度機(jī)制。對已經(jīng)整改到位的問題要通過建章立制、健全完善制度機(jī)制來堵塞漏洞，鞏固整改成果，還要推動審計查出問題整改工作制度化、長效化，用制度管人管事。第二，建立健全財政管理制度。要按照黨中央的決策部署，深化財稅體制改革，落實稅收法定原則，健全完善中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度。第三，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力。有制度，不執(zhí)行，等于廢紙一張，還不如沒有制度，因為如果沒有制度的話，還可以期待制度的出臺。必須以“三嚴(yán)三實”的要求，認(rèn)真執(zhí)行包括《審計法》在內(nèi)的各種制度，切實增強(qiáng)制度執(zhí)行的實效。

作者系全國人大常委會辦公廳研究室二局局長