苗加佳 武 紅

北京地區(qū)地下空間的綜合整治與利用
——以居民樓地下空間的創(chuàng)新利用為例

苗加佳 武 紅

近年來，北京市區(qū)兩級(jí)政府高度重視地下空間的綜合整治，這推動(dòng)了人口疏解，改善了城市環(huán)境，降低了安全隱患，得到了廣大群眾的支持。同時(shí)，隨著騰退的地下空間不斷增加，如何對(duì)其有效再利用，特別是利用好居民樓地下空間，成為北京市區(qū)持續(xù)深化功能疏解面臨的重要課題。

正確認(rèn)識(shí)居民樓地下空間的再利用問題

1.關(guān)于再利用的前提與原則。

再利用應(yīng)當(dāng)以符合整治要求為前提，確保整治前的問題（包括擅自改變地下空間用途、私打隔斷違法違規(guī)出租、電線私拉亂接、違規(guī)使用明火等違法類、秩序類、安全類問題）不再發(fā)生。具體應(yīng)明確三項(xiàng)原則：一是依法利用原則；二是安全利用原則；三是便民利用原則，以滿足居民的居住需要為優(yōu)先，以不干擾居民正常生活為底線。

2.關(guān)于再利用的價(jià)值導(dǎo)向。從國(guó)際慣例上看，城市地下空間開發(fā)利用普遍注重將經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合，甚至更多地考慮社會(huì)效益。北京市相關(guān)規(guī)定也強(qiáng)調(diào)人民防空工程的平時(shí)使用應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足社會(huì)公益性事業(yè)的需要。因此，居民樓的地下空間再利用應(yīng)充分考慮到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一并優(yōu)先滿足廣大群眾的公共需求。

3.關(guān)于再利用的實(shí)現(xiàn)方式。理論上看，再利用一共有三種基本實(shí)現(xiàn)方式：一是業(yè)主自治；二是借助政府力量；三是借助市場(chǎng)力量?，F(xiàn)實(shí)中，第一種方式不具備操作條件。第二種方式的優(yōu)勢(shì)在于政府既負(fù)有解決公共問題、服務(wù)民生需求的職責(zé)，也具備解決公共問題所需的公信力、辦法和資源，有利于推動(dòng)地下空間的再利用，但是完全依靠政府也解決不了所有問題，政府不可能把所有的空間都建成為民服務(wù)設(shè)施，即使建成也負(fù)擔(dān)不起運(yùn)營(yíng)成本。要解決這些問題，還是需要借助第三種方式，即市場(chǎng)的力量。市場(chǎng)通過充分發(fā)揮地下空間的經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用。企業(yè)只要找到合適的業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)模式，就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)居民樓地下空間的大規(guī)模利用?？傊?，要實(shí)現(xiàn)再利用，還要貫徹黨的十八屆三中全會(huì)提出的“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求。

4.關(guān)于再利用的業(yè)態(tài)。市場(chǎng)利用的核心是業(yè)態(tài)問題，即用地下空間做什么。這既取決于法律的許可，還取決于空間的實(shí)際狀況和市場(chǎng)的需求。相關(guān)法律法規(guī)從正面和反面明確了地下空間利用的邊界，核心是利用必須符合規(guī)劃的用途，不得擅自改變。目前，騰退的居民樓地下空間原規(guī)劃用途大部分是自行車庫(kù)，其次是人防工程，再有少量的機(jī)動(dòng)車庫(kù)、物業(yè)辦公用房等。機(jī)動(dòng)車庫(kù)、物業(yè)辦公用房因所占比重小且有現(xiàn)實(shí)需求，較容易直接按原規(guī)劃用途恢復(fù)使用。關(guān) 于人防工程的再利用，市政府明確主要定位于公益便民服務(wù)。市場(chǎng)可據(jù)此申請(qǐng)投資建設(shè)生活性服務(wù)業(yè)態(tài)。最難的是自行車庫(kù)的再利用，其在居民樓騰退地下空間所占比重最大，據(jù)保守估計(jì)至少占一半以上。如果簡(jiǎn)單恢復(fù)成自行車庫(kù)，會(huì)形成新的閑置。自行車庫(kù)還大多不收費(fèi)，本身也缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作條件。所以，簡(jiǎn)單恢復(fù)肯定行不通。實(shí)際上，原先自行車庫(kù)的規(guī)劃是為了滿足當(dāng)時(shí)居民普遍出行需要的，因此，從規(guī)劃本意上講，自行車庫(kù)再利用時(shí)仍然需要圍繞居民的需求。現(xiàn)在存放自行車的需求減少，但是存放其他物品（比如家庭閑置物品）的需求大大增加。如果在這個(gè)時(shí)候能夠引入市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新升級(jí)自行車庫(kù)的使用功能，使其變成既能存車也能存物品的新型多功能庫(kù)房，既能完全符合原規(guī)劃的目的和用途，又能創(chuàng)造新的業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)自行車庫(kù)資源的可持續(xù)利用。

綜上，居民樓地下空間再利用的總體思路可以歸納為：以符合整治要求為前提，以依法、安全、便民為原則，以社會(huì)效益優(yōu)先兼顧經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，以政府為主導(dǎo)，以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)，以滿足居民普遍需求為目的，以創(chuàng)新為引領(lǐng)，以生活性服務(wù)業(yè)為主要承載業(yè)態(tài)。

居民樓地下空間再利用的核心是解決自行車庫(kù)功能的創(chuàng)新升級(jí)

自行車庫(kù)創(chuàng)新升級(jí)需要有新的業(yè)態(tài)匹配。經(jīng)過市場(chǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，迷你倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)這一新業(yè)態(tài)恰好能滿足需要。迷你倉(cāng)（mini storage）是儲(chǔ)存物件的小型倉(cāng)儲(chǔ)空間。其基本做法是將大型空間改裝分隔成若干間小倉(cāng)體出租。最新的迷你倉(cāng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，可對(duì)自行車庫(kù)進(jìn)行五大升級(jí)。

一是空間利用更加精細(xì)化、效率更高。實(shí)現(xiàn)了對(duì)空間的立體利用，空間利用率高達(dá)70%。二是居民使用更加方便。存儲(chǔ)功能實(shí)現(xiàn)多樣化，倉(cāng)型大小和使用時(shí)間可以根據(jù)需要自主選擇, 隨時(shí)存取。三是空間管理更加安全。設(shè)有多層安全設(shè)施保護(hù)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程無死角實(shí)時(shí)監(jiān)控。四是能夠快速規(guī)?；蛷?fù)制。其對(duì)地下空間本身的要求低，倉(cāng)體可以隨意組合安裝和拆卸，通過在線技術(shù)實(shí)現(xiàn)一個(gè)管理者可以同時(shí)管多處倉(cāng)庫(kù)。五是能夠兼顧公益和市場(chǎng)的需要。其商業(yè)模式和技術(shù)手段可以滿足首先為本社區(qū)的每個(gè)家庭提供低價(jià)位甚至是免費(fèi)的迷你倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)。

自行車庫(kù)引入迷你倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)后，政府、社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)、居民等各個(gè)層面都將會(huì)從中受益。主要體現(xiàn)在：

一是解決了法律適用的困境，將自行車庫(kù)用作其他任何用途都會(huì)違反規(guī)劃的用途，不符合法律的規(guī)定。二是有效管控了地下空間的安全隱患，實(shí)現(xiàn)了管理的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、實(shí)時(shí)化、全覆蓋。三是有助于推動(dòng)人口疏解，防止群租的反彈，做到了“無人化”管理，從源頭上減少了流動(dòng)人口。四是滿足了群眾的普遍存儲(chǔ)需求，迷你倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)便捷、價(jià)格低廉、功能多元、自主選擇性強(qiáng)，有效解決家庭存儲(chǔ)空間不足問題。五是有助于提升政府治理能力，提高城市的宜居性?？梢猿蔀榄h(huán)境整治的輔助手段，實(shí)現(xiàn)地上地下整治聯(lián)動(dòng)。還可以服務(wù)于社區(qū)和特殊群體，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力和獲得感。六是幫助物業(yè)企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)，彌補(bǔ)物業(yè)費(fèi)收繳不足問題。七是推動(dòng)了地下業(yè)態(tài)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。該業(yè)態(tài)是新型的生活性服務(wù)業(yè)，在發(fā)展成熟的美國(guó)，這一業(yè)態(tài)2014年的產(chǎn)值約250億美元，在國(guó)內(nèi)近幾年間發(fā)展迅速并將成為下一個(gè)藍(lán)海。

更好發(fā)揮政府作用，用好騰退地下空間，滿足群眾新的需求

單靠市場(chǎng)推動(dòng)自行車庫(kù)引入迷你倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)也有難題，特別是居民對(duì)其樓下地下空間的使用十分關(guān)注，任何業(yè)態(tài)的進(jìn)入都需要與居民做好溝通。為此，向政府部門提出以下建議：

一是充分認(rèn)識(shí)再利用對(duì)于綜合整治工作全局的重要意義，確定正確的思路，盡快推動(dòng)居民樓地下空間的再利用。二是重點(diǎn)關(guān)注居民樓地下自行車庫(kù)和人防工程的再利用。積極鼓勵(lì)支持迷你倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)引入自行車庫(kù)和沒有其他合適用途的人防工程，在資金運(yùn)作、群眾工作、產(chǎn)權(quán)人對(duì)接、立項(xiàng)審批等方面給予幫助和服務(wù)。三是加大監(jiān)督檢查力度，將地下空間使用管理納入良性循環(huán)的管理軌道?？梢越柚阅銈}(cāng)儲(chǔ)的安防數(shù)據(jù)和系統(tǒng)，推進(jìn)地下空間管理信息化建設(shè)，提高安全管理效能。

作者單位：北京天街集團(tuán)有限公司/國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心