程道敏

（中共四川省委黨校，四川成都610071）

基層應(yīng)急管理建設(shè)問題及對策淺析

程道敏

（中共四川省委黨校，四川成都610071）

改革開放以來社會發(fā)展先后經(jīng)歷戰(zhàn)略機遇期和黃金發(fā)展期，繼而進入現(xiàn)在的矛盾突顯期，由于經(jīng)濟、政治、社會等層面矛盾凸顯，沖突激化，導(dǎo)致了各種突發(fā)事件頻發(fā)，公共安全形勢復(fù)雜，人民群眾對公共安全需求日益增長。眾所周知從“非典”過后我國全面開創(chuàng)和發(fā)展以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機制、法制）為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系，并取得了顯著的成就。全國應(yīng)急體系建設(shè)的頂層設(shè)計已經(jīng)逐步完善，基層作為整個社會體系的重心，既是社會管理的基礎(chǔ)，也是應(yīng)急處置的基礎(chǔ)和前沿，因而維護公共安全體系要從最基礎(chǔ)的地方做起，把基層一線作為主戰(zhàn)場，堅持重心下移、力量下層、保障下傾。

基層應(yīng)急管理；國際經(jīng)驗；問題；對策和建議

一、國際經(jīng)驗借鑒

在應(yīng)急救援對策中第一位的是自我救助，其次是互救，最后才是公助。從對汶川地震的資料研究顯示，在災(zāi)難后24小時內(nèi)從廢墟中救出人員存活率高達(dá)90%以上，48-72小時內(nèi)存活率也可以達(dá)到70%-80%。而超過黃金救援的72小時存活率就會驟減。而我們從地震資料可以知道第一支政府層面的救援隊伍進入災(zāi)區(qū)也是在21小時之后，從《汶川地震應(yīng)急處置與救援階段評估報告》中我們可以知道此次地震死亡（69227人）、受傷（374643人）、失蹤（17923人），無疑這些數(shù)字相較現(xiàn)階段應(yīng)急管理建設(shè)比較成功的發(fā)達(dá)國家而言顯得難得讓人接受，報告同時指出的教訓(xùn)中有幾點值得我們反思：第一點，城鄉(xiāng)民眾對預(yù)防、避險、自救、互救等應(yīng)急知識和技能的了解。第二點全社會抗御巨災(zāi)的風(fēng)險機制和物資儲備十分欠缺。第三點，城鎮(zhèn)普遍缺乏應(yīng)急避難場所，規(guī)劃、建設(shè)嚴(yán)重滯后，宣傳告知工作不到位。由于這些工作落實的不到位，導(dǎo)致了自我救助和互救無法有效的實現(xiàn)。筆者認(rèn)為造成重大傷亡的原因一方面歸咎于地方政府在應(yīng)急管理工作上存在重大失誤和缺失，另一方面基層應(yīng)急能力不足也是另一個重要的原因。

縱觀現(xiàn)階段美國、日本等在應(yīng)急管理方面做得比較成功的國家我們可以發(fā)現(xiàn)他們的成功具有共性值得我們學(xué)習(xí)借鑒：

（一）構(gòu)建強有力的指揮協(xié)調(diào)中樞

強有力的決策和指揮權(quán)威能夠提升突發(fā)事件的反應(yīng)速度，增強響應(yīng)力度，從而統(tǒng)一調(diào)配各種應(yīng)急資源。從紐約、東京、柏林等大城市的實踐看，市長負(fù)責(zé)并輔以直屬市長的綜合性危機管理機構(gòu)的運行機制無論是“戰(zhàn)時”或“平時”都大大的提升了城市應(yīng)對突發(fā)事件的決策、指揮、執(zhí)行能力。

（二）城市社區(qū)組織的危機治理機制

社區(qū)組織起源于歐美國家城市，于20世紀(jì)80年代迅速發(fā)展，社區(qū)組織的發(fā)展、社區(qū)功能的不斷擴展，進一步提升了社區(qū)在城市治理中地位和作用，同樣在應(yīng)急管理中社區(qū)同樣具有重要的位置。比較典型的有倫敦社區(qū)互助運動，該運動讓社會工作者廣泛、深入的參與社區(qū)生活，調(diào)動社區(qū)內(nèi)各種資源，培養(yǎng)居民的自助和互助精神。并成立社區(qū)睦鄰服務(wù)中心實行常態(tài)化管理，并在應(yīng)急管理工作中體現(xiàn)出重要的價值。相較倫敦，洛杉磯率先在提出并付諸實施的社區(qū)危機反應(yīng)團隊也是提升基層社區(qū)應(yīng)急處置能力的一種重要途徑。實踐證明其可行性相當(dāng)高，社區(qū)救災(zāi)反應(yīng)團隊訓(xùn)練計劃也于1993年在全美推廣。這一輔助性的社區(qū)救援組織通過組織自愿的市民，收集災(zāi)難情報以協(xié)助專業(yè)救援人員配置救災(zāi)資源為所在區(qū)域的受災(zāi)者提供第一時間的救助，同時市民的積極參與應(yīng)急管理工作也極大限度的提高了抗御災(zāi)害的整體能力。

（三）充分發(fā)揮志愿者組織的應(yīng)急功能

依托社會和社區(qū)為基礎(chǔ)，推動成立大量專項突發(fā)事件應(yīng)對志愿者組織，定期的訓(xùn)練和演習(xí)既可以在突發(fā)事件爆發(fā)后輔助專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的救援工作、補充專業(yè)救援隊伍的不足，大大提高應(yīng)急救援的專業(yè)化水平，同時也有助于提高去安替市民的突發(fā)事件應(yīng)變能力。志愿者組織傳統(tǒng)的最重要和最直接的功能是慈善活動和社會福利事業(yè)，隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家地區(qū)或者突發(fā)事件頻發(fā)國家已經(jīng)將志愿者組織這一力量充分利用，形成了繼政府之外的一個重要的治理主體，廣泛的活躍于基層應(yīng)急管理工作中。阪神地震作為日本應(yīng)急管理一個重要節(jié)點，在這之后也特別加強防災(zāi)市民組織的建設(shè)，東京都政府基于防災(zāi)減災(zāi)，成立了防災(zāi)市民組織，并由區(qū)市町政府作為培育主體，向其提供必要的技術(shù)指導(dǎo)和物資設(shè)備資助。而美國則是在布什總統(tǒng)的倡議的“市民梯隊”計劃下紐約市成立了市民梯隊行動委員會，該項目開展了醫(yī)療預(yù)備隊、街區(qū)守護者、輔助警察等二十多個子項目，服務(wù)于紐約應(yīng)急管理工作，并成效顯著。

（四）政府和社會組織在突發(fā)事件中的伙伴合作關(guān)系

從突發(fā)事件的發(fā)展軌跡看，大量的突發(fā)事件爆發(fā)于社區(qū)組織內(nèi)，或者事件爆發(fā)后很快就會對社區(qū)組織造成很大的沖擊，作為受災(zāi)的主體，它們參與到應(yīng)急管理工作中有其現(xiàn)實意義。既有利于塑造這些組織的應(yīng)急組織文化，提高其自救的能力；也可以提升“事前—事中—事后”三個階段應(yīng)急管理的整體水平。主要體現(xiàn)在資源調(diào)配、物資保障方面。以紐約市為例，城市政府與社會組織建立了良好的公私伙伴合作關(guān)系，這些社會組織分擔(dān)了政府對于物資準(zhǔn)備的風(fēng)險，紐約市應(yīng)急資源體系以網(wǎng)絡(luò)為載體搭建信息系統(tǒng)對那些與應(yīng)急管理有關(guān)的物資和人力資源進行準(zhǔn)確定位，以方便適時調(diào)配相關(guān)資源，成為了城市應(yīng)急資源管理體系的一個典范。而東京則是采取災(zāi)前合同制的形式，通過與有關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)、行會、協(xié)會簽訂災(zāi)害救援合作協(xié)定，形成法制化的公私災(zāi)害救援合作關(guān)系。與東京都有協(xié)定合作關(guān)系的多達(dá)34個，構(gòu)建了一個部門齊全的防災(zāi)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，保證了市場經(jīng)濟下應(yīng)急資源的整合。

通過對美國、日本等發(fā)達(dá)的國家研究我們可以得出有力的佐證基層應(yīng)急能力的建設(shè)在應(yīng)急管理中的作用是毋庸置疑的，無論是社區(qū)組織、志愿者或者社會組織作用的有效發(fā)揮都能大大的提升應(yīng)急工作的整體效果。

二、基層應(yīng)急工作存在的問題

一個合理健全的應(yīng)急管理體系應(yīng)該基于政府主導(dǎo)、全社會共同參與。在起步晚、經(jīng)驗少、任務(wù)重的基本國情下，要想快速實現(xiàn)應(yīng)急管理的現(xiàn)代化必須在借鑒國外先進的應(yīng)急管理實踐經(jīng)驗，還應(yīng)該根據(jù)本國國情總結(jié)自身實踐當(dāng)中存在的問題加以改進。自國家綜合防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃不斷推進以來，我們?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚У且脖┞冻隽艘幌盗械膯栴}。

（一）基層預(yù)案脫離實際，管理制度缺失

應(yīng)急預(yù)案是救援行動的指南，是應(yīng)急救援理念的載體，同時也是政府各級應(yīng)急管理部門實施應(yīng)急教育、預(yù)防、引導(dǎo)、操作等多方面工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)階段基層政府應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的意識雖然有所提高但是就其預(yù)案的質(zhì)量仍然存在很大的問題，具體表現(xiàn)為：一是預(yù)案內(nèi)容粗糙，針對性不強，不能根據(jù)本地、本部門實際情況擬定切實有效的應(yīng)急預(yù)案，雷同性極高。二是預(yù)案長期預(yù)而不練或者為了“演”而“練”，應(yīng)急預(yù)案演練的目的在于檢驗預(yù)案的可操作性、檢驗相應(yīng)隊伍的實際操作能力，磨合各個單元的配合與聯(lián)動，而在演練的過程中敷衍，不能進入模擬實戰(zhàn)狀態(tài)將導(dǎo)致演練流于形式，不能檢驗預(yù)案的可行性以及相關(guān)部門的應(yīng)急準(zhǔn)備是否到位。三是應(yīng)急預(yù)案長期不修訂，預(yù)案的參考應(yīng)急準(zhǔn)備要素具有實時變動性，在一定的時間段內(nèi)具有相對參考性，但是隨著發(fā)展這些要素是必須進行修正的，但是事實上基層的政府工作重心任然傾向于經(jīng)濟發(fā)展對于應(yīng)急預(yù)案的管理任然具有滯后性，應(yīng)急預(yù)案修正工作長期停滯，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生預(yù)案難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。四是相關(guān)應(yīng)急管理工作人員對預(yù)案內(nèi)容不重視，將應(yīng)急預(yù)案工作止于預(yù)案制定而忽視了對預(yù)案的學(xué)習(xí)掌握，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生后預(yù)案不能及時發(fā)揮其應(yīng)有之效。以上四點造成了基層大部分預(yù)案成為一紙文件，沒有實際價值。

（二）基層應(yīng)急管理缺位，協(xié)調(diào)聯(lián)動不足

《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確指出“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，分類管理，分級負(fù)責(zé)，屬地管理的應(yīng)急管理體制”。但事實上由于應(yīng)急管理涉及部門多，管理范圍廣，部門間固有的權(quán)責(zé)利益未能有效的厘清，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)難以實現(xiàn)。在應(yīng)急管理中存在“多頭管理”“缺位管理”的現(xiàn)象。一方面，由于行政管理體制的固有弊端，基層行政級別低，可供掌握調(diào)配的資源少，往往基層工作人員責(zé)任很重但是擁有的權(quán)利卻很小，因此很多基層領(lǐng)導(dǎo)崗基于權(quán)少責(zé)任重及個人發(fā)展等多方面綜合考量對于應(yīng)急管理的重視程度就相對較低；另一方面，大量的應(yīng)急管理專業(yè)人才主要集中在上級部門，相反基層應(yīng)急管理所面臨的受眾廣且情況復(fù)雜導(dǎo)致應(yīng)急管理工作開展緩慢，難以出成效。這些因素導(dǎo)致基層應(yīng)急管理的缺位。

筆者認(rèn)為應(yīng)急管理工作重點在于協(xié)調(diào)，難點也是協(xié)調(diào)聯(lián)動。在基層實際運行機制中較為嚴(yán)重的問題在于怎樣進行高效的協(xié)調(diào)?；鶎迂斦饕可霞墦芨秾?dǎo)致了基層缺乏資金支持搭建應(yīng)急管理統(tǒng)一的平臺，加之基層各職能部門之間權(quán)利關(guān)系以及責(zé)任邊界還存在模糊性，導(dǎo)致了各部門條塊分割，信息碎片化嚴(yán)重，即使在突發(fā)事件潛伏期就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)征兆但是由于信息溝通不順暢，管理權(quán)責(zé)限制，協(xié)調(diào)聯(lián)動往往問題得到有效反應(yīng)已經(jīng)過了最佳處置時間，甚至問題已經(jīng)到達(dá)發(fā)生的臨界點或已經(jīng)發(fā)生才能得到有效重視和處置。

（三）思想準(zhǔn)備不足和物資準(zhǔn)備不到位

從基層目前的現(xiàn)狀可以看出基層應(yīng)急儲備工作并未做到實處，體現(xiàn)在人員思想準(zhǔn)備不足和應(yīng)急物資儲備建設(shè)滯后。在思想層面：基層群眾缺乏危機意識與必要的突發(fā)事件應(yīng)對基本常識；基層領(lǐng)導(dǎo)干部則大多存在僥幸心理，缺乏憂患和責(zé)任意識，工作重心過于傾向經(jīng)濟建設(shè)而對于應(yīng)急管理工作管理松弛，大部分領(lǐng)導(dǎo)干部錯誤的將應(yīng)急管理工作等同于應(yīng)急預(yù)案的制定。在物資準(zhǔn)備層面：受限于財政支持不夠，應(yīng)急物資準(zhǔn)備并未按照實際應(yīng)對所需的當(dāng)量準(zhǔn)備，既然應(yīng)急物資儲備量都難以達(dá)標(biāo)當(dāng)然物資管理也就也從談起。

三、基層應(yīng)急管理建設(shè)的建議

應(yīng)急管理的工作的基礎(chǔ)是基層，重難點也是基層應(yīng)急建設(shè)，提升基層應(yīng)急管理能力建設(shè)對進一步提升基層應(yīng)急管理水平有至關(guān)重要的意義。根據(jù)基層的應(yīng)急管理現(xiàn)狀可以從“人—物—技”三方面著手提升應(yīng)急管理水平建設(shè)。

（一）以人員建設(shè)為抓手，全面提升人防能力

1.提升基層群眾對應(yīng)急管理的認(rèn)識，增強基層群眾的危機意識。作為突發(fā)事件首當(dāng)其沖的承擔(dān)者，基層群眾較高的危機風(fēng)險意識不僅可以提高對突發(fā)事件誘因的事前發(fā)現(xiàn)與及時排除，降低突發(fā)事件發(fā)生的頻率；還可以基層群眾危機意識的提升可以促使基層群眾在日常生活中關(guān)注并學(xué)習(xí)掌握自救能力，有效降低突發(fā)事件造成的損失。

2.強化基層領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任機制落實，提高應(yīng)急管理能力。基層領(lǐng)導(dǎo)干部在突發(fā)事件應(yīng)急處置中是政府處置的核心力量，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的能力的專業(yè)化可以讓基層應(yīng)急管理事務(wù)更加科學(xué)化的發(fā)展，而基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作落實將大大影響基層應(yīng)急能力建設(shè)的速度與應(yīng)急管理的水平。所以必須準(zhǔn)確的定位基層干部在應(yīng)急管理中的定位，建立健全規(guī)則制度，同時進一步厘清各主體的相互關(guān)系與權(quán)責(zé)邊界。長效的考核機制與明晰的權(quán)力與義務(wù)是充分調(diào)動基層領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性的必要先決條件，這樣才能打通應(yīng)急管理最后一公里的人員建設(shè)問題。

3.加快基層應(yīng)急管理隊伍建設(shè)：一是建設(shè)完善基層專業(yè)應(yīng)急管理隊伍的人員，以保證基層應(yīng)急管理各項工作順利開展。應(yīng)急管理專業(yè)隊伍“平時”主要負(fù)責(zé)應(yīng)急管理宣傳工作，增強群眾的危機意識，同時定期向群眾科普應(yīng)急救援的常識及相關(guān)自救知識，并做好隱患篩查與信息匯總；“戰(zhàn)時”有組織有分工的有序開展應(yīng)急救援工作。二是合理開發(fā)人力資源，建設(shè)民兵綜合救援隊，充分發(fā)揮閑置的民兵預(yù)備役，提升應(yīng)急管理在人員準(zhǔn)備上的能力；增強志愿者隊伍的管理，充分發(fā)揮志愿者組織在突發(fā)事件發(fā)生各個階段的有序參與性，增強應(yīng)急綜合保障。

（二）加強應(yīng)急準(zhǔn)備建設(shè)，提升防范能力建設(shè)

物資準(zhǔn)備建設(shè)：企業(yè)作為地方經(jīng)濟構(gòu)成的重要元素在享受政府提供的公共服務(wù)和地方資源的同時有責(zé)任有義務(wù)承擔(dān)起地方應(yīng)急準(zhǔn)備工作。在突發(fā)事件中企業(yè)也是受影響的主要去群體之一，企業(yè)參與應(yīng)急準(zhǔn)備不僅有益于地方應(yīng)急管理建設(shè)也有利于企業(yè)自身的發(fā)展。因此，建立合理的補償機制并以法律法規(guī)的形式固化，讓企業(yè)參與應(yīng)急物資儲備體系，降低基層政府在應(yīng)急準(zhǔn)備過程中的財政負(fù)擔(dān)?；鶎诱趹?yīng)急準(zhǔn)備中更多的承擔(dān)余缺調(diào)配的工作，由于地區(qū)間規(guī)劃發(fā)展存在差異性，各地區(qū)企業(yè)的類型不同則參與在參與地方應(yīng)急準(zhǔn)備中就存在互補性，基層政府與其花費大量的人力物力財力去進行政府采購應(yīng)急物資儲備不如以政策優(yōu)惠鼓勵吸引企業(yè)參與到物資準(zhǔn)備中，基層政府需要做的就是搭建相關(guān)的準(zhǔn)備物資管理平臺對起進行有效的優(yōu)化配置，增強基層綜合保障能力。

預(yù)警監(jiān)測建設(shè)：基層爆發(fā)突發(fā)事件的概率大的一個很大原因是時間爆發(fā)潛伏期沒有及時發(fā)現(xiàn)與處置隱患，所以基層有必要建立健全預(yù)警監(jiān)測體系。定期對隱患進行排查，掌握本地區(qū)的實時情況，分級分類進行管理，按照隱患的分布合理設(shè)置監(jiān)測點，以點到面形成網(wǎng)格化基層信息管理，消除信息碎片化的局面。將收集的相關(guān)信息匯總到上級部門預(yù)警監(jiān)測平臺，由專業(yè)應(yīng)急管理隊伍做實時的風(fēng)險評估反饋給基層應(yīng)急管理相關(guān)部門，根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果及時采取相應(yīng)的措施。

（三）推進應(yīng)急科技創(chuàng)新，加快成果轉(zhuǎn)化

積極引導(dǎo)應(yīng)急科技創(chuàng)新投入，在財政性投入的基礎(chǔ)上重視對金融性投資的開發(fā)，把市場機制引進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新。建立健全應(yīng)急科技創(chuàng)新機制：完善應(yīng)急知識產(chǎn)權(quán)的保護合運用機制為創(chuàng)新提供動力和保障機制、風(fēng)險補償和透支機制提高應(yīng)急產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動力。重視應(yīng)急產(chǎn)業(yè)科技人才的培養(yǎng)與引進，提供響應(yīng)的平臺供其進行相關(guān)的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)研究與開發(fā)，促進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的升級換代。同時積極培養(yǎng)市場需求，加快產(chǎn)業(yè)成果轉(zhuǎn)化。以市場化推進應(yīng)急科技的進步，以產(chǎn)業(yè)化降低新技能的市場投放門檻，進而普及惠及基層應(yīng)急管理的建設(shè)。

［1］朱恪鈞，譚曉梅.地方政府應(yīng)急管理實踐研究［M］.成都：四川人民出版社.2009.

［2］張維平.政府應(yīng)急管理——“一案三制”創(chuàng)新研究［M］.合肥：安徽大學(xué)出版社.2009.

［3］唐鈞.政府風(fēng)險管理：風(fēng)險社會中的應(yīng)急管理升級與社會治理轉(zhuǎn)型［M］.北京：中國人民出版社.2014.

［4］《汶川地震應(yīng)急處置與救援階段評估報告》課題組.汶川地震應(yīng)急處置與救援階段評估報告［Z］.成都：四川人民出版社.2009.

責(zé)任編輯：秦利民

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A

10.3969/j.issn.1009-6922.2016.05.19

1009-6922（2016）05-73-03

2016-07-22

程道敏（1991—），男，四川成都人，中共四川省委黨校研究生，主要研究方向：地方應(yīng)急管理。