弓順芳

（中共鄭州市委黨校 公共管理教研部，河南 鄭州 450042）

“互聯(lián)網(wǎng)++”時代下政府職能的適應(yīng)性調(diào)整

弓順芳

（中共鄭州市委黨校 公共管理教研部，河南 鄭州 450042）

處在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下的政府，必須遵守互聯(lián)網(wǎng)時代下經(jīng)濟和市場運行的原則和規(guī)律，適時轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建“開放、透明、互動、參與、融合”的互聯(lián)網(wǎng)思維，用云服務(wù)理念和相應(yīng)措施構(gòu)建政務(wù)與服務(wù)協(xié)同生態(tài)系統(tǒng)的“政務(wù)云+”。秩序供給原則要求政府行為更具法治性，邊際效益最大化原則要求政府行為更具效能性，政府提供公共物品原則要求政府行為更具服務(wù)性、互動性和可靠性。

“互聯(lián)網(wǎng)+”；政府職能；政府行為創(chuàng)新；應(yīng)對策略

當今，以數(shù)據(jù)為基本手段和新一代信息技術(shù)為載體的新社會形態(tài)正在世界范圍內(nèi)形成，無論對一個國家的政治、經(jīng)濟、文化、體制、機制，還是對于人們的社會生活、思維觀念，都正在經(jīng)歷一個前所未有的變革，然而“我們的政府如同一個身強力壯的小伙子一樣，其機能已經(jīng)得到發(fā)展，身體已經(jīng)長大，但在動作方面卻變得笨拙了，其精力和年齡的增長卻和其已具有的生活技能不相適應(yīng)，它得到了力量卻不具備相應(yīng)的行為”。因此，衡量是否建成法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府的一個基本標準是“其政府職能的適應(yīng)性而非職能的特定性”［1］。李克強總理在2015年的政府工作報告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”概念，標志著我國將進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代。因此，在我國全面的社會轉(zhuǎn)型時期，如何科學合理地利用數(shù)據(jù)實現(xiàn)價值再增值，全面提升政府數(shù)據(jù)治理能力進而適應(yīng)性調(diào)整政府職能，對于新時期推動中國政府深層次改革具有重要意義。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下推動政府職能適應(yīng)性調(diào)整的必要性

“互聯(lián)網(wǎng)+”的核心是大數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)正在成為一種新的技術(shù)工具、生產(chǎn)要素、思維方式以及新的治理能力。一方面，政府治理能力的現(xiàn)代化需要依靠大數(shù)據(jù)提供技術(shù)支撐，另一方面，政府治理能力現(xiàn)代化的推進也對大數(shù)據(jù)應(yīng)用提出了新需求。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下政府職能的調(diào)整已迫在眉睫。

1.以“數(shù)據(jù)治理”提升政府治理能力。大數(shù)據(jù)自身具有的關(guān)鍵特征、技術(shù)能力以及數(shù)據(jù)預(yù)測，可以為政府治理能力現(xiàn)代化提供決策參考。大數(shù)據(jù)三個關(guān)鍵特點是價值型、多源性和碎片性。這就使過去一些看似“無用”的“垃圾”數(shù)據(jù)都可以成為有價值的資源。政府治理要應(yīng)用新技術(shù)進行管理創(chuàng)新，運用數(shù)據(jù)開放推動決策科學化，通過個體預(yù)測推動服務(wù)個性化以及利用數(shù)據(jù)聚合推動政府效能最大化。第一，以數(shù)據(jù)推進法治“量化”。依法治國是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要戰(zhàn)略步驟，以數(shù)據(jù)推進法治量化，就是在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，以對法治的定性分析為基礎(chǔ)，通過數(shù)據(jù)的收集和整理、定量方法的運用以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，科學評估某一國家或地區(qū)的法治發(fā)展狀況和指標體系的過程。例如，作為獨立NGO機構(gòu)的“世界正義工程”，采用以衡量國家法治發(fā)展水平為目標的“法治指數(shù)”，對97個國家的法治水平進行評分。以數(shù)據(jù)推進法治量化的“法治指數(shù)化運動”，不僅實現(xiàn)法治認同基礎(chǔ)上對樣本案例的精確研究，改變了以往只注重立法意義上的創(chuàng)新，而且實現(xiàn)了更為廣泛意義上的制度創(chuàng)新；不僅使法治成為有尺可量的社會現(xiàn)象，而且開啟了中國法治研究的一種新模式。第二，以數(shù)據(jù)編織公共安全“防護網(wǎng)”?！坝蓄A(yù)見的政府做兩件根本性的事情，它們使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療；它們在做出決定時，盡一切可能考慮到未來”［2］，在有限時間內(nèi)對海量時空數(shù)據(jù)進行快速分析，深度挖掘數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系，預(yù)測事件發(fā)展趨勢。2013年，習近平總書記提出“平安中國”的建設(shè)理念，指出要“加大依法管理網(wǎng)絡(luò)力度，加快完善互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導體制，形成從技術(shù)到內(nèi)容、從日常安全到打擊犯罪的互聯(lián)網(wǎng)管理合力”，大數(shù)據(jù)在預(yù)測、參與和化解風險防范上扮演著不可或缺的角色。無疑，基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)急系統(tǒng)，通過攝像頭、傳感器、移動終端、感應(yīng)裝置等設(shè)備不間斷地抓取公共安全事件數(shù)據(jù)，政府能夠?qū)崟r感知現(xiàn)場應(yīng)急處置情況，有效提高公共安全運行動態(tài)監(jiān)控、智能研判以及現(xiàn)場感知和快速反應(yīng)的能力，使公共安全網(wǎng)絡(luò)真正實現(xiàn)“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。第三，以數(shù)據(jù)打造政府“政務(wù)云+”。我國是數(shù)據(jù)大國，但不是數(shù)據(jù)強國。當前我國社會管理的技術(shù)屬性發(fā)生變化，這就要求政府治理能力現(xiàn)代化必須做出調(diào)整，要求政府管理通過創(chuàng)新進行自我適應(yīng)。政府可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)具有廣度信息聚合、深度數(shù)據(jù)挖掘、扁平網(wǎng)絡(luò)傳遞的三大能力，協(xié)助政府通過治理開展自動化和智能化的“政務(wù)云+”，比如培育和開拓“互聯(lián)網(wǎng)+”醫(yī)療、“互聯(lián)網(wǎng)+”教育、“互聯(lián)網(wǎng)+”就業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)服務(wù)等渠道，分析、預(yù)見、優(yōu)化公共資源配置水平，整合跨部門、跨行業(yè)電子政務(wù)資源，提升政府的社會治理能力。當前，在許多城市進行的智慧城市建設(shè)，其基本特征正是“互聯(lián)網(wǎng)+”，但其邏輯樞紐卻是政府“政務(wù)云+”。比如，“數(shù)據(jù)打假”是大數(shù)據(jù)應(yīng)用最為成功的案例之一，并為政府節(jié)約行政成本、提高行政效能做出了貢獻［3］。

2.“互聯(lián)網(wǎng)+”時代要求政府職能進行適應(yīng)性調(diào)整。政府職能最早的界定是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。從生態(tài)行政學視角看，政府履行政府職能的過程也是政府不斷調(diào)整、改革、再建構(gòu)的過程。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代要求政府必須調(diào)適自身與環(huán)境的關(guān)系，適時進行政府職能適應(yīng)性調(diào)整。第一，從“全能全知”向“有限理性”的角色轉(zhuǎn)變。根據(jù)制度變遷理論，政府職能是某一階段政府或政黨組織發(fā)展理念的制度反映。在改革開放以前，我國實行的是嚴密的政治控制和中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟管理體制，進而導致政府“政治人”角色的泛濫；而在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，政府的治理模式由“全能全知”向“有限理性”型角色轉(zhuǎn)變，其價值取向從“GDP導向”向“民生導向”轉(zhuǎn)變，政府主要根據(jù)“責任清單”營造社會“公平、安全、透明”的環(huán)境。第二，從“人治”思維向“數(shù)據(jù)”思維轉(zhuǎn)變。長期以來，我國實行金字塔式的科層制管理，與此對應(yīng)的是官僚制組織形式。雖然這種管理模式與組織形式在提高政府組織效率、保障政策執(zhí)行能力以及有效評估政府績效的責任上發(fā)揮了重要作用，但“互聯(lián)網(wǎng)+”作為智慧城市的本質(zhì)特征，要求政府必須改變原來依托層級權(quán)力進行管制的思維模式，實現(xiàn)向知識社會的“用戶創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新和政府創(chuàng)新”方面轉(zhuǎn)換。因此，現(xiàn)代管理模式要由過去的“人治”思維，向“數(shù)據(jù)”思維轉(zhuǎn)變，以此來管理和處理公共事務(wù)。我們所說“互聯(lián)網(wǎng)+”的“+”，不僅僅是技術(shù)上的“+”，也是思維、理念、模式上的“+”，政府的管理決策和管理過程越來越取決于大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析，而不再是經(jīng)驗和直覺。第三，從“制度創(chuàng)新”向“服務(wù)創(chuàng)新”模式轉(zhuǎn)變。當前，各個地方政府都在大力建設(shè)智慧城市，智慧城市已經(jīng)成為國內(nèi)信息化建設(shè)的潮流。智慧城市提高了政府的管理服務(wù)效能，使公共資源得到了更加科學合理的配置，但是也考驗了政府在電子政務(wù)信息系統(tǒng)的整合、跨部門政府信息資源共享和政務(wù)協(xié)同等能力，特別是在經(jīng)濟異常波動時實施宏觀調(diào)控，政府對大數(shù)據(jù)信息的掌握和分析，直接決定了宏觀調(diào)控的效果。政府向社會、企業(yè)開放大數(shù)據(jù)服務(wù)，并引導企業(yè)探索創(chuàng)新數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)模式，積極培育大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，都對政府職能提出了新的要求和挑戰(zhàn)。因此，政府的職能除了一般職能外，還應(yīng)承擔培育、服務(wù)市場主體以及發(fā)展經(jīng)濟、科技等重任的特殊職能，政府在一定時期內(nèi)和在一定程度上還要承擔技術(shù)創(chuàng)新以及資源有效配置功能。

3.政府職能的優(yōu)化要求注重數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。“互聯(lián)網(wǎng)+”的出現(xiàn)對政府職能的優(yōu)化提出了挑戰(zhàn)。一方面是政府提供公共服務(wù)的效能性，另一方面是政府提供公正服務(wù)的權(quán)威性。為了保證數(shù)據(jù)發(fā)布的質(zhì)量，美國公共與預(yù)算管理辦公室曾經(jīng)制定過三個指導原則［4］：一是質(zhì)量要有標準，聯(lián)邦政府各部門必須制定衡量數(shù)據(jù)質(zhì)量的統(tǒng)一標準，這個標準包括客觀性、實用性和完整性三個方面。二是質(zhì)量管理要有流程。政府各部門必須針對數(shù)據(jù)質(zhì)量完善信息管理的流程，防止低質(zhì)量的數(shù)據(jù)出現(xiàn)。三是要有質(zhì)量救助機制。大數(shù)據(jù)背景下的各級政府亟待加強數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，包括構(gòu)建完善的行政機制來應(yīng)對社會、公眾對于數(shù)據(jù)質(zhì)量的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。例如，政府門戶網(wǎng)站應(yīng)該在充分了解公眾服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，及時響應(yīng)群眾的熱切關(guān)注，有效傳播政府信息，主動引導網(wǎng)絡(luò)輿論，通過采用基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的用戶行為精準量化分析系統(tǒng)，指導網(wǎng)站服務(wù)工作，并通過推送服務(wù)熱點、建設(shè)專題頻道等方式，提高政府網(wǎng)站對互聯(lián)網(wǎng)公眾服務(wù)需求的響應(yīng)能力。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下政府行為的不適應(yīng)性

根據(jù)公共行政學理論，行政行為是指國家行政機關(guān)及其行政人員執(zhí)行公務(wù)、實施行政管理的行為。政府行為必須遵守法律，才能在公共行政管理過程中切實有效。當前，政府行為存在諸多不適應(yīng)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.重“形式”輕“實質(zhì)”。從本質(zhì)上看，云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)畢竟只是工具，政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、體制機制的完善才是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。但一些地方政府打著“造城運動”的旗號，認為從數(shù)字城市、無線城市、電子城市等到智慧城市建設(shè)，只是換了一個標簽，提出了個新概念而已，忽視了公共服務(wù)最大化，這才是智慧城市建設(shè)過程中真正要解決的問題。

2.重“投入”輕“管理”。在建設(shè)智慧城市的過程中，一些地方政府投入大量資金和資本，但卻忽視了“互聯(lián)網(wǎng)+”在運行過程中的政策制訂、數(shù)據(jù)治理和績效考核，最終導致政府行為的低效、甚至無效。

3.重“部門利益”輕“公眾參與”。政府的科學決策需要結(jié)合城市自身實際、城市發(fā)展戰(zhàn)略和公眾需求，現(xiàn)在很多地方的規(guī)劃同質(zhì)性較高，缺乏地域特色和公眾需求調(diào)查，最后造成“千城一面”和“既得利益者的狂歡”。智慧城市建設(shè)缺少了民眾的參與，就容易與初衷漸行漸遠。因此，隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，政府必須根據(jù)市場運行模式和市場主體行為模式的改變進行相應(yīng)的調(diào)整，尤其是在經(jīng)濟調(diào)控領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)在為國家的宏觀調(diào)控提供了便利技術(shù)手段的同時，也對宏觀調(diào)控提出了更高要求。只有透視時代性，深刻地把握規(guī)律性，理性地適應(yīng)責任政府、服務(wù)政府的發(fā)展要求，才能增強政府行為的科學性，從而提高公共管理質(zhì)量。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下數(shù)據(jù)驅(qū)動的職能調(diào)整

公共行政學認為，行政職能框定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向，政府能力的大小強弱則決定了行政職能的實現(xiàn)程度。當前，作為“十三五”期間全面深化改革的一個重要組成部分，各級政府要實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下數(shù)據(jù)驅(qū)動的“職能調(diào)整”，應(yīng)遵循以下幾個原則。

1.“互聯(lián)網(wǎng)+”要求政府行為更具法治性。按照科斯交易成本理論，政府存在一方面使契約雙方合作成本大為減少，在存在失序的地方，社會的相互交往成本又代價高昂，互信機制難以建立，而作為經(jīng)濟福祉主要源泉的勞動分工亦不可求。當前我們面臨經(jīng)濟由高速向低速運轉(zhuǎn)，其實質(zhì)就是要改變由以往以GDP為導向的“倫理經(jīng)濟”向以規(guī)則為導向的“法理經(jīng)濟”的轉(zhuǎn)變。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府應(yīng)積極建立和維護網(wǎng)絡(luò)秩序，加快互聯(lián)網(wǎng)法治步伐，實現(xiàn)政府行為法治化。

2.機構(gòu)改革提高政府內(nèi)部運行效能。第一，明晰政府之間以及各部門的職權(quán)邊界。從1952年我國開始第一次政府機構(gòu)改革以來，我國機構(gòu)改革始終走不出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，從帕金森定律角度來看，政府部門臃腫、冗員增加、效率低下以及官僚作風興起，是造成行政效率低下的主要阻滯因素。運用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段提高行政效能，多渠道地及時傾聽與深入發(fā)掘廣大公眾對公共物品的需求，科學合理地將公共權(quán)力分解到政府各個部門與第三部門，杜絕“一權(quán)兩授”或“一事多管”，有利于降低行政成本，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建“公開、透明、廉潔、高效”的現(xiàn)代政府。第二，確定科學的決策體制和決策程序。通過政治體制改革對政治參與的推動來推進決策的民主化進程。決策民主是決策科學地基本前提和重要保障，這就要求各級政府在制定和執(zhí)行重大行政決策時，應(yīng)當充分論證，廣泛聽取人大、政協(xié)和社會團體的意見。第三，充分利用現(xiàn)代科技成果，實現(xiàn)政府管理手段信息化。隨著全球化步伐的加快，中國政府要構(gòu)建起“開放、透明、互動、參與、融合”的互聯(lián)網(wǎng)思維模式，用云服務(wù)理念和相應(yīng)措施構(gòu)建政務(wù)與服務(wù)協(xié)同生態(tài)系統(tǒng)的“政務(wù)云+”。政府網(wǎng)站的動態(tài)管理和維護是一個全過程服務(wù)系統(tǒng)，“政務(wù)云+”就是要做到：一方面能及時回應(yīng)公眾需求，重塑政府網(wǎng)絡(luò)公信力；另一方面以電子政務(wù)為突破口，推動政府數(shù)據(jù)治理能力的現(xiàn)代化。

3.政府提供公共物品的外部性，決定服務(wù)是政府的一項終極職能。第一，激活數(shù)據(jù)，實現(xiàn)從“數(shù)字庫”到“價值源”的轉(zhuǎn)化。數(shù)據(jù)本身只是一種符號，只有進行系統(tǒng)性的信息挖掘與整合，通過與政府數(shù)據(jù)平臺的對接，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)從無序到有序、從靜態(tài)到動態(tài)、從隱性到顯性的信息治理。由于數(shù)據(jù)資源在各個地區(qū)、部門、行業(yè)和城鄉(xiāng)分布的不均等，政府應(yīng)更多注重實現(xiàn)“數(shù)據(jù)治理”和“數(shù)據(jù)服務(wù)”的公平性和均等性。第二，鼓勵公眾參與，多元協(xié)同治理。在世界范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)治理，特別是在智慧城市建設(shè)中，許多發(fā)達國家和新興發(fā)展中的國家都認識到多元主體參與“互聯(lián)網(wǎng)+”治理的重要性。如江蘇省開始試行工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證“三證合一”登記制度改革，并逐步向全國范圍全面推廣。正是由于政府、企業(yè)、NGO社會組織以及市民的諸多建設(shè)主體的協(xié)同參與，才使得依托現(xiàn)代信息技術(shù)的智慧城市建設(shè)，實現(xiàn)了由條塊思維模式向系統(tǒng)資源整合模式發(fā)展，從“技術(shù)依賴”到“協(xié)同參與”的轉(zhuǎn)變，使得公共利益最大化成為可能。第三，數(shù)據(jù)自由流動的技術(shù)屬性，要求政府加快信息公開、數(shù)據(jù)管理和信息安全工作。信息資源如果無法整合共享、互聯(lián)互通，使用者之間的數(shù)據(jù)平臺便會出現(xiàn)各自獨立、無法協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)“信息孤島”的現(xiàn)象。因此，建立不同部門、不同行業(yè)、不同區(qū)域的后臺數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)標準、優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)共享體系、統(tǒng)一的信息系統(tǒng)平臺以及數(shù)據(jù)科學家人才庫，有利于打破各個部門間的信息壁壘和人才瓶頸，從而在享受其帶來收益的同時，也可應(yīng)對和預(yù)防大數(shù)據(jù)所帶來的風險。

［1］［美］塞繆爾·菲利普斯·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華譯.上海：上海人民出版社，2008.12.

［2］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.周敦仁譯.上海：上海譯文出版社，1996.193.

［3］陳潭.大數(shù)據(jù)時代的國家治理［M］.北京：中國社會科學出版社，2015.36.

［4］徐子沛.大數(shù)據(jù)時代［M］.南寧：廣西師范大學出版社.2014.132.

［責任編輯王亞偉］

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A

1671-6701（2016）05-0061-04

2016-09-25

弓順芳（1980—），女，河南鄭州人，碩士，中共鄭州市委黨校公共管理教研部講師。