□　林輝煌

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從危險管理到風險治理
——中國鄉(xiāng)村治理的模式轉(zhuǎn)換研究

□林輝煌

當前我國鄉(xiāng)村正處于劇烈的轉(zhuǎn)型階段，面臨著各種風險因素的挑戰(zhàn)，單純依靠原有危險管理模式已經(jīng)無法有效應(yīng)對。因此需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理模式，從單純依靠危險管理模式轉(zhuǎn)換成以風險治理為核心的社會治理模式，使其不僅能夠?qū)σ呀?jīng)發(fā)生的危險事件進行有效管理，而且能夠?qū)⒐芾碛行У剞D(zhuǎn)移到對風險前期的預(yù)防和控制上，從而建立一個有預(yù)見性的基層治理體制，確保鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、社會的長久穩(wěn)定。

鄉(xiāng)村治理風險社會危險管理風險治理

2009年底全國政法工作電視電話會議把社會管理創(chuàng)新作為會議所強調(diào)的“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作的組成部分之一；2011年5月中共中央政治局召開會議，專門研究了加強和創(chuàng)新社會管理的重大問題；黨的十八屆三中全會明確提出了創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平的重要決定。黨和國家之所以如此關(guān)注社會治理問題，是因為當前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾的凸顯期，加強和創(chuàng)新社會治理事關(guān)黨的執(zhí)政地位、國家長治久安和人民安居樂業(yè)，對繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期、推動黨和國家事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標等都具有重大戰(zhàn)略意義。

這其中，加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理又是當前社會治理工作的重點和基礎(chǔ)。[1]我國鄉(xiāng)村正處于高風險期和危機頻發(fā)期，風險形態(tài)復(fù)雜多樣，[2]而且在村莊政治、經(jīng)濟和社會層面上都有明顯的體現(xiàn)。然而，當前中國的鄉(xiāng)村治理主要采取的是一種危險管理模式，側(cè)重于事后的應(yīng)急性搶救，這種管理模式往往反過來又強化了社會風險本身。在學(xué)界，學(xué)者們主要關(guān)注的也是鄉(xiāng)村社會突發(fā)性事件、群體性事件等，[3-6]沒有對中國鄉(xiāng)村社會的風險發(fā)生機制以及如何防止可能的風險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的危險問題進行深入的思考。通過長期的鄉(xiāng)村調(diào)研，筆者認為鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的根本在于將危險管理模式轉(zhuǎn)化為風險治理模式，從而把未來可能的危險化解在日常性的治理機制之中。

一、中國鄉(xiāng)村進入風險社會

在中國鄉(xiāng)村社會正在進行的巨大轉(zhuǎn)型過程中，隨著現(xiàn)代性的不斷深入和市場經(jīng)濟的持續(xù)影響，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會正在不斷喪失主體性和預(yù)見性，從而導(dǎo)致各種風險因素大量增加，鄉(xiāng)村基層的風險社會正在迅速形成。[7]

在傳統(tǒng)中國，由王權(quán)和族權(quán)共同管理[8]并因此生成的“雙軌政治”[9](P336)所面對的是一個相對簡單的鄉(xiāng)土社會，在生于斯長于斯的封閉社區(qū)中，人們結(jié)成了世代相傳的人情關(guān)系，[10](PP41-42)生產(chǎn)出穩(wěn)定的社會權(quán)威結(jié)構(gòu)和公平正義觀，[11]因此，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會治理是一種相對靜態(tài)的治理模式。[12]傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的簡單性和靜態(tài)性并不意味著它不存在任何的風險因素，實際上包括個體的生老病死、天災(zāi)人禍等等都會打破人們的正常生活，只是這種風險因素在一個相對均質(zhì)和穩(wěn)定的熟人社會中一般具有較強的規(guī)律性，人們借助已有的地方性知識和彼此之間緊密的關(guān)聯(lián)可以較好地進行預(yù)見和應(yīng)對。因此，簡單社會中的人們更加關(guān)注的是對特定的危險事件進行事后管理。而在當下的鄉(xiāng)村社會中，風險已經(jīng)取代了危險成為影響人們生活的根本因素?，F(xiàn)代風險在本質(zhì)和特征上都迥異于傳統(tǒng)的危險，它是一種危險的不確定性，[13]表現(xiàn)出高度的隱蔽性、知識依賴性、高度關(guān)聯(lián)性、跨越時空性、迅速擴散性和高度危害性。[14]因為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的主體性和預(yù)見性不斷喪失，加上靜態(tài)管理模式本身無法適應(yīng)當前復(fù)雜社會的內(nèi)在要求，因此，現(xiàn)代社會風險不再具有規(guī)律性并且超出了個體家庭甚至社區(qū)能夠承受的范圍。這些巨大的風險在鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、社會層面都有明顯的表現(xiàn)。

當前鄉(xiāng)村的政治風險主要表現(xiàn)為農(nóng)民群眾對基層政權(quán)的要求不斷提升與基層政權(quán)的治理能力不斷下降之間的巨大矛盾。一方面，社會主義改造取消了族權(quán)對基層事務(wù)進行治理的合法地位，幾乎所有的問題都涌向了現(xiàn)代國家體系，農(nóng)民對國家的政治訴求不斷提升；另一方面，隨著稅費改革的推進及其配套措施的落實，國家迅速從鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活中退卻出去，基層組織的治理資源逐漸被掏空，使其對鄉(xiāng)村社會的治理能力大大弱化?；鶎咏M織既喪失了國家權(quán)力體制的信任，而且脫離了鄉(xiāng)土社會的約束，成為一個獨立的利益主體。在國家惠農(nóng)政策不斷強化的背景下，農(nóng)民對基層組織卻表現(xiàn)出越來越強烈的不信任，致使基層組織不僅沒動力而且也沒能力來落實國家的政策。除了干群之間的緊張關(guān)系之外，另外一個政治風險因素是農(nóng)村基層黨組織的癱瘓。黨的農(nóng)村基層組織是黨的全部農(nóng)村工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是落實黨的方針政策和各項農(nóng)村工作任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。而現(xiàn)實中的農(nóng)村黨建卻呈現(xiàn)出“性別失調(diào)、文化偏低、老年化、空殼化、去黨性化”等不良特征，并且陷入了一種惡性循環(huán)的結(jié)構(gòu)性困境之中。多數(shù)黨員常年外出打工，留在村里的黨員或者淪為普通群眾，或者比普通群眾還不如。在很多農(nóng)村，黨組織已經(jīng)無法發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘的作用，有的甚至起到負面的作用。這就使得農(nóng)民群眾對基層黨組織的認同感不斷弱化，嚴重損害了黨在農(nóng)民群眾中的凝聚力和號召力。[15]

當前鄉(xiāng)村的經(jīng)濟風險主要體現(xiàn)在農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)收入來應(yīng)對市場經(jīng)濟壓力的要求不斷提升與不斷增大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脆弱性之間的巨大矛盾。農(nóng)民被卷入市場經(jīng)濟之后，實際上面臨著更多新的風險和壓力，因為建立在廉價勞動力基礎(chǔ)上的低端市場并不能給進城農(nóng)民提供充分的經(jīng)濟社會保障。隨著年老、疾病的出現(xiàn)，農(nóng)民隨時都可能被趕回鄉(xiāng)村。正是從這個意義上講，進城農(nóng)民都希望保留農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，這是他們緩解市場經(jīng)濟風險和壓力的有效機制。因此，在市場經(jīng)濟背景下，當前的農(nóng)業(yè)至少有兩個重要的戰(zhàn)略意義：一是通過在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)代際分工，分散市場經(jīng)濟所帶來的風險，從而提高農(nóng)民的整體家庭收入；二是通過在村農(nóng)民的種田，保障整個國家的糧食安全。雙層經(jīng)營體制下的小農(nóng)生產(chǎn)在激發(fā)個體家庭的積極性方面具有明顯的作用，但是這種作用的有效性是建立在鄉(xiāng)村集體具有超越個體家庭來實現(xiàn)公共品供給的能力基礎(chǔ)之上的。近年來的鄉(xiāng)村經(jīng)濟改革尤其是農(nóng)地制度改革，都在朝著弱化集體統(tǒng)籌能力的方向發(fā)展。賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，甚至成為一種充滿道德情緒的主流話語。有趣的是在這種主流話語之下，廣大農(nóng)民卻因為地權(quán)的絕對性導(dǎo)致了村莊基本的公共品供給難以達成，從而陷入更大的困境之中，[16](PP8-9)農(nóng)民稱之為“一夜回到解放前”。由于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，再加上市場經(jīng)濟將絕大多數(shù)的年輕勞力吸納到城市打工，對于留守在鄉(xiāng)村的老人和婦女而言，這種基礎(chǔ)設(shè)施的不足往往直接導(dǎo)致了農(nóng)村土地的大量拋荒。[17]顯然，土地大量拋荒的出現(xiàn)將動搖農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的戰(zhàn)略意義，給農(nóng)民的家庭經(jīng)濟穩(wěn)定和國家的糧食安全體系埋下巨大的風險。

當前鄉(xiāng)村的社會風險主要體現(xiàn)在農(nóng)民個體性不斷覺醒與社會正義標準不斷喪失之間的巨大矛盾。在現(xiàn)代國家的改造之下，農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族束縛中解放出來，成為獨立自主的個體。由國家建構(gòu)起來的一套平等的正義話語，嘗試為每個人提供了一套思考和行動的標準，告訴人們什么是對的、什么是錯的，什么可以做、什么不可以做。市場經(jīng)濟一方面給人們帶來了各種致富的機會，另一方面也導(dǎo)致農(nóng)民群體開始出現(xiàn)嚴重的分化和原子化，所有個體化的觀念和行動都可以為自己找到合法性依據(jù)。從這個意義上講，現(xiàn)代國家的改造試圖將傳統(tǒng)小農(nóng)釋放到統(tǒng)一的政治領(lǐng)域中，而市場經(jīng)濟的改造則是將小農(nóng)釋放到多元的市場領(lǐng)域中。這對于個體小農(nóng)的解放而言無疑是積極的，因為每個人都可以通過自身的選擇和努力去實現(xiàn)自己的理想。但是這種積極意義需要建立在人們對于某種社會正義標準的共識之上。當前的鄉(xiāng)村社會日益將金錢財富視為最主要的價值衡量標準，雖然經(jīng)濟水平是提高了，但是精神文化卻空虛了；閑暇時間多了，但是主要用來賭博玩樂；人們都縮到私人的小空間里，誰也不管誰，日常交往越來越?jīng)]有人情味。[15]由于沒有統(tǒng)一的正義標準，原本被壓抑的所有自私、貪婪、迷信、暴力等落后思想都暴露出來了。[15]在這種情況下，不少鄉(xiāng)村的黑灰勢力開始興起，嚴重影響了農(nóng)民的社會安全感。

二、中國鄉(xiāng)村社會的危險管理模式

面對鄉(xiāng)村社會的各種風險，中國當前主要采取的是一種危險管理的模式，即只有在鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)具體的危險情況時才進行一些搶救性的管理。危險管理的邏輯認為，非正常事件或者重大危險如特大災(zāi)害的發(fā)生是極少的，沒有必要提前做好準備。這是將當前的鄉(xiāng)村作為一個簡單的社會來看待，沒有意識到現(xiàn)代風險的不確定性和巨大危害性。在這種管理體制下，任何風險治理的成本都是無法容忍的或者這些風險根本就沒有被意識到。實際上，當潛在的風險轉(zhuǎn)化為具體的危險之后再動員各方力量進行搶救，搶救的成本在險情的壓力下往往是巨大的，甚至要遠遠超過風險治理的成本。因此，危險管理在本質(zhì)上是一種恢復(fù)行為，具有短視性、波動性和嚴重的滯后性，在社會風險日益增多、而所有社會關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)緊緊相扣的背景下，危險管理本身就具有極大的風險。危險管理之所以成為當前鄉(xiāng)村社會的主要治理模式，與市場經(jīng)濟沖擊下中國總體性社會的弱化以及國家在基層的政治建設(shè)出現(xiàn)松懈之間具有極大的關(guān)聯(lián)。基層工作以“不出事”為主要目標，[18]只要在自己任期內(nèi)不出現(xiàn)問題，其他長遠的統(tǒng)籌規(guī)劃都不在其考慮范圍之內(nèi)。

在鄉(xiāng)村政治層面的危險管理，最典型的是維穩(wěn)模式。雖然維穩(wěn)的出發(fā)點是好的，也強調(diào)要將社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)；但是由于整個維穩(wěn)的考核體系是建立在量化基礎(chǔ)之上的，而且基層干部要頂著“一票否決”的巨大壓力，因此維穩(wěn)的工作必然會走上危險管理的道路?；鶎痈刹恐荒芗兴芯拓斄Γ瑢σ呀?jīng)出現(xiàn)的不穩(wěn)定分子進行監(jiān)控和收買，確保他不會越級去上訪。實際上，群體性事件、上訪事件只是當前鄉(xiāng)村政治風險的一個表象，對這些已經(jīng)出現(xiàn)的事件進行管理顯然是必要的，但是當整個基層的所有工作都圍繞這些表象來開展的話，基層社會的不穩(wěn)定因素只會越來越多。維穩(wěn)的模式在具體運行過程中形成了這樣一個邏輯，即只有當影響社會穩(wěn)定的具體危險出現(xiàn)之后，管理工作才開始介入，并且危險越大，管理的力度就越大。這在本質(zhì)上就是一種危險管理，它在實踐中的基本目標是將已經(jīng)被破壞的干群關(guān)系進行修復(fù)，或者采取強力，或者采取收買，總之要不惜成本將這個具體的危險消除掉，至少是將它隱瞞下來。而對于危險背后的風險因素，管理者則往往不加以考慮，畢竟它還沒有演化成具體的危險。實際上，只要維穩(wěn)的壓力存在，鄉(xiāng)村政治的風險因素就會在不斷循環(huán)的對上訪事件進行管理的工作中被掩蓋起來。因為對具體危險數(shù)量的控制顯然要比對抽象風險因素的控制來得緊急，雖然在某種程度上講這種“緊急”并不意味著“重要”。

在鄉(xiāng)村經(jīng)濟層面的危險管理，最典型的是抗旱的模式。近幾年來，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成最大影響的應(yīng)該是頻繁發(fā)生的旱災(zāi)(當然，這里強調(diào)旱災(zāi)并不意味著洪澇或其他災(zāi)害不具有重要性)。近年來的西南大旱、華北大旱、中部大旱，極大地暴露出我國農(nóng)田水利體系的脆弱性。這種脆弱性不僅僅表現(xiàn)在水利工程的殘破和缺位，更體現(xiàn)在基層水利組織的瓦解，從而導(dǎo)致一種更可怕的“治理性干旱”。[19]抗旱工作本身具有極大的必要性，它是對已然發(fā)生的農(nóng)業(yè)危險的管理活動；但是如果一切農(nóng)業(yè)管理都圍繞著抗旱而進行，即只要一干旱就需要國家投入巨資進行抗旱，而常規(guī)性的抗旱機制則處于閑置的狀態(tài)，那么這種抗旱模式就是值得反思的。很多鄉(xiāng)村地區(qū)的水源條件是非常好的，只要常規(guī)性的水利管理體系能夠發(fā)揮效用，實際上并不需要國家來抗旱。問題是這些常規(guī)性的水利管理體系往往因為工程損毀和水利組織缺位而處于癱瘓狀態(tài)，因此，只要一出現(xiàn)旱情，就需要國家投錢搭建大量臨時性的水利體系來進行搶救。而一旦旱情解除之后，這些臨時性的水利體系就撤掉了，而原有的常規(guī)水利體系依然處于癱瘓的狀態(tài)。由此可見，這種抗旱模式在本質(zhì)上就是一種危險管理，它的邏輯是只有發(fā)生具體的旱災(zāi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)巨大危險之后才動員一切力量進行恢復(fù)性搶救。而對于常規(guī)性水利體系本身存在的風險，顯然不屬于管理者關(guān)注的事項；只要不是大旱，日常性的灌溉就交由個體農(nóng)戶自己解決。這就是為什么荊門鄉(xiāng)村會出現(xiàn)成千上萬口私人灌溉井，農(nóng)民怨言四起而干部卻滿心歡喜的根本原因。

鄉(xiāng)村社會層面的危險管理，最典型的是大案的模式。所謂大案模式，是指對鄉(xiāng)村社會中存在的不安全感只有演化為具體的重大刑事案件時，才會進入管理者的視線。日常生活中的黑灰勢力實際上并沒有受到有效的管制，甚至還成為基層治理的依靠力量。[10](PP274-282)由于農(nóng)民已經(jīng)嚴重分化和原子化，而鄉(xiāng)村社會也喪失了抵御黑灰勢力的內(nèi)在機制，人們一方面對黑灰勢力充滿不安全感，另一方面卻有時候還要借助他們的力量。這種兩難的困局決定了農(nóng)民群眾在社會治安方面是無能為力的。而對于基層組織而言，由于自身的治理資源不足，常常需要借助黑灰勢力來解決一些釘子戶的難題，尤其是在資源較多的村莊。因此，基層組織也缺乏動力和能力去管制黑灰勢力。至于基層派出所，其行為邏輯是建立在具體事件之上的，而且該事件必須足夠重大足以構(gòu)成對法律法規(guī)的違犯。實際上黑灰勢力的所作所為在很多時候并不觸犯法律法規(guī)，但是它的存在本身已經(jīng)構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會的不安全因素。從這個意義上講，對于大案的管理模式就是一種危險管理，管理者將所有目光都集中在具體的大案上。對具體案件的管理雖然很重要，或許能夠解決案件當事人在當下所面臨的問題，但是對于孕育這些具體案件的社會風險因素卻沒有給予足夠的關(guān)注。

三、危險管理模式與社會風險的強化

中國鄉(xiāng)村正處于急劇的轉(zhuǎn)型過程中，各種社會風險因素不斷增多，而當前的危險管理模式對這些潛在的風險因素的漠視，有可能會進一步強化社會風險本身。當前的鄉(xiāng)村面臨著一個根本性的困境，即一方面農(nóng)民在市場化和城鎮(zhèn)化的壓力下希望從村莊社會中獲得支持性力量的需求越來越強烈，另一方面國家的鄉(xiāng)村政策改革和鄉(xiāng)村的危險管理模式卻在不斷地弱化和瓦解這個支持性力量，使得原本在城鄉(xiāng)之間可進可退的農(nóng)民面臨進退兩難的困境。伴隨著這種困境的是干群關(guān)系、黨群關(guān)系的疏遠和對立，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性以及社會安全感的喪失，這些對鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和諧必然產(chǎn)生重大影響的風險因素正在不斷增多。在這種背景下，當前的鄉(xiāng)村治理卻固守著危險管理的模式，只有當潛在的社會風險轉(zhuǎn)化為具體的危險時才進行應(yīng)急性的搶救。這種管理模式雖然能夠暫時地解決一些危險事件，但是卻沒能有效地預(yù)防下一個可能更大的危險事件的發(fā)生。滯后且缺乏預(yù)見性使得危險管理只能夠治標而不能治本，甚至在某種程度上掩蓋了社會風險的危害性，從而為風險因素的積累、強化和爆發(fā)提供了極好的溫床。因此，雖然危險管理模式具有現(xiàn)實的作用，但是如果僅僅進行危險管理，對于當前的鄉(xiāng)村社會而言不具有可持續(xù)性，而且其本身也許就具有極大的風險性。

單純的危險管理將導(dǎo)致基層政權(quán)合法性的進一步流失，強化政治風險。在當前的維穩(wěn)體制中，群體性事件和上訪事件被定義為危險事件。這種危險性可以從三個層面進行理解：首先是對國家正常管理活動的不良影響，尤其是針對上級政府而言；其次是對基層政權(quán)信譽的不良影響，不僅是群眾對基層政權(quán)的信任而且上級對基層政權(quán)的信任都將大打折扣；最后是對基層干部職位的不良影響，也就是“一票否決制”。在具體實踐中，真正起作用的也許更主要的是“一票否決制”。處于維穩(wěn)壓力之下的基層干部只有想方設(shè)法將各種危險事件處理掉，至少是隱藏起來。實際上國家通過維穩(wěn)體制試圖達到的目標是鞏固基層政權(quán)的合法性，因為對國家而言政權(quán)合法性的流失才是危險的。由此可見，維穩(wěn)體制下的危險管理模式必然要掩蓋基層政權(quán)合法性流失的問題，從而進一步強化了鄉(xiāng)村的政治風險。在維穩(wěn)的壓力體制下，喪失正義原則的農(nóng)民很容易就抓住基層干部的軟肋，采取“謀利型上訪”的方式要挾基層干部，[20]從而創(chuàng)造出一種奇特的“危險事件”。只要有一次對“謀利型上訪”的妥協(xié)，基層組織就會陷入無窮無盡的困境中，其在群眾心目中的合法性將進一步惡化。當基層組織忙于應(yīng)付各種或真或假的“危險事件”時，殊不知隱藏在這些“危險事件”背后的真正的政治風險正在不斷累積強化，隨時可能爆發(fā)出真正致命的并且無法被危險管理模式所解決的危險事件。

單純的危險管理將進一步引發(fā)糧食安全問題，強化經(jīng)濟風險。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村家庭都是通過城鄉(xiāng)之間的代際分工來完成家庭收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。其中，來自外出務(wù)工的經(jīng)濟收入不斷上漲，農(nóng)業(yè)收入占家庭經(jīng)濟的比重不斷下降。從這個角度講，務(wù)農(nóng)對于整個家庭經(jīng)濟而言已經(jīng)處于副業(yè)的地位。當前的種田格局中，無法外出的老人和婦女所占比例在90%以上。[15]對于他們而言，種田的意義主要在于維持自己的口糧，從而減輕外出務(wù)工者的負擔。因此，老人和婦女不會輕易放棄種田，但是也不會有較高的種田積極性，他們往往只撿一些水利條件較好的田來耕作，其他的就任其荒蕪。這種種田格局實際上是非常脆弱的，要將國家的糧食安全建立在這個格局之上就必須提供有效的基礎(chǔ)設(shè)施。然而當前的農(nóng)業(yè)管理是以抗旱為典型的危險管理模式，只有在出現(xiàn)大旱的情況下才會引起暫時的重視。而常規(guī)性的水利設(shè)施則往往處于荒廢狀態(tài)，農(nóng)民種田要投入極大的成本?？购到⑵饋淼呐R時設(shè)施是與常規(guī)設(shè)施相分離的，實際上等于要付出更大的管理成本來解決一次性的用水需求。這種管理模式無法將國家的資源與常規(guī)的治理機制結(jié)合起來，從而激活和改進整個日常性的用水模式；相反，它使得常規(guī)水利管理體系的癱瘓狀態(tài)被進一步地隱藏起來。當農(nóng)民發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的缺位導(dǎo)致種田的成本遠遠超過種田本身的收益，原本對土地依賴程度就不高的農(nóng)民就更有可能選擇拋荒棄種。這種結(jié)果的出現(xiàn)必然會直接威脅到整個國家的糧食安全問題。

單純的危險管理將進一步使得社會治安陷入困境，強化了社會風險。雖然重大案件具有現(xiàn)實的危險性，但是從某種程度上講，更具有危險性的是隱藏在這些重大案件背后并且孕育著這些重大案件的社會溫床。在市場經(jīng)濟的沖擊下，農(nóng)民群體被分化成為一個個單獨的原子，彼此之間的關(guān)聯(lián)呈現(xiàn)出利益化和短期化的特點；同時，原本被壓抑著的各種不良思想都被釋放出來了?；趥鹘y(tǒng)鄉(xiāng)土社會內(nèi)生的權(quán)威秩序和倫理道德喪失了存在的合法性，而基于現(xiàn)代法治國家外生的法律權(quán)威和公民責任卻沒有真正建立起來，因此，當前的鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出了一種價值混亂的總體狀態(tài)，沒有一套能夠形成基本共識的社會正義標準。我們可以看到農(nóng)民普遍的精神空虛和價值扭曲，甚至以參加黑灰勢力或者與其有某種聯(lián)系為榮，而坐過牢獄居然成為獲得人們“尊重”的重要資本。重大案件并不是突然發(fā)生的，而是從一點一滴的社會風險中發(fā)展起來的；當整個社會管理的精力都集中在這些已經(jīng)發(fā)生的案件上面，有可能會在很大程度上掩蓋社會風險的存在，并且為其積累和發(fā)展提供更大的空間。從這個角度講，分析當前社會的風險因素，形塑社會主義正義是非觀，斬斷各種歪風邪氣生長的根源，也許是比單純的危險管理更重要的工作。

四、社會治理創(chuàng)新與風險治理模式

在鄉(xiāng)村進入風險社會之后，單純的危險管理模式雖然能夠緩解當前的危險狀況，但是卻在很大程度上將風險因素掩蓋起來，從而進一步加劇了鄉(xiāng)村社會的不穩(wěn)定。也正是在這種背景下，黨中央提出了創(chuàng)新社會治理的戰(zhàn)略方針。在2011年5月份召開的中共中央政治局會議中，中央明確提出了加強和創(chuàng)新社會治理要堅持“關(guān)口前移、源頭治理”的基本原則。所謂“關(guān)口前移、源頭治理”就是在社會治理的全過程中，要把管理的重心由傳統(tǒng)的對危險事件爆發(fā)后的應(yīng)急和控制，轉(zhuǎn)移到對風險前期的預(yù)防和管理，轉(zhuǎn)移到對風險的識別與風險認識上。[14]這正是社會風險治理模式的基本要求。社會風險治理是世界銀行為應(yīng)對經(jīng)濟全球化背景下對社會發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，于1999年提出的社會保護政策的全新理念，旨在拓展現(xiàn)有的社會管理思路，強調(diào)運用多種風險控制手段、多種社會風險防范與補償?shù)闹贫劝才?，系統(tǒng)、綜合、動態(tài)地處置新形勢下各國面臨的日趨嚴峻的社會風險，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的平衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。[21]由此可見，風險治理的本質(zhì)是指在未出現(xiàn)社會危險的情況下所進行的預(yù)防性措施，與當前的危險管理截然不同。已經(jīng)進入風險社會的廣大鄉(xiāng)村迫切需要創(chuàng)新原有的社會治理模式，從單純進行危險管理轉(zhuǎn)換為以風險治理為核心的社會治理體制。當然，這并不意味著要放棄危險管理，而是強調(diào)風險治理的基礎(chǔ)地位，以及任何危險管理的開展都要與風險治理相對接。

鄉(xiāng)村政治的風險治理，重點在于加強基層組織建設(shè)?；鶎诱?quán)合法性的流失，根源在于農(nóng)民群眾對于基層組織的不信任與日俱增。要防止政治風險轉(zhuǎn)化為重大的政治危險，必須從源頭上找出農(nóng)民對基層組織不信任的原因，并提前加以克服。農(nóng)民對基層組織的不信任主要有三個層面的原因：首先是基層組織的治理能力嚴重弱化，無法對農(nóng)民訴求進行分類，并且對其合理訴求及時予以解決。當然，國家的維穩(wěn)體系在很大程度上也取消了基層組織進行分類治理的合法性，使得一些不合理的訴求因為無法在基層得到解決而強化了農(nóng)民對基層組織的失望情緒；其次是農(nóng)村黨組織作為執(zhí)行黨和國家政策的戰(zhàn)斗堡壘正在喪失效用，很多農(nóng)村的黨組織已經(jīng)陷于癱瘓。很多農(nóng)村黨員也喪失了基本的政治認同，淪為普通的群眾，甚至比普通群眾都不如，從而引起群眾對基層黨組織的不信任；最后是群眾路線的瓦解使得農(nóng)民群眾無法有效地參與基層政治生活，無法對基層組織進行有效的監(jiān)督。群眾對干部們越來越覺得神秘，很容易產(chǎn)生不信任感。因此，對鄉(xiāng)村政治的風險治理，要充實基層組織的治理資源，加強鄉(xiāng)村黨建工作，并且重新確立群眾路線的核心地位。只有真正地做到“一切為了群眾，從群眾中來，到群眾中去”，才能切實鞏固黨在鄉(xiāng)村政權(quán)的合法性。

鄉(xiāng)村經(jīng)濟的風險治理，重點在于加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大集體時代的大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)實際上就是一種重要風險治理行為，通過建立完備的排灌體系，確保在正常年景可以小水灌溉，在大旱年景可以大水灌溉，在大澇年景可以及時排澇，從而盡可能確保旱澇保收。市場經(jīng)濟的發(fā)展并沒有取消或弱化糧食安全的重要性，如何獨立自主地養(yǎng)活中國，始終是一個關(guān)系國計民生的大問題。糧食安全是建立在穩(wěn)定的耕地面積和穩(wěn)定的糧食收成基礎(chǔ)之上的，后者則依賴于健全的具有長遠規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一個健全的、常規(guī)化的水利管理體系是預(yù)防農(nóng)業(yè)風險轉(zhuǎn)化為危險的根本保障。因此，農(nóng)業(yè)的風險治理從本質(zhì)上來說是關(guān)涉農(nóng)民活命的大問題，是一個重大的政治問題。近年來頻繁的旱澇災(zāi)害，除了氣候本身的原因之外，更重要的在于農(nóng)田水利體系的脆弱性。這種脆弱性一方面表現(xiàn)在水利設(shè)施常年無人照看而嚴重損毀，另一方面則表現(xiàn)在基層組織動員能力的弱化，無法實現(xiàn)小水利與大水利的對接。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險治理就在于建立常規(guī)化的以水利體系為核心的基礎(chǔ)設(shè)施，正是因為風險治理的缺失導(dǎo)致了整個水利體系無法應(yīng)對旱澇災(zāi)害，甚至在正常年景都難以發(fā)揮效用，所以，一有旱情就必須依靠國家投資建立一套臨時的水利體系，這種管理方式顯然是不可持續(xù)的。國家應(yīng)該繼續(xù)加大對農(nóng)田水利建設(shè)的投資力度，同時要強化基層組織的動員能力，提高基層組織進行公共品供給的效能。

鄉(xiāng)村社會的風險治理，重點在于完善農(nóng)民的教育體系。傳統(tǒng)社會內(nèi)生的倫理道德顯然已經(jīng)很難繼續(xù)發(fā)揮社區(qū)整合的作用，在這種背景下，有必要進一步完善農(nóng)民的教育體系。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，其中一個重要的內(nèi)涵就是培育具有現(xiàn)代公民意識的新型農(nóng)民，從而明確個人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，樹立正確的公平正義觀。應(yīng)該承認，農(nóng)民并不是完美無瑕的，存在著根深蒂固的小農(nóng)思想；只要深入鄉(xiāng)村進行調(diào)研，就會發(fā)現(xiàn)有些農(nóng)民的有些話和要求并不一定合理。[15]而如果無原則地滿足這些不合理的要求，將會引發(fā)更多不合理的要求，最終導(dǎo)致整個社會喪失正義是非原則。因此，有必要加強鄉(xiāng)村法治教育，提高農(nóng)民的法治意識，一方面引導(dǎo)其通過法律渠道維護自己的正當權(quán)益，另一方面使其認識到在享受權(quán)利的同時也要承擔相應(yīng)的義務(wù)。如果每個人都能夠在法律的框架下思考和處理問題，并且嚴格遵守一套普遍接受的社會主義正義原則和是非觀，那么鄉(xiāng)村社會的各種歪風邪氣也就喪失了生存和發(fā)展的溫床。當然，這個目標的實現(xiàn)也許還需要很長的時間，但是它應(yīng)該是進行鄉(xiāng)村社會風險治理的一個基本方向。[22]

總而言之，當前鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型所面臨的社會風險內(nèi)在地要求實現(xiàn)社會治理模式的創(chuàng)新，從單純依靠危險管理的模式轉(zhuǎn)換成以風險治理為核心的社會治理模式。除了要對已經(jīng)發(fā)生的危險事件進行有效管理之外，更要將管理有效地轉(zhuǎn)移到對風險前期的預(yù)防和控制上，從而建立一個有預(yù)見性的基層治理體制，確保鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、社會的長久穩(wěn)定。

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(責任編輯：黃鵬進)

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“決策咨詢制度于中國特色新型智庫建設(shè)研究”(14JZD023)；2015年中國博士后科學(xué)基金第57批面上資助項目“土地征收中農(nóng)民權(quán)益保障機制研究”(2015M570703)的階段性成果。

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1243(2016)03-0061-007

作者：林輝煌，華南理工大學(xué)公共政策研究院副研究員，社會學(xué)博士，主要研究方向：公共政策與法律社會學(xué)。郵編：510640