趙福軍

?

運用PPP模式推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)

趙福軍

PPP(Public-PrivatePartnership的縮寫，直譯為“公私合作”)，在我國語境下則使用“政府與社會資本合作”。一帶一路建設(shè)不僅涉及基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域，還涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善等領(lǐng)域，適合運用PPP模式推進(jìn)。運用PPP模式推進(jìn)一帶一路建設(shè)，應(yīng)創(chuàng)造與一帶一路沿線國家的政府、社會資本以及企業(yè)合作的條件。相對于國內(nèi)的PPP項目而言，由于一帶一路建設(shè)跨國界，一帶一路建設(shè)中的PPP項目會面臨更大的不確定性與風(fēng)險。有些不確定性與風(fēng)險可以通過機(jī)制和制度設(shè)計等進(jìn)行防范和化解，其中重要的舉措就是與一帶一路沿線國家的政府、社會資本、企業(yè)合作投資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施。參與投資、建設(shè)和運營是確保合作的穩(wěn)定性和持續(xù)性的可信性承諾。

一帶一路建設(shè)涉及多主體、多期和多領(lǐng)域

（一）一帶一路建設(shè)相關(guān)主體包括沿線國家的政府、社會資本、企業(yè)與居民等

一帶一路建設(shè)不僅涉及沿線國家的政府部門，還涉及參與一帶一路建設(shè)的社會資本方、企業(yè)。與此同時，一帶一路沿線國家的居民是一帶一路基礎(chǔ)設(shè)施的受益者，因此，他們也是一帶一路建設(shè)的相關(guān)利益主體。

（二）一帶一路建設(shè)不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域，還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善等領(lǐng)域

一帶一路建設(shè)的重要內(nèi)容之一就是設(shè)施聯(lián)通，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，改善一帶一路沿線國家之間的基礎(chǔ)設(shè)施水平。通過一帶一路建設(shè)，促進(jìn)一帶一路沿線國家共同發(fā)展、實現(xiàn)共同繁榮，因此，一帶一路建設(shè)還涉及沿線國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善等領(lǐng)域。

（三）一帶一路建設(shè)需要沿線國家的政府、社會資本合作

一帶一路建設(shè)涉及基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善等多領(lǐng)域，需要沿線國家進(jìn)行合作。合作的主體可能多樣化，既包括一國政府與社會資本的合作，又包括一國政府與另一國政府之間的合作，又包括一國政府與另一國社會資本或企業(yè)之間的合作，還包括一國社會資本或企業(yè)與另一國社會資本或企業(yè)之間的合作。

（四）一帶一路建設(shè)的跨期性

目前，一帶一路沿線的基礎(chǔ)設(shè)施水平普遍不高，比如：中國與中亞國家除了在鐵路、公路等主要交通基礎(chǔ)設(shè)施上實現(xiàn)了基本連接以外，其它方面的基礎(chǔ)設(shè)施連接情況相對較差，有的還未起步，在民航方面中國具備與中亞國家通航條件的大型機(jī)場少，直航線路少。因此，推進(jìn)一帶一路建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施水平，需要長期不懈的努力。

（五）一帶一路建設(shè)可能會面臨政治、經(jīng)濟(jì)、自然、項目等風(fēng)險

由于一帶一路沿線國家區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，區(qū)域內(nèi)貿(mào)易比重相對較低（趙晉平，2015），如果完全依靠社會資本投資、建設(shè)、運營一帶一路沿線國家間的基礎(chǔ)設(shè)施可能面臨市場需求不足問題，會增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資、運營風(fēng)險。另外，受一帶一路沿線國家內(nèi)部的利益集團(tuán)、政權(quán)更迭以及大國角逐競爭等影響，對一帶一路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也會帶來不確定性與風(fēng)險。

一帶一路建設(shè)適合運用PPP模式推進(jìn)

（一）推進(jìn)一帶一路沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適合運用PPP模式

從國內(nèi)外實踐看，運用PPP模式投資、建設(shè)、運營基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)驗較多，做法也比較成熟。像道路、機(jī)場、港口碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施，可以按照使用者付費模式回收投資成本，并從使用者付費中彌補(bǔ)運營成本。一帶一路沿線國家之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量大，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制尚不完善?？梢蕴剿鬟\用PPP模式，整合一帶一路沿線國家的政府、社會資本力量，成立項目公司載體，一起推進(jìn)一帶一路沿線國家之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）鼓勵我國企業(yè)積極探索大型、綜合、一體化的PPP項目，在一帶一路沿線國家投資、建設(shè)和運營自貿(mào)區(qū)和各類園區(qū)

目前，我國企業(yè)正在積極參與一帶一路建設(shè)。截至目前，已有部分企業(yè)入股國外工業(yè)園區(qū)，參與工業(yè)園的開發(fā)、建設(shè)和運營管理，取得了較好的運營效果。今后，應(yīng)借鑒相關(guān)企業(yè)在投資、建設(shè)運營工業(yè)園的經(jīng)驗，鼓勵企業(yè)走出去，運用PPP模式到一帶一路沿線國家投資、開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營、管理運作自貿(mào)區(qū)和各類園區(qū)等?？梢愿鶕?jù)需要，成立我國企業(yè)與境外當(dāng)?shù)卣?、境外?dāng)?shù)仄髽I(yè)等組成的運營公司。運用PPP模式在一帶一路沿線國家投資、建設(shè)和運營的自貿(mào)區(qū)和各類園區(qū)，是大型、綜合、一體化的PPP項目，是PPP模式的創(chuàng)新。鼓勵我國企業(yè)運用PPP模式在一帶一路沿線國家投資、建設(shè)和運營自貿(mào)區(qū)，既能充分發(fā)揮企業(yè)在參與一帶一路建設(shè)中的作用，又能為探索PPP模式提供實踐樣本。目前，我國雖然已推出了很多PPP示范項目，但在PPP示范項目中，大型、綜合、一體化的PPP項目還較少，今后應(yīng)大力發(fā)展這樣的PPP項目。

運用PPP模式推進(jìn)一帶一路建設(shè)應(yīng)把握的關(guān)鍵點

運用PPP模式推進(jìn)一帶一路建設(shè)，首先應(yīng)加強(qiáng)一帶一路沿線國家的政府層面的合作，以增強(qiáng)社會資本參與一帶一路建設(shè)的信心。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)把握好以下兩個關(guān)鍵點：

（一）創(chuàng)造與一帶一路沿線國家的政府、社會資本以及企業(yè)合作的條件

與一帶一路沿線國家的政府、社會資本合作，需要充分考慮到沿線國家的政府、企業(yè)、居民的訴求與意愿，并滿足與沿線國家的政府、社會資本、居民合作的激勵相容條件。首先是充分考慮到合作的可能性與可行性。在與一帶一路沿線國家合作時，應(yīng)充分考慮到沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文環(huán)境、制度環(huán)境以及國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)等實際情況，選擇合適的合作方式。其次是合作收益要共享。我國政府、社會資本與一帶一路沿線國家的政府、社會資本就經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域開展合作時，需要從對方的角度出發(fā)，讓沿線國家相關(guān)主體獲得實實在在的收益。不僅要讓沿線國家能獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要讓社會資本獲得收益，更要讓當(dāng)?shù)鼐用竦母＠玫礁纳?，使得沿線國家的政府、社會資本和居民都能獲益，從而支持一帶一路建設(shè)。最后是統(tǒng)籌平衡各方利益。運用PPP模式推進(jìn)一帶一路建設(shè)時，既需要統(tǒng)籌一帶一路沿線國家的政府、社會資本的利益，又要統(tǒng)籌平衡沿線國家的利益相關(guān)方的利益，防止沿線國家國內(nèi)的利益相關(guān)方因利益大幅受損而影響合作。

（二）與一帶一路沿線國家的政府、社會資本、企業(yè)等合作投資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施，防范與化解相關(guān)PPP項目中的不確定性與風(fēng)險

運用PPP模式推進(jìn)一帶一路沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及在一帶一路沿線國家投資、建設(shè)和運營自貿(mào)區(qū)和各類園區(qū)，會面臨政治、經(jīng)濟(jì)、自然、項目等各種風(fēng)險。一旦社會資本、企業(yè)預(yù)期到運用PPP模式推進(jìn)一帶一路建設(shè)中存在的風(fēng)險，可能會不利于合作的形成、維系。不確定性與風(fēng)險是影響PPP項目落地的重要因素。相對于國內(nèi)的PPP項目而言，由于一帶一路建設(shè)跨國界，一帶一路建設(shè)中的PPP項目會面臨更大的不確定性與風(fēng)險。有些不確定性與風(fēng)險可以通過機(jī)制和制度設(shè)計等進(jìn)行防范和化解，其中重要的舉措就是與一帶一路沿線國家的政府、社會資本、企業(yè)合作投資、建設(shè)和運營一帶一路基礎(chǔ)設(shè)施。

參與投資是確保合作的穩(wěn)定性和持續(xù)性的可信性承諾。參與一帶一路建設(shè)的國家的政府、社會資本方和企業(yè)，作為出資方與受益方，為了回收投資以及間接地從參與一帶一路建設(shè)中獲益，會有動力約束并監(jiān)督其他相關(guān)主體的行為。與此同時，通過一帶一路建設(shè)，還將會推動沿線國家在經(jīng)貿(mào)、金融、教育、文化等多領(lǐng)域進(jìn)一步深化合作，實現(xiàn)多種經(jīng)濟(jì)利益綁定。多重利益和多領(lǐng)域合作，進(jìn)一步綁定利益，約束參與方行為，共同邁向命運共同體、利益共同體，強(qiáng)化和鞏固合作的穩(wěn)定性。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資回收期長必然會增強(qiáng)一帶一路沿線國家在經(jīng)貿(mào)合作的穩(wěn)定性和長期性。一帶一路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大，回收期相對比較長。參與一帶一路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家的政府、社會資本方和企業(yè)為回收投資，需要強(qiáng)化長期的經(jīng)貿(mào)合作，以經(jīng)貿(mào)合作帶來人流、物流、資金流和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，償還或回收投資。

投資的承諾效應(yīng)、多種利益綁定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資回收期長，成為參與一帶一路建設(shè)的國家的政府、社會資本方和企業(yè)推動并守護(hù)好互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和深化經(jīng)貿(mào)合作的內(nèi)在動力。

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部