樊軼俠

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運(yùn)用PPP治理地方政府債務(wù)需注意的問(wèn)題

樊軼俠

PPP模式將市場(chǎng)機(jī)制引入了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域，充分整合各方優(yōu)勢(shì)，在成本節(jié)約、風(fēng)險(xiǎn)控制、效率提升等方面都展現(xiàn)了其他模式難以企及的優(yōu)點(diǎn)。PPP模式在帶來(lái)一定體制機(jī)制變革的同時(shí)，存在落地難、管理異化等困境，監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后導(dǎo)致的問(wèn)題和隱患也逐漸凸顯。一些地方在PPP改革中存在政府理念不清、重建輕管、角色錯(cuò)位等情況，故需厘清PPP問(wèn)題背后的動(dòng)因和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化機(jī)理，探索通過(guò)PPP模式改進(jìn)地方政府債務(wù)管理的有效途徑，以審慎、穩(wěn)妥地推進(jìn)PPP的發(fā)展并確保地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

PPP對(duì)治理地方政府債務(wù)的積極作用

其一，PPP有利于緩釋財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、平滑政府債務(wù)。PPP以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，可以改變政府的收入支出現(xiàn)金流，緩解當(dāng)期支出壓力。與政府性債務(wù)相比，通過(guò)PPP項(xiàng)目融資實(shí)現(xiàn)政府跨期資金調(diào)度，有較強(qiáng)的針對(duì)性，有利于降低當(dāng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

其二，PPP有利于優(yōu)化政府的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理。按現(xiàn)在的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，公共投資必須納入政府預(yù)算和資產(chǎn)負(fù)債表。從預(yù)算管理上，由于政府需要在合同期限內(nèi)給予社會(huì)資本方合理付費(fèi)，因此，這形成了政府的直接負(fù)債，對(duì)于這種負(fù)債，政府在編制年度預(yù)算時(shí)要進(jìn)行客觀的反映，預(yù)留支付空間，避免形成當(dāng)前的“財(cái)政幻覺(jué)”及未來(lái)進(jìn)行付費(fèi)時(shí)惡化財(cái)政狀況。從資產(chǎn)管理上，PPP模式中基于政企分開(kāi)理念下的資產(chǎn)管理權(quán)和運(yùn)營(yíng)管理權(quán)分離是最核心的機(jī)制設(shè)計(jì)之一，PPP項(xiàng)目對(duì)特許經(jīng)營(yíng)年限、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、回收資產(chǎn)事項(xiàng)等都有明確的合同約定，從而督促項(xiàng)目合同方加強(qiáng)履約管理。

其三，PPP有利于通過(guò)提高項(xiàng)目效率防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP以風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則為核心，可以充分利用政府和企業(yè)之間的比較優(yōu)勢(shì)，將不同風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)立分配給能以最小成本、最有效管理它的一方，從而事先提高項(xiàng)目收益的目標(biāo)。項(xiàng)目市場(chǎng)收益的提高，有利于防范存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP合同應(yīng)用于存量資產(chǎn)，選擇TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）的方式，提高公共資產(chǎn)維護(hù)或運(yùn)營(yíng)效率，有利于防范存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；PPP合同應(yīng)用于新增項(xiàng)目，通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在公共資產(chǎn)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)上提高項(xiàng)目效率，有利于防范新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

警惕PPP項(xiàng)目中蘊(yùn)藏的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

目前，普遍認(rèn)為PPP是解決地方債務(wù)的“利器”，不僅能降低債務(wù)、將風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)，還能提高效率。實(shí)際上，PPP模式不一定適用于所有公共產(chǎn)品或服務(wù)，也并不必然提升效率、降低債務(wù)。在PPP項(xiàng)目中，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要有政府基于未來(lái)支出承諾形成的直接負(fù)債和由不確定事項(xiàng)引起的或有負(fù)債。

其一，考慮合同風(fēng)險(xiǎn)與收益安排，PPP項(xiàng)目投資回報(bào)相對(duì)公共主體融資成本而言較高，PPP運(yùn)用不當(dāng)反而增加政府直接債務(wù)負(fù)擔(dān)。根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目的追蹤和分析，比較有吸引力的企業(yè)投資內(nèi)部收益率應(yīng)超過(guò)7%－8%，但目前貸款利率不超過(guò)5%、地方債的利率不超過(guò)4%。政府采用PPP后，可將資產(chǎn)負(fù)債表的債務(wù)“出表”，但不可否認(rèn)的是，這只是拉長(zhǎng)了義務(wù)期限，在一定程度上解決期限錯(cuò)配問(wèn)題，但最終的成本未必會(huì)將低。如果不能將效率提升、全生命周期成本降低，可能強(qiáng)行推進(jìn)PPP還不如政府直接融資建設(shè)。

其二，PPP導(dǎo)致政府債務(wù)隱性化、存在風(fēng)險(xiǎn)隱匿，導(dǎo)致政府盲目、無(wú)序上馬PPP項(xiàng)目?，F(xiàn)行政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)方式在客觀上存在促使地方政府通過(guò)設(shè)計(jì)特定PPP項(xiàng)目將債務(wù)轉(zhuǎn)移出政府資產(chǎn)負(fù)債表的激勵(lì)。實(shí)踐中，基金或信托公司“明股實(shí)貸”的現(xiàn)象普遍，很多機(jī)構(gòu)提出政府五年內(nèi)要進(jìn)行項(xiàng)目回購(gòu)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，基金或信托資金一抽身，整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)就完全由政府承擔(dān)；而且萬(wàn)一出現(xiàn)項(xiàng)目集中回購(gòu)，也容易變成政府的隱性債務(wù)。

其三，PPP的適用性具有一定限制，如忽視項(xiàng)目甄別、過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府融資工具作用，則會(huì)加大政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。若政府在發(fā)起的各種特定PPP項(xiàng)目公司中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)資本更多為項(xiàng)目配資，那么PPP將被社會(huì)資本誤解為單純的政府融資工具。部分地區(qū)基于招商引資、上項(xiàng)目，過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，甚至即便在設(shè)立有助于破產(chǎn)隔離的SPV中，依然置入政府主導(dǎo)項(xiàng)目的條款，將很容易混淆參與各方的權(quán)責(zé)，使SPV無(wú)法有效隔離風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府事實(shí)上承擔(dān)了隱性或無(wú)限的風(fēng)險(xiǎn)連帶責(zé)任。PPP模式可有效平滑財(cái)政支出壓力，但仍是公共支出的重要補(bǔ)充而非替代。從世界范圍看，PPP模式推行20多年了，但在公共支出中的比重并不高，即使是在積極開(kāi)展PPP的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，投資額總體上也不超過(guò)公共投資的15%，有些國(guó)家甚至專門(mén)通過(guò)法規(guī)限制PPP的投資范圍和總量比例。

其四，PPP項(xiàng)目除了合同約定的政府責(zé)任、義務(wù)外，還存在各種推定的、道義上的或有、隱性責(zé)任。一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或顯性化，就直接轉(zhuǎn)化為政府支出責(zé)任、直接債務(wù)。有些政府為吸引私人部門(mén)，可能采取先降低標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)度承諾等機(jī)會(huì)主義方式把投資人先引進(jìn)來(lái)，以求項(xiàng)目盡快簽約。很多情況下，政府各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過(guò)高補(bǔ)貼或定價(jià)，必然引發(fā)中長(zhǎng)期沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)或風(fēng)險(xiǎn)。

總之，地方政府推進(jìn)PPP不應(yīng)急功近利，應(yīng)充分考慮其適應(yīng)性、物有所值、財(cái)政可承受力，合理適度、積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP。否則，很容易導(dǎo)致“財(cái)政幻覺(jué)”或機(jī)會(huì)主義，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱匿、低估、錯(cuò)配。

運(yùn)用PPP治理地方政府債務(wù)需注意的幾個(gè)問(wèn)題

當(dāng)前，需將PPP項(xiàng)目置于規(guī)范管理的框架之下，將債務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和效率三者緊密相連，以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分擔(dān)機(jī)制為抓手，充分挖掘PPP效率紅利。

其一，在項(xiàng)目選擇上，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)、策劃、識(shí)別等基礎(chǔ)性工作，建立PPP項(xiàng)目庫(kù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。在運(yùn)作準(zhǔn)備上，加大前期工作力度，可行性研究報(bào)告等前期成果應(yīng)有一定深度，明確項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出、需求等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。在運(yùn)作方式上，不能僵化地要求現(xiàn)階段所有社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)都具備很強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)能力，或非要將BT模式上生硬的加上運(yùn)營(yíng)（Operate），在運(yùn)營(yíng)職能的安排上更加彈性化、市場(chǎng)化、結(jié)果導(dǎo)向。在項(xiàng)目甄別上，采用PPP模式應(yīng)以項(xiàng)目是否由使用者付費(fèi)并具有市場(chǎng)收益為標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目的市場(chǎng)收益應(yīng)僅包括使用者付費(fèi)，不包括政府購(gòu)買(mǎi)等形式投入的財(cái)政資金，避免將項(xiàng)目收入與項(xiàng)目收益混為一談。建議建立規(guī)范、統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目庫(kù)，嚴(yán)格監(jiān)管財(cái)政補(bǔ)貼的合理性、跨期支付能力。

其二，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別上，確保政府承諾、財(cái)政支出責(zé)任等方面的規(guī)范性和公信力，注重或有債務(wù)監(jiān)控。政府承諾要量力，要嚴(yán)禁違規(guī)擔(dān)保、過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)行為，注重或有債務(wù)監(jiān)控或防范，建立嚴(yán)格的防火墻制度、必要的積極介入機(jī)制。財(cái)政要進(jìn)行明確的或有負(fù)債管理，能量化的要形成數(shù)值、指標(biāo)，對(duì)財(cái)政形成約束力；不能量化的可以以附件的形式反映在政府的財(cái)務(wù)報(bào)告中。

嚴(yán)格實(shí)施物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，在當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%范圍內(nèi)合理安排PPP項(xiàng)目序列，同時(shí)進(jìn)行多個(gè)PPP項(xiàng)目時(shí)需綜合考慮財(cái)政承受能力。項(xiàng)目全生命周期過(guò)程中的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。其中，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出需在充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來(lái)的支出責(zé)任基礎(chǔ)上計(jì)算得出，可采用比例法、情景分析法及概率法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算的情況下，可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)成本的一定比例（風(fēng)險(xiǎn)比率）確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，以績(jī)效作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并嚴(yán)格履約支付。

其三，在風(fēng)險(xiǎn)分配上，重視市場(chǎng)測(cè)試和示范效應(yīng)，構(gòu)建最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)偏好、歸責(zé)等原則，激勵(lì)私人部門(mén)主動(dòng)、有效管理風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)模式創(chuàng)新，控制政府總體風(fēng)險(xiǎn)暴露程度。根據(jù)項(xiàng)目情況，考慮定價(jià)的結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，并建立價(jià)格與費(fèi)用或成本的聯(lián)動(dòng)、緩沖基金等應(yīng)對(duì)機(jī)制，注重收益安排的“托底限高”，防止暴利或巨虧等極端情形。探索社會(huì)資本“優(yōu)先分紅，優(yōu)先退出”等結(jié)構(gòu)化機(jī)制，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化和市場(chǎng)化的退出渠道。

樹(shù)立標(biāo)桿性項(xiàng)目、形成引領(lǐng)和示范效應(yīng)。優(yōu)先選擇盈利預(yù)期較強(qiáng)、前期工作較成熟的項(xiàng)目先行先試。

其四，加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)作，提高整體治理能力。加強(qiáng)財(cái)政、發(fā)改、行業(yè)主管部門(mén)等相關(guān)領(lǐng)域協(xié)作，促進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度、政府資產(chǎn)負(fù)債表、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等財(cái)政改革工作的密切配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)，提高政府策劃、談判和規(guī)制水平。加強(qiáng)信息披露和社會(huì)監(jiān)督，建立激勵(lì)性規(guī)制體系，保持充分的獨(dú)立性、專業(yè)性，加強(qiáng)重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)。

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院