姚邁新　郭　欣（、廣州行政學(xué)院 文獻(xiàn)信息研究中心，廣東　廣州50070；、仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院 管理學(xué)院，廣東　廣州505）

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樞紐型社會(huì)組織：偏差調(diào)適與發(fā)展

姚邁新1郭欣2（1、廣州行政學(xué)院 文獻(xiàn)信息研究中心，廣東廣州510070；2、仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院 管理學(xué)院，廣東廣州510225）

[摘 要]當(dāng)前我國樞紐型社會(huì)組織在運(yùn)轉(zhuǎn)中存在種種偏差，本文在廣州市共青團(tuán)實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)之上，分析當(dāng)前樞紐型社會(huì)組織存在的行為和目標(biāo)偏差，包括：自上而下的政府主導(dǎo)型淡化了社會(huì)組織的自主色彩，管理邊界與權(quán)限不明引起社會(huì)組織認(rèn)同不足，管理服務(wù)能力不足導(dǎo)致社會(huì)組織提升有限，政治引領(lǐng)與服務(wù)支持失衡引發(fā)社會(huì)組織錯(cuò)位發(fā)展等等，基于此提出應(yīng)對之策。

[關(guān)鍵詞]樞紐型社會(huì)組織；偏差；發(fā)展

所謂樞紐型社會(huì)組織，與西方發(fā)達(dá)國家支持性社會(huì)組織有類同之處，但也存在著差異，有著鮮明的中國特色。近年來，北京、廣東、上海和深圳等地都在著力打造這種在同類型社會(huì)組織中發(fā)揮橋梁紐帶和聚集服務(wù)功能的聯(lián)合性社會(huì)組織。在不同地方，樞紐型社會(huì)組織都是要協(xié)調(diào)好國家與社會(huì)的關(guān)系，壯大和發(fā)展社會(huì)組織，使社會(huì)組織成為黨和政府的重要助手。然而，細(xì)究概念，不同地方的樞紐型社會(huì)組織定義的側(cè)重點(diǎn)又有著不同——例如，廣東省將樞紐型社會(huì)組織界定為：樞紐型社會(huì)組織是指通過政府部門認(rèn)定的，在現(xiàn)有社會(huì)組織體系中處于樞紐地位，通過健全的組織系統(tǒng)和有效的服務(wù)支持，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與紐帶聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)同類型、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的孵化培育、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、合作發(fā)展、自治自律、集約服務(wù)、黨團(tuán)管理的聯(lián)合性社會(huì)組織。調(diào)查表明，樞紐型社會(huì)組織在運(yùn)轉(zhuǎn)中，由于客觀環(huán)境的制約，及主觀設(shè)置上的約束，存在著種種偏差，與設(shè)定的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，這一點(diǎn)也相起了各方的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，本文在實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)之上，分析當(dāng)前樞紐型社會(huì)組織存在的種種行為和目標(biāo)偏差，提出應(yīng)對之策，以緩解和調(diào)適矛盾，使樞紐型社會(huì)組織科學(xué)發(fā)展，助力社會(huì)組織健康生長。

一、樞紐型社會(huì)組織的廣州實(shí)踐——以廣州市共青團(tuán)為例

早于2012年5月，廣東省在第十一次黨代會(huì)報(bào)告中明確提出，要“創(chuàng)新人民團(tuán)體的活動(dòng)方式，構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織體系?！睆V州市共青團(tuán)順應(yīng)時(shí)代和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，開始實(shí)踐和探索樞紐型社會(huì)組織建設(shè)，以求進(jìn)一步發(fā)揮好社會(huì)服務(wù)功能。從過去單純的政治組織向復(fù)合型的社會(huì)組織轉(zhuǎn)型，給新時(shí)期的廣州市共青團(tuán)提出了挑戰(zhàn)。

總體來看，在過去廣州市共青團(tuán)是單純的政治性組織，是配合過去傳統(tǒng)的“單位制”，服務(wù)于熟人社會(huì)的一種全能型組織，但是，從現(xiàn)實(shí)來看，由于熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)型，“單位制”管理社會(huì)的模式已逐漸失效，相當(dāng)規(guī)模的青年團(tuán)員從過去依附于單位轉(zhuǎn)為游離于社會(huì)，需要新的方式對他們進(jìn)行服務(wù)和管理。順應(yīng)形勢發(fā)展的需要，廣州市青年團(tuán)以群團(tuán)組織轉(zhuǎn)型作為自身的中長期目標(biāo)，計(jì)劃從以往單位制下準(zhǔn)政府的“全能型”組織向“樞紐型”組織轉(zhuǎn)型，基本做法是努力從社會(huì)組織的凝聚維系、培育孵化、資源拓展和規(guī)劃引導(dǎo)等四個(gè)方面，為各類社會(huì)組織搭建樞紐式平臺，在促進(jìn)社會(huì)組織成長、激發(fā)社會(huì)組織活力的同時(shí)，為青年團(tuán)員拓展廣闊的活動(dòng)空間。

（一）吸引和維系社會(huì)組織

近年來，廣州市共青團(tuán)每年都會(huì)舉辦志愿服務(wù)廣州交流會(huì)，所開發(fā)的“志愿時(shí)”系統(tǒng)，利用互聯(lián)網(wǎng)讓公益活動(dòng)與行業(yè)變得更加自由、更加透明和開放，依托“志愿時(shí)”系統(tǒng)，設(shè)計(jì)和開通了“志愿服務(wù)廣交會(huì)”專題微博，并向社會(huì)及時(shí)實(shí)時(shí)發(fā)布項(xiàng)目申報(bào)、評審及其他與籌備工作相關(guān)的信息，吸引社會(huì)組織和志愿者注冊登記，使社會(huì)組織活動(dòng)的能量大大增強(qiáng)。在志愿服務(wù)廣交會(huì)閉會(huì)期間，志愿者驛站、廣州志愿者之家等常態(tài)化志愿服務(wù)陣地，經(jīng)常性地開展分享會(huì)和伙伴日等，社會(huì)組織的活躍度得以凝聚和維系。

（二）加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)

從社會(huì)組織這一方面來看，不僅要有活躍度，而且必須有一定的能力，成立社會(huì)組織不是最終目的，有活力、有能力、能夠持續(xù)發(fā)展才是重中之重。廣州市青年團(tuán)非常注重社會(huì)組織能力的建設(shè)，通過培育品牌、搭建平臺等，培育孵化社會(huì)組織。不僅如此，通過舉辦各種主題沙龍、公益峰會(huì)等，將不同的社會(huì)組織聚攏，為其提供項(xiàng)目展示平臺，社會(huì)組織的項(xiàng)目能力建設(shè)和公信力都得到了很大的提高。

（三）有效整合配置社會(huì)資源

社會(huì)組織注冊成功，意味著它可以作為正規(guī)組織進(jìn)行公開活動(dòng)，開展各項(xiàng)社會(huì)公益服務(wù)，然而注冊成功之后的道路也許更加艱難。首先，正規(guī)社會(huì)組織的資源不足、資金短缺就是眾多NGO要面對的問題。廣州市共青團(tuán)為整合社會(huì)資源拓展社會(huì)組織實(shí)力，制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對社會(huì)組織加強(qiáng)引導(dǎo)，例如，面向多個(gè)社團(tuán)、機(jī)構(gòu)、單位舉行多場社會(huì)組織的推介會(huì)，籌得的意向資助資金用于社會(huì)組織的活動(dòng)開展。再如，廣州市共青團(tuán)依托羊城志愿服務(wù)基金建立了志愿服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)、審核等常態(tài)化志愿服務(wù)項(xiàng)目資助體系，使社會(huì)組織的服務(wù)項(xiàng)目獲得豐厚的資金資助。此外，通過政府購買社會(huì)組織服務(wù)也將成為廣州市共青團(tuán)的常態(tài)做法。

（四）規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織開展活動(dòng)

社會(huì)組織在我國的建設(shè)和發(fā)展還處于起步階段，其公信力和能力的提升還有很大的空間。廣州市共青團(tuán)轉(zhuǎn)型成為樞紐型社會(huì)組織，其中一項(xiàng)重要工作內(nèi)容便是依法規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織開展活動(dòng)。例如，廣州共青團(tuán)依托“志愿時(shí)”綜合系統(tǒng)，打造了透明資金監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)24小時(shí)社會(huì)資源實(shí)時(shí)對接，同時(shí)通過制定社會(huì)組織管理標(biāo)準(zhǔn)，提升了社會(huì)組織和項(xiàng)目的公信力。而“志愿時(shí)”系統(tǒng)的社會(huì)組織評價(jià)認(rèn)證制度，也極大的提升了社會(huì)組織開展活動(dòng)時(shí)的規(guī)范化水平。

二、行為與目標(biāo)偏差——基于廣州共青團(tuán)的分析

從研究者的觀點(diǎn)來看，樞紐型社會(huì)組織的當(dāng)前表現(xiàn)和未來發(fā)展均受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。例如，楊麗（2012）探討了樞紐型社會(huì)組織的緣起和發(fā)展，對北京市樞紐型社會(huì)組織聯(lián)系、服務(wù)和管理本領(lǐng)域社會(huì)組織的具體實(shí)踐進(jìn)行了梳理，重點(diǎn)提出了關(guān)于樞紐型社會(huì)組織的幾個(gè)疑問：一是樞紐型社會(huì)組織是否具備了承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)的能力；二是社會(huì)組織領(lǐng)域是否會(huì)因?yàn)闃屑~型社會(huì)組織的組建而甪衍生出科層化；三是面對即將改革的雙重管理體制，樞紐型社會(huì)組織將何去何從？這三個(gè)問題的提出，是對社會(huì)建設(shè)過渡階段和轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)組織建設(shè)和管理的挑戰(zhàn)與質(zhì)疑；彭善民（2012）認(rèn)為，樞紐型社會(huì)組織有其發(fā)展限度，當(dāng)政府主導(dǎo)性過強(qiáng)時(shí)，容易模糊或打破政府對樞紐型社會(huì)組織的權(quán)力邊界，擠占社會(huì)組織自主發(fā)展的空間，其次，樞紐型社會(huì)組織可能會(huì)給個(gè)體社會(huì)組織的歸屬尋求產(chǎn)生困惑，而官辦色彩濃郁的樞紐型社會(huì)組織，存在能力不足、對市場與服務(wù)對象不敏感等弱項(xiàng)，不利于對社會(huì)組織的聯(lián)系、服務(wù)和管理。高勇（2013）提出，當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展過程中，存在著治理技術(shù)的匱乏和對治理風(fēng)險(xiǎn)的過分憂慮，而樞紐型社會(huì)組織有利于通過改變治理主體而改進(jìn)治理方式，降低治理風(fēng)險(xiǎn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，樞紐型社會(huì)組織只是應(yīng)景之作，有其存在困境與發(fā)展限度。本節(jié)基于廣州市共青團(tuán)在轉(zhuǎn)型成為樞紐型社會(huì)組織的實(shí)踐，來發(fā)掘其可能存在的行為與目標(biāo)偏差。

（一）自上而下的政府主導(dǎo)型淡化了社會(huì)組織的自主色彩

中國的樞紐型社會(huì)組織作為新生事物，其生成狀態(tài)有兩種形式，分別是政府主導(dǎo)型和社會(huì)自發(fā)型，前者主要指政府扶持成立、以政府需求為主導(dǎo)的社會(huì)組織，包括在政府和社會(huì)組織之間設(shè)立聯(lián)合會(huì)、服務(wù)中心等形式的組織載體，以及工青婦等轉(zhuǎn)型中的群團(tuán)組織等；后者則是指由社會(huì)自發(fā)成立、以社會(huì)需求為根本宗旨與主導(dǎo)的社會(huì)組織，它們通過間接為各類社會(huì)組織服務(wù)，進(jìn)而服務(wù)于社會(huì)，這種類型的組織社會(huì)自發(fā)性強(qiáng)，將可能自然形成為樞紐，可稱之為社會(huì)自發(fā)型樞紐組織。從廣州共青團(tuán)的樞紐型社會(huì)組織行為實(shí)踐來看，不管是志愿廣交會(huì)的成立，還是志愿時(shí)系統(tǒng)的打造，以及志愿服務(wù)服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)等，都是出自政府部門（共青團(tuán)這一準(zhǔn)官方組織）自上而下的主導(dǎo)。從學(xué)術(shù)角度而言，廣州市共青團(tuán)應(yīng)屬于政府主導(dǎo)型的樞紐型社會(huì)組織，這種類型的樞紐型社會(huì)組織有其優(yōu)點(diǎn)，就是資源號召力強(qiáng)，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，但其劣勢也很明顯，就是不能很好地順應(yīng)所孵化培育的社會(huì)組織的意愿，受制于官方的管理和服務(wù)，缺乏社會(huì)組織應(yīng)有的自主性和獨(dú)立性。而社會(huì)組織最可寶貴的特征就是其自主性和獨(dú)立性，沒有了這一特征，共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織所服務(wù)的NGO將很難以社會(huì)需求為主導(dǎo)，橋梁紐帶和聚集服務(wù)功能有限。

（二）管理邊界與權(quán)限不明引起社會(huì)組織認(rèn)同不足

廣州市青年團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織而存在，是基于政府社會(huì)組織管理創(chuàng)新和社會(huì)組織自主發(fā)展的兩種需要。前者是增強(qiáng)所支持的社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)方面的功能，成為公共服務(wù)的有力補(bǔ)充，成為政府社會(huì)組織管理創(chuàng)新的需要。后者則是單個(gè)社會(huì)組織力量薄弱，但又有著集結(jié)成大型的中介性聯(lián)合組織的需要，因此以樞紐型社會(huì)組織為龍頭，獲得生存發(fā)展所需要的各類資源。兩者對照而言，實(shí)際上樞紐型社會(huì)組織管理的真正優(yōu)勢，還是在于來自于成員組織內(nèi)部的認(rèn)同與接納，在于其所支持的社會(huì)組織有沒有將其作為自身的一個(gè)重要的歸屬。調(diào)研顯示，廣州市青年團(tuán)這一類的群團(tuán)組織，在轉(zhuǎn)型定位為樞紐型社會(huì)組織的過程中，管理邊界與權(quán)限并不是很明確，“管什么”和“不管什么”劃分不清晰，管理和服務(wù)沒有做到并行不悖，這就不能確保成員組織的自主性與活力，最終的結(jié)果是樞紐型社會(huì)組織成為一個(gè)“空殼”，成員組織對其缺乏內(nèi)部的認(rèn)同。

（三）管理服務(wù)能力不足導(dǎo)致社會(huì)組織提升有限

由群團(tuán)組織類別轉(zhuǎn)型而成的樞紐型社會(huì)組織（類似廣州市青年團(tuán)一類的組織），有一個(gè)共同的特征，就是都帶有強(qiáng)烈的行政色彩和官方背景，這既是優(yōu)勢又是劣勢。劣勢表現(xiàn)在樞紐型社會(huì)組織離成員社會(huì)組織太遠(yuǎn)，對市場與服務(wù)對象極度不敏感，所設(shè)計(jì)和策劃的各種項(xiàng)目活動(dòng)沒有考慮到成員組織的真正需要，同時(shí)資源主要獲取渠道來自于各級政府部門，向社會(huì)向市場要資源的能力較弱，在工作機(jī)制、人員素質(zhì)等方面離一個(gè)支持性社會(huì)組織的定位相差甚遠(yuǎn)。上述劣勢制約了廣州市青年團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織對成員組織的指導(dǎo)、管理和服務(wù)能力，因此必須特別強(qiáng)調(diào)樞紐型社會(huì)組織的資源整合和協(xié)調(diào)能力，而并非其官方背景和行政色彩，只有擁有充分的整合人、財(cái)、物，以及信息、制度和關(guān)系的能力，才能為其所支持的社會(huì)組織提供發(fā)展的動(dòng)力，提升其服務(wù)社會(huì)的能力。

（四）政治引領(lǐng)與服務(wù)支持失衡引發(fā)社會(huì)組織錯(cuò)位發(fā)展

按照廣東省對樞紐型社會(huì)組織的界定，樞紐型社會(huì)組織是要實(shí)現(xiàn)同類型、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的孵化培育、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、合作發(fā)展、自治自律、集約服務(wù)、黨團(tuán)管理的聯(lián)合性社會(huì)組織。對廣州市青年團(tuán)來說，作為一個(gè)轉(zhuǎn)型中的樞紐型社會(huì)組織，其功能可以歸類為服務(wù)支持與政治引領(lǐng)。所謂服務(wù)支持，就是強(qiáng)調(diào)樞紐型社會(huì)組織的龍頭地位和作用，為成員組織提供到位、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，包括孵化培育、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、資源賦予等等。所謂政治引領(lǐng)，則是要把黨的路線方針政策落實(shí)到各中小社會(huì)組織中去，確立黨在其中的主體地位和領(lǐng)導(dǎo)核心。由于轉(zhuǎn)型中的樞紐型社會(huì)組織強(qiáng)大的路徑依賴，原作為群團(tuán)組織主抓政治方向的特征根深蒂固，導(dǎo)致它們過度履行黨和政府“代言人”的身份，而弱化了其服務(wù)管理功能，引發(fā)的后果是成員組織錯(cuò)位發(fā)展，服務(wù)社會(huì)的能力偏低。

廣州市青年團(tuán)在新時(shí)期要實(shí)現(xiàn)從群團(tuán)組織向樞紐型社會(huì)組織的轉(zhuǎn)型，在行為和目標(biāo)上都可能存在諸多偏差——自上而下的政府主導(dǎo)型淡化了社會(huì)組織的自主色彩，管理邊界與權(quán)限不明引起社會(huì)組織認(rèn)同不足，管理服務(wù)能力不足導(dǎo)致社會(huì)組織提升有限，政治引領(lǐng)與服務(wù)支持失衡引發(fā)社會(huì)組織錯(cuò)位發(fā)展等等，這些偏差要適時(shí)適度地進(jìn)行矯正和調(diào)適，以贏得樞紐型社會(huì)組織的正常、健康發(fā)展。

三、結(jié)論與啟示——如何進(jìn)行偏差調(diào)適與實(shí)現(xiàn)發(fā)展？

現(xiàn)實(shí)觀察表明，樞紐型社會(huì)組織在實(shí)踐中容易出現(xiàn)偏差和錯(cuò)位，上已述及。而群團(tuán)類組織向樞紐型社會(huì)組織轉(zhuǎn)型過程中，更容易出現(xiàn)政社不分、行政色彩濃厚、能力建設(shè)不足等等問題，要解決這些問題，進(jìn)行偏差調(diào)適，首先要把握樞紐型社會(huì)組織的功能定位，樞紐型社會(huì)組織應(yīng)作為支持性社會(huì)組織而存在，它絕不是政府的附庸，要爭取多樣化的保障資源，實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)的相對獨(dú)立。其次，要更多地發(fā)展體制外的樞紐型社會(huì)組織，使更多的社會(huì)化的自下而上成立的樞紐型社會(huì)組織成為主體，將“以政管民”真正轉(zhuǎn)變成為“以民管民”。再次，要特別強(qiáng)調(diào)成員組織對樞紐型社會(huì)組織的內(nèi)部認(rèn)同，通過管理與服務(wù)并舉，為成員社會(huì)組織帶來歸屬感，使其自覺接受樞紐型社會(huì)組織的組織章程、組織服務(wù)和組織管理。最后，不僅存在著成員社會(huì)組織的能力建設(shè)的問題，樞紐型社會(huì)組織一樣需要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升對市場和社會(huì)的敏感度，以及在需求捕捉、社會(huì)資源獲取方面的能力，這是整個(gè)社會(huì)治理和建設(shè)能力提高的基礎(chǔ)性工作。

需要進(jìn)一步指出的是，樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展還要依托于公平透明的資源聚集與分配流程，只有這樣才能獲得成員社會(huì)組織的認(rèn)同，如果還是按照過去的慣常做法，不突破組織內(nèi)部的利益關(guān)系，部分樞紐型社會(huì)組織在運(yùn)營模式上依然顯示出固化的特征，不按照實(shí)際情況，而是按照親疏遠(yuǎn)近來分配資源，樞紐型社會(huì)組織將無法獲得認(rèn)同與支持，其未來發(fā)展之道也未見得順暢。從這個(gè)層面而言，包括廣州市共青團(tuán)在內(nèi)的“樞紐型”社會(huì)組織要與成員組織共同協(xié)商制定行為規(guī)范，一起來實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自我服務(wù)、自我約束；此外，要有相應(yīng)的部門來對樞紐型社會(huì)組織分配資源的問題進(jìn)行監(jiān)督管理，“誰來監(jiān)督分配者”成為新時(shí)期樞紐型社會(huì)組織發(fā)展的重要內(nèi)容，只有做到位，才能確保資金高效率地投放，樞紐型社會(huì)組織也才能因之健康發(fā)展。

基于以上條件的樞紐型社會(huì)組織，一是行政化色彩淡化；二是內(nèi)部認(rèn)同明顯；三是能力建設(shè)到位；四是資源分配公平；五是支持性特征突出。具備以上條件的樞紐型社會(huì)組織，將有著廣闊的發(fā)展前景，因?yàn)樯鐣?huì)與政府都有著殷切的期待，一方面社會(huì)組織的發(fā)展需要組織支持，另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變也要依托樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展。但是，用更長遠(yuǎn)的眼光來看，未來樞紐型社會(huì)組織將以“以民管民”的支持性社會(huì)組織為主體，這是一種類同于西方傘狀社會(huì)組織的組織形態(tài)，它既非“體制內(nèi)”，又不屬于“官辦”及“行政指定”，它發(fā)端于社會(huì)組織成長的土壤，服務(wù)于草根的社會(huì)組織，真正發(fā)揮著公信力樞紐、執(zhí)行力樞紐和項(xiàng)目樞紐的作用，樞紐型社會(huì)組織的轉(zhuǎn)型應(yīng)該朝著這一方向，以促進(jìn)對成員組織的資源公平分配、能力建設(shè)提高和信息互通有無。

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責(zé)任編輯：溫朝霞

[中圖分類號]C912.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003—8744（2016）02—0107—05

*本文系廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014—2015年度項(xiàng)目《樞紐型社會(huì)組織：偏差調(diào)適與發(fā)展》（批準(zhǔn)號：15XZ01）的最終研究成果。

收稿日期：2015—12—22

作者簡介：姚邁新（1975—），女，廣州行政學(xué)院文獻(xiàn)信息研究中心副教授，主要研究方向?yàn)榈胤街卫砼c非政府組織管理；郭欣（1975—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院管理學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)榈胤街卫?、品牌管理?/p>