王升平（中共廣東省委黨校 ?？庉嫴?，廣東　廣州510053）

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廣東省城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新探析

王升平（中共廣東省委黨校 ?？庉嫴?，廣東廣州510053）

[摘 要]目前，廣東城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新的實踐形式主要包括參與吸納型、社區(qū)服務(wù)改善型、技術(shù)創(chuàng)新型、主體構(gòu)建型等，可謂成效顯著，但同時，廣東城市社區(qū)治理的機制運行也存在著社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)不合理、整體協(xié)作能力不足，社區(qū)公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)責(zé)不匹配，社會資本的調(diào)動和利用不充分等問題。加強社會資本的構(gòu)建和有效利用，充分發(fā)揮特殊性社會資本的治理功能；以實體性公共空間和網(wǎng)絡(luò)型公共空間為抓手，促進公共空間的型塑和激活；通過社區(qū)發(fā)展公司等的構(gòu)建，加強社區(qū)治理主體力量的進一步培育，是促進廣東城市社區(qū)治理機制進一步完善的可能路徑。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理；機制；治理主體；協(xié)作

社區(qū)治理機制指的是社區(qū)治理所涉及的主體、制度、環(huán)境等要素的構(gòu)成形態(tài)及互動結(jié)構(gòu)，完善社區(qū)治理機制，是實現(xiàn)社區(qū)善治的前提、是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。近年來，廣東在城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新方面采取了一系列措施，取得了顯著成效，但同時也存在著一些問題。總結(jié)廣東在完善城市社區(qū)治理機制過程中所取得的成效、存在的問題及創(chuàng)新路徑，對于推進廣東城市社區(qū)治理機制的良性運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

一、廣東城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新的主要類型

機制創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)，而基層治理機制創(chuàng)新，往往是基層社會治理能力現(xiàn)代化的重要動力來源。鑒于此，廣東各地近年來在城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新方面開展了一系列探索，其主要成果可歸結(jié)為如下三種類型。

（一）參與吸納型

社區(qū)參與是政治參與的基本層次，更好地發(fā)揮各類治理主體的作用，促進其對社區(qū)公共事務(wù)的有效參與，是實現(xiàn)社區(qū)治理機制逐步完善的重要路徑。廣東在社區(qū)治理參與機制構(gòu)建方面的代表性成果主要有以下兩類。

1.居民——鄰里參與型，以湛江廉江市羅州街道“鄰居理事會”的構(gòu)建為代表。羅州街道的“鄰居理事會”是在回應(yīng)居民訴求日益多元化、治理難度日益加大這一現(xiàn)實困境的過程中發(fā)展起來的，其目的是使居民成為社區(qū)“理事”，以實現(xiàn)對社區(qū)的自我管理。從運作過程上看，它具有如下特點。其一是精選理事。社區(qū)理事會成員以當(dāng)?shù)氐睦细刹?、老黨員、退伍軍人或經(jīng)濟文化能人為主，這些人往往具有較高威望，能集聚起較高的社會信賴度，在當(dāng)?shù)赜休^強的話語權(quán)。這種“能人型”理事在當(dāng)?shù)仄鸬搅艘庖婎I(lǐng)袖的作用、在社區(qū)治理進程中有效發(fā)揮了輿論引導(dǎo)和意見傳達的功能。其二是構(gòu)建志愿者隊伍。羅州街道在每個理事會下面，都組建了一只包括5—8人的、由學(xué)生、退伍兵、待業(yè)青年、退休干部、黨員、團員等組成的志愿者隊伍，承擔(dān)社區(qū)調(diào)解、民意收集、社區(qū)照顧等職能。其三是加強機制建設(shè)?！班従永硎聲敝饕纬闪巳缦滤姆N治理機制，即：利益訴求受理機制，意在有效收集民意；聯(lián)席會議機制，由街道每月組織各理事會成員召開一次，目的在于商討社區(qū)治理實踐中發(fā)現(xiàn)的各種問題；領(lǐng)導(dǎo)掛點包案機制，由理事會每半月組織居民召開一次“百姓說事”，集中收集居民對于社區(qū)治理的意見，并將居民訴求轉(zhuǎn)達相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)處理；維權(quán)評議機制，由街道對理事會的工作進行評議[1]?？傮w而言，“鄰居理事會”在構(gòu)成成員上具有非官方性特征，更易得到居民的接納和認可，能起到較好的信息溝通與傳達功能；“鄰居理事會”的建制化運作，擺脫了信息溝通和問題處理的隨意性，信息的及時溝通、問題的及時處理，有助于將問題化解在萌芽狀態(tài)，從而維護社區(qū)居民的利益、促進社區(qū)和諧。

2.協(xié)商探討——多層互動型，以佛山市南海區(qū)社會政策觀測體系的構(gòu)建為代表。南海的社會政策觀測站作為一種聯(lián)系居民與政府的溝通機制，主要包含三個步驟：一是通過基層協(xié)商交流而實現(xiàn)居民意見的收集；二是由專門的觀測人員進行居民意見的有效整理與匯集、并形成社區(qū)提案；三是將社區(qū)提案報送政府相應(yīng)機構(gòu)進行辦理。一般而言，南海的社會政策觀測站都設(shè)在基層社區(qū)，其聯(lián)系的基層主體包括居委會、經(jīng)濟聯(lián)社、參理事會等社區(qū)自治組織，及專業(yè)度較高的民間社會組織、政策觀測員、專家學(xué)者、媒體等。從任務(wù)上看，社會政策觀測站的職能主要有兩項：一是發(fā)揮溝通作用，聯(lián)系社區(qū)群眾和各自治機構(gòu)、將相關(guān)基層意見上達給政府機構(gòu)，或是政府機構(gòu)將一些有意推行的政策傳達給政策觀測站，由政策觀測站去了解居民對于政策的反應(yīng)；二是形成社案，每個社會政策觀測站每年需向鎮(zhèn)或區(qū)社工委提交一份規(guī)范的、標(biāo)準(zhǔn)的、有實際操作意義的社案[2]?？傮w而言，南海的社會觀測體系有兩個方面的特征：首先，它強調(diào)信息收集的專業(yè)化和專門化。社會政策觀測站的成員多為專職性的，這使其能專門致力于對社會問題的收集，確保了信息收集的主動性、全面性、準(zhǔn)確性。其次，社案的提交具有較強的規(guī)范性。由于社案的形成基于觀測站成員對于社區(qū)治理信息的專業(yè)化收集、對于居民利益訴求的專業(yè)化了解，使得其對社區(qū)治理的建議往往相對較為理性和科學(xué)，而其對居民利益訴求的反映也往往較為準(zhǔn)確和透徹，這對于政府提升社區(qū)治理能力、改進社區(qū)治理機制，具有重要的參考意義。

（二）社區(qū)服務(wù)改善型

服務(wù)改善是構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求，也是社區(qū)治理機制創(chuàng)新的重要目的。廣東在推進社區(qū)服務(wù)改善方面也進行了一系列探索，取得了一些成果。

1.推進“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”建設(shè)，主要以佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)等地的實踐為代表。佛山作為廣東的工業(yè)重鎮(zhèn)，下轄諸多工業(yè)園區(qū)，處理和定位好政企之間的關(guān)系，是當(dāng)?shù)卣ぷ鞯闹刂兄?。正確處理和定位政企關(guān)系，關(guān)鍵在于要服務(wù)好工業(yè)園區(qū)的企業(yè)及其員工，為企業(yè)打造一個寬松的投資環(huán)境，為企業(yè)員工打造一個溫馨和諧的家園。為提升政府對企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，2013年，佛山市高新區(qū)成立了由原來的園區(qū)服務(wù)中心升級而來的新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)服務(wù)中心。在產(chǎn)業(yè)社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)，設(shè)立了黨群窗口、企業(yè)服務(wù)窗口、調(diào)解窗口和綜合管理窗口等，提供包括企業(yè)黨、工、青、婦組織建設(shè)及管理、困難幫扶、規(guī)劃建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)等在內(nèi)的多種服務(wù)。這種結(jié)合工業(yè)園區(qū)特點的“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”建設(shè)思路，其主要優(yōu)勢在于：首先，多元化、綜合性的服務(wù)窗口的建立，使企業(yè)的黨建、糾紛處理、證照辦理等更為便捷和高效，從而能有效減少企業(yè)經(jīng)營的時間和人力成本；其次，多元化、集約化的服務(wù)，能為企業(yè)發(fā)展做好有效的“后勤”保障（如知識產(chǎn)權(quán)的保護、甚至企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的優(yōu)化等），提高企業(yè)經(jīng)營的成功率；再次，從總體上看，這種全面的服務(wù)，對于優(yōu)化當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境、構(gòu)建良好的勞工關(guān)系、促進外來人口與本地人口公共服務(wù)的均等化等，都有著積極意義。

2.以社區(qū)協(xié)商和網(wǎng)格化治理為契機推動社區(qū)服務(wù)升級，以廣州市海珠區(qū)的社區(qū)服務(wù)機制改革為代表。在海珠區(qū)赤崗街，社區(qū)治理機制創(chuàng)新形成了一攬子計劃。首先是設(shè)立“兩代表一委員”聯(lián)動收集社情民意項目，即“303”（諧音“心連心”）工作室。海珠區(qū)赤崗街將黨代表、人大代表、政協(xié)委員等進行了有序組織、使其分片區(qū)主動聯(lián)系群眾，定向為當(dāng)?shù)鼐用裉峁扒笾鷰头觥?、“涉法、涉訴、涉訪”等服務(wù)，使居民的利益訴求有表達和實現(xiàn)的渠道。其次，海珠區(qū)還以網(wǎng)格化管理為契機，安排社區(qū)網(wǎng)格員承擔(dān)起上門采集信息、了解群眾訴求的任務(wù)，力求通過與居民的及時溝通，使矛盾得以化解在萌芽狀態(tài)。同時，網(wǎng)格員還主動承擔(dān)起了居民證件代辦員的角色，當(dāng)居民因上班等原因而無法親自到居委會辦理證件時，只需提供相關(guān)材料給網(wǎng)格員，就可由網(wǎng)格管理員代為辦理。目前，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)70%以上的證件都是由網(wǎng)格員代辦的[3]?？偟膩碚f，海珠區(qū)這種以網(wǎng)格化治理為基礎(chǔ)的服務(wù)提升模式，主要具有兩個方面的特點：一是服務(wù)的貼身性和主動化，與以往的社區(qū)服務(wù)往往需要居民自身去索求、社區(qū)治理機構(gòu)被動供給不同，海珠區(qū)通過網(wǎng)格化治理的人員配備，實現(xiàn)了上門服務(wù)、主動服務(wù)，拉近了居委會、政府與居民之間的距離，有助于增強居民對于居委會、基層政府的信任度；二是服務(wù)與協(xié)商溝通相結(jié)合。服務(wù)供給的有效性，取決于其滿足居民需求的程度。海珠區(qū)在服務(wù)供給上的創(chuàng)新不僅在于送服務(wù)上門，更在于它強調(diào)與居民的主動溝通，主動進行信息的全面采集，這對于提升社區(qū)服務(wù)與居民訴求之間的契合性、提升社區(qū)服務(wù)的針對性和居民的社區(qū)治理滿意度，都有著重要意義。

（三）主體構(gòu)建型

社區(qū)治理主體是社區(qū)治理的承載者，是社區(qū)治理機制創(chuàng)新的前提性因素。廣東在社區(qū)治理主體創(chuàng)新方面也作出了諸多努力，為社區(qū)治理機制創(chuàng)新的實現(xiàn)奠定了良好的基礎(chǔ)。

1.成立社區(qū)性的公益基金會。目前，對于全國及廣東大部分社區(qū)而言，社區(qū)居委會運轉(zhuǎn)的經(jīng)費主要都來源于政府，這種經(jīng)費上的依賴性，是導(dǎo)致居委會“內(nèi)卷化”、行政化的重要原因。而公益性基金會的成立，或可為化解社區(qū)資金來源的單一化問題提供思路。例如，深圳龍崗南坑社區(qū)就成立了圓夢南坑社區(qū)基金會，較好地發(fā)揮了社會建設(shè)“蓄水池”的作用。南坑社區(qū)基金會雖然誕生的時間不長（成立于2013年9月），但其組織卻十分規(guī)范：首先是在籌備方面，龍崗區(qū)民政局、坂田街道、南坑社區(qū)工作站專門成立了籌備工作小組，保證了組織的有力性。此外，龍崗區(qū)民間組織管理辦公室還派出了專業(yè)人士對基金會的成立過程進行輔導(dǎo)，以解決籌備過程中的技術(shù)性問題。其次是組織架構(gòu)清晰?；饡贫讼鄳?yīng)的章程，選舉產(chǎn)生了會長、副理事長、秘書長等；同時還組織起了由當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)家、居民、政府代表等組成的理事[4]，理事的多元性有助于提升對基金會運轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督的有效性，同時也有助于提升基金會的資金來源的廣度。

2.積極引入外來人口參與社區(qū)治理。在廣東，通過引入外來人口參與社區(qū)治理，以促進社區(qū)治理主體的進一步多元化、推進普惠型公共服務(wù)的實施，是近幾年廣東社區(qū)治理機制創(chuàng)新的重點之一。例如，中山從2008年起就開始探索社區(qū)建設(shè)的“2+8+N”模式，其中，“2”指各村居組建社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會兩個主體；“8”指各社區(qū)服務(wù)中心承擔(dān)民政殘聯(lián)、勞動社保等8項職能，提供相對普惠型的公共服務(wù)；“N”則指各村根據(jù)實際培育社區(qū)各種社會組織，作為公共服務(wù)供給的社會主體。在實際運作中，中山等地的“2+8+N”模式的特點在于兩個方面：一是其著眼點在于公共服務(wù)供給的均等化，即針對外來人口和本地人口盡量提供相對公平的公共服務(wù)；二是在政治參與層面上，致力于促進外來人員對基層民主的參與，使其能真正融入到本地的治理創(chuàng)新之中[5]。這種打破戶籍限制、推進公共服務(wù)普惠化的創(chuàng)新，有助于消彌本地人與外地人之間的隔閡，增強外來務(wù)工人員的城市融入感和工作積極性。

二、廣東城市社區(qū)治理機制運行所存在的問題

（一）居民對社區(qū)治理的參與存在結(jié)構(gòu)性偏差

居民對社區(qū)事務(wù)的參與，可依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同的類型。根據(jù)參與的形式來分，可分為文娛型參與和公務(wù)型參與；根據(jù)參與的頻率來分，可分為“事件化參與”和“常態(tài)化參與”；根據(jù)參與的目的來分，可分為“維權(quán)型參與”和“服務(wù)型參與”。其中，文娛型參與以身心娛樂、健身、社交為目的，一般不涉及公共性的利益訴求，而公務(wù)型參與則以某一公共利益訴求為指向；“事件化參與”以社區(qū)公共問題的出現(xiàn)為軸心，有問題則參與，無問題則沉寂；而“常態(tài)化參與”則是指常規(guī)化、定期化、機制化的參與?！熬S權(quán)型”參與以居民利益的受損為前提，它更多地是利己性的，當(dāng)利益受損的現(xiàn)實發(fā)生時，則居民參與度高，否則參與度低，而“服務(wù)型參與”更多地是“利他”性的，它具有隨機性、零散性、長期性特征。

社區(qū)居民參與類型

而廣東社區(qū)居民的參與，存在的問題主要在于以下兩個方面：其一，以文娛型參與為主，公務(wù)型參與少。在對廣州市某小區(qū)居民的訪談中，一位年齡約50歲的女性居民說道：“平時沒事一般不去參與什么社區(qū)活動，自己平時工作、家庭的，根本沒時間管這些。我平時就愛出來（廣場上）跳跳舞，健健身，當(dāng)是放松運動一下。晚上大家在一起，熱鬧一下，社區(qū)嘛，不就是個休息放松的地方嗎”。這一觀點代表了社區(qū)較大部分中老年人（尤其是作為全職家庭主婦的女性、或是退休人員）的態(tài)度。目前，廣東居民參與社區(qū)事務(wù)的組織化形式主要有成立業(yè)委會、參與社區(qū)志愿團隊、組建文娛性團隊等，但總體而言，除文娛性參與外，對業(yè)委會和社區(qū)志愿團隊感興趣的往往是那些最初的組織者和少數(shù)后來加入的活躍者，對于多數(shù)普通居民而言，往往都是有事才被拉去參加某個活動或會議，多數(shù)情況下，參加活動或會議也往往是礙于情面而去應(yīng)付一下。訪談中，廣州某社區(qū)一位中年男性說，“如果不是硬拉著我們?nèi)プ鰝€居民代表，不去不好意思，還真的不想去參加那些個業(yè)委會的會議，因為多數(shù)時候解決不了什么實際問題。”其二，以事件型參與、維權(quán)型參與為主，而常態(tài)化參與、服務(wù)型參與仍有欠缺。事件化參與和維權(quán)型參與有一個共同點，那就是只要影響其自身利益的“事件”一結(jié)束，其參與的動力就消解或喪失，由于缺乏常態(tài)化的參與和協(xié)商機制、缺乏制度的保障，往往導(dǎo)致包括基層政府在內(nèi)的社區(qū)治理機構(gòu)只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式地解決問題，無法上升到制度層面進行根本性的解決。而常態(tài)化參與是基于制度結(jié)構(gòu)及居民參與意愿而展開的穩(wěn)定型參與，其中，制度對于居民參與的吸納、居民自身對于社區(qū)參與的訴求二者缺一不可。此外，服務(wù)型參與強調(diào)的則是居民通過志愿精神的發(fā)揮，不求回報地為社區(qū)提供力所能及的公共服務(wù)，如為社區(qū)獨居老人、困難戶提供照顧和看護，自覺開展鄰里守望，甚至捐建社區(qū)的公用設(shè)施等。但從我們調(diào)研的對象來看，廣東社區(qū)居民的參與多為事件型參與、維權(quán)型參與。拿業(yè)委會來說，居民參與較活躍的時期往往是其利益受損較為嚴重的時期（如物業(yè)公司不合理收費、物業(yè)管理不到位、房屋質(zhì)量出現(xiàn)較嚴重問題等），在平時，這種參與的意愿往往處于沉寂狀態(tài)。此外，社區(qū)居民總體的志愿服務(wù)精神也仍較為欠缺，尤其是在商品房社區(qū)大規(guī)模興起的情況下，“各人自掃門前雪”、“事不關(guān)己、高高掛起”的心態(tài)十分普遍。在我們的訪談中，廣州某社區(qū)的一位中年男性說：“平時在社區(qū)里面看到什么垃圾亂放亂丟之類還是會去跟物業(yè)反映，甚至自己也會去弄的；但你說要平時去參與什么大的志愿服務(wù)的話，我一個是沒有時間，另外也不知道怎么去加入這樣的組織?！?/p>

（二）社會組織的結(jié)構(gòu)與功能存在不足

在第三方公益機構(gòu)的構(gòu)建方面，盡管廣東近幾年在這方面也進行了諸多改革、取得了諸多成績，但由于社會組織培育和發(fā)展的長期性，使得社會組織在社區(qū)治理機制完善中所發(fā)揮的功能仍十分有限。這主要表現(xiàn)為：其一，社會組織中立基于社區(qū)的比較少，尤其是能夠承擔(dān)起社區(qū)照顧、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)互助、社區(qū)調(diào)解等功能的社會組織數(shù)量并不多；即便是社區(qū)性社會組織，其與居民之間的關(guān)系也并不緊密，一些居民對于社區(qū)性社會組織的性質(zhì)、宗旨、功能等并不熟悉。此外，社會組織的資金來源也較為單一，由社區(qū)居民或企業(yè)參與捐助、互助成立的社區(qū)性社會組織基本處于空缺狀態(tài)。其二，公益性的社區(qū)發(fā)展公司仍較為稀缺。在西方，公益性社區(qū)發(fā)展公司是社區(qū)服務(wù)供給的重要力量，但在廣東，這類組織仍十分少見。事實上，基于公司化的組織形式、以部分子公司的營利性項目為主要資金來源的社區(qū)發(fā)展公司，相對于一般的純公益性社會組織而言，具有更高的運作效率、具有更好的發(fā)展可持續(xù)性，它對于推進廣東的社區(qū)發(fā)展具有十分重要的意義。但是就目前而言，由于志愿傳統(tǒng)的欠缺、及傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型社區(qū)服務(wù)供給模式的限制，廣東的社區(qū)發(fā)展公司并沒有得到重視和有效發(fā)展。

（三）社會資本的調(diào)動和利用不夠充分

費孝通先生曾將中國的社會關(guān)系形態(tài)描述成“差序格局”[6]。國內(nèi)許多學(xué)者據(jù)此認為，由于中國社會的信任大多發(fā)生于以家庭及自我為中心的熟人之間，因此，中國社會是一個低信任度的社會，并認為，這是中國社會的基層民主運轉(zhuǎn)不暢的重要原因。我們認為，中國式的差序格局狀態(tài)其實也是可以承載中國式的社區(qū)基層民主的。這是因為，從“差序格局”式熟人社會的生成上看，它既可能以家族為中心、基于血緣和親族關(guān)系而形成，也可能基于地緣（因為居住在同一個社區(qū)）和業(yè)緣（不僅居住在同一個社區(qū)，還可能是一個單位的同事）而形成。無論基于何種形式而形成的熟人社會，其基本特征都在于人與人之間因為熟識而交往密切、相互之間具有較強的信任度，這種強信任的存在使得社區(qū)成員能夠在一起協(xié)商共事，它為協(xié)商民主的發(fā)展提供了良好的前提。事實上，目前社區(qū)治理所面臨的問題不在于傳統(tǒng)的熟人社會阻礙了治理的發(fā)展，而在于隨著現(xiàn)代商品房社區(qū)的興起，中國傳統(tǒng)的這種熟人社會關(guān)系正在被打破，社區(qū)內(nèi)部成員正在逐漸陌生化。這種陌生化，削弱了傳統(tǒng)的社區(qū)互信，消解了社區(qū)的“特殊性社會資本”（關(guān)于特殊性社會資本的內(nèi)涵，將在后文闡述），使得社區(qū)居民之間由傳統(tǒng)的相互信任和依賴，轉(zhuǎn)向了相互戒備。信任的弱化不僅影響了社區(qū)協(xié)商民主的運轉(zhuǎn)，也影響了鄰里守望、互幫互助等功能的發(fā)揮，因此，對于現(xiàn)代社區(qū)而言，如何通過公共空間的構(gòu)建而使居民走出家庭、走向社區(qū)，重新建立起基于地緣關(guān)系的熟人社會，并基于此而展開對公共事務(wù)的協(xié)商、并推進鄰里間的相互守望，是當(dāng)前所面臨的一個重要問題。

廣東部分地區(qū)在這方面也做了一些工作，但相對而言，這些工作還十分不足。根據(jù)主要居住群體的不同，我們可將廣東的社區(qū)劃分為老公房為主的社區(qū)、商品房為主的社區(qū)、村改居社區(qū)、城中村為主的社區(qū)等四種類型。在以老公房為主的社區(qū)，其房源多屬于原來的單位福利房，所居住的人群多為同一單位的員工，人與人之間熟識度較高，它在一定程度上具有傳統(tǒng)村落所具有的那種熟人社會的特征；而商品房為主的社區(qū)多由來自四面八方的房產(chǎn)購買者組成，他們具有不同的工作單位、不同的年齡層次、不同的職業(yè)和身份，人們雖然居住在一個共同的空間之中，但熟識度卻并不高。以商品房為主的社區(qū)居民相互之間的熟識度的構(gòu)建，需要社區(qū)公共空間的有效搭建。這種公共空間的目的在于讓居民走出家庭，走向社區(qū)，開展集體性的活動、或就社區(qū)公共問題進行探討。但就目前而言，廣東大多數(shù)社區(qū)在公共空間的構(gòu)建上仍十分欠缺，這種不足一方面表現(xiàn)為一些社區(qū)的公共活動設(shè)施十分欠缺，居民缺乏一個能夠聚集起來共同活動、共同聊天、探討社區(qū)公共事務(wù)的地方；另一方面也表現(xiàn)為居委會等機構(gòu)在社區(qū)活動的組織、社區(qū)民主機制的構(gòu)建方面仍存在不足。而少量已經(jīng)形成的常規(guī)性社區(qū)活動和社區(qū)民主機制，又存在著年輕人參與少、老年人參與多的現(xiàn)實困境。

三、廣東推進城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新的路徑

推進城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新，是廣東實現(xiàn)富強、民主、文明、和諧的必然選擇，是促進廣東經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的必由之路。推進社區(qū)治理機制創(chuàng)新，廣東可從以下三個方面著手。

（一）社區(qū)治理主體力量的進一步培育、調(diào)動與協(xié)調(diào)

一是社工的普遍化、可及化、互動化。社工是社區(qū)服務(wù)的重要供給主體，但就目前而言，由于受專業(yè)社工的欠缺、社工待遇水平偏低等因素的影響，廣東的社工隊伍存在著人才欠缺、流動性大、服務(wù)供給不足等缺陷，亟待進一步加強和完善。推進社會工作的完善，核心在于推進社會工作及社會工作者的普遍化、可及化、互動化。所謂普遍化，就是要使社會工作及社會工作者遍及各個社區(qū)，使其在社區(qū)的環(huán)境維護、社區(qū)照顧方面發(fā)揮更大的作用，從而為社區(qū)提供更為專業(yè)、周到的服務(wù)；所謂可及化，就是要通過廣泛的宣傳，使廣大居民了解社會工作及社會工作者，通過設(shè)立志愿崗?fù)?、廣泛告之聯(lián)系方式等，使社會工作能夠更便捷地獲得；所謂互動化，就是要促進社會工作者與社區(qū)居民之間的交流，增強廣大居民對于社會工作的本質(zhì)及服務(wù)內(nèi)容的把握，增強廣大居民對于社會工作及社會工作者的認可，并在遇到問題時主動尋求幫助。對于社會工作者而言，就是要在這種交流中了解居民的需求，不斷加強學(xué)習(xí)，以更為專業(yè)的態(tài)度和技能為社會居民提供更好、更專業(yè)、更周到的服務(wù)。這不僅要求我們要加強社工隊伍的培訓(xùn)，更要切實提高社工隊伍的待遇，設(shè)立社工隊伍的績效考核機制，使社工成為一種體面的、為社會所尊重的、能留得住人才的職業(yè)。

二是加強新型主體的培育。推進社區(qū)治理機制創(chuàng)新，需要有更多新的主體來承接社會服務(wù)，這是構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)供給的競爭機制、提升公共服務(wù)供給效率的重要基礎(chǔ)。社區(qū)公共服務(wù)的新的供給主體，我們認為在目前主要可從推進社區(qū)發(fā)展公司和社區(qū)基金會的建設(shè)入手。對于社區(qū)發(fā)展公司而言，其可采用公司化的組織形式、允許其經(jīng)營營利性的項目，使其既兼顧營利性、又能兼顧社區(qū)服務(wù)和社區(qū)公益，有助于提升社區(qū)公共服務(wù)的供給效率；而社區(qū)基金會則有助于推進社區(qū)資金來源的多樣化，有助于促進社區(qū)自有資產(chǎn)的公開、透明化運營，有助于培育社區(qū)居民的慈善意識，對于促進廣東城市社區(qū)的發(fā)展具有十分重要的意義。廣東可采取有條件地區(qū)先行試點的方式，推進社區(qū)發(fā)展公司和社區(qū)基金會建設(shè)方面的相關(guān)理論研究和經(jīng)驗總結(jié)，推進這些新型社會服務(wù)供給主體在社區(qū)建設(shè)中的功能發(fā)揮。

三是引導(dǎo)社區(qū)居民從被服務(wù)對象向服務(wù)主體與服務(wù)對象的統(tǒng)一體轉(zhuǎn)變，促進社區(qū)居民的微觀型治理參與。社區(qū)公共事務(wù)涉及的內(nèi)容繁多，既包括社區(qū)安全的保障、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等，也包括社區(qū)衛(wèi)生與清潔服務(wù)、社區(qū)物業(yè)服務(wù)等。在這些事項中，有許多是需要居民自身來維護、打理、保持、配合的，還有許多是居民可以通過自身的“微行動”來加以改善的，因此，如何通過一定的引導(dǎo)，使居民成為社區(qū)公共服務(wù)的供給者、協(xié)調(diào)者、配合者，使居民主動參與到社區(qū)清潔的維護、社區(qū)安全的保障、甚至社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)照顧服務(wù)的供給中，是政府、居委會和社會組織應(yīng)考慮的重要問題。我們認為，在這方面，關(guān)鍵在于政府和相關(guān)社區(qū)治理機構(gòu)要加強宣傳，并建立有效的獎懲措施：一方面，政府、居委會等要加大宣傳力度，通過開講座、樹典型等方式，樹立居民的公共意識，使其擺脫等、靠、要思想，促使其從服務(wù)供給對象向服務(wù)供給主體轉(zhuǎn)變；另一方面，要通過社區(qū)協(xié)商，依照居民的訴求，制定一系列獎懲規(guī)則，引導(dǎo)居民為社區(qū)治理服務(wù)。這種制度化獎懲的目的，在于促使居民以為社區(qū)提供公共服務(wù)、參與社區(qū)建設(shè)為榮，以損害社區(qū)安全與和諧為恥，從而更進一步強化其公共參與行為，使其成為社區(qū)公共服務(wù)的微觀供給者。

（二）公共空間的型塑和激活

公共空間本質(zhì)上是一種實現(xiàn)人與人之間基于一定的規(guī)則就公共問題進行協(xié)商和探討的場所。公共空間既包括實體型公共空間，也包括網(wǎng)絡(luò)型公共空間。廣東的社區(qū)公共空間塑造，應(yīng)從實體型公共空間和網(wǎng)絡(luò)型公共空間的構(gòu)建兩方面著手：

一是實體型公共空間的塑造。在這方面，可開展的工作主要包括以下兩個方面：一是提升社區(qū)內(nèi)部治理主體的組織化程度。廣東的社區(qū)社會組織發(fā)展走在全國前列，但這類社會組織多由社區(qū)外部引入，由于居民自身的參與度不高，往往很難與居民打成一片。在針對廣東部分城市的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)除業(yè)委會（由于業(yè)委會的主要職能是物業(yè)管理方面的，其對于社區(qū)照顧、社區(qū)服務(wù)方面的關(guān)注較少）之外，許多居民對于一些社區(qū)中所存在的社工組織、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等社會組織的存在并不知曉，即便知曉，也不清楚這些社區(qū)性社會組織究竟具有何種功能。這說明，社會組織與社區(qū)居民之間存在著一定的疏離。要提高社會組織的知曉率和利用率，最關(guān)鍵的在于將居民納入到社會組織之中，使其成為社會組織的參與者和服務(wù)提供者。在這方面，包括政府、居委會、基層社會組織都應(yīng)行動起來，促進以居民小區(qū)為單位、以小區(qū)內(nèi)居民為主要參與人員的“社區(qū)獨立型”社會組織的構(gòu)建。其中，政府在這方面可以提供一定的技術(shù)指導(dǎo)、資金與場地支持，居委會既可以作為發(fā)起者和組織者、也可以協(xié)助其它發(fā)起人或負責(zé)人開展聯(lián)絡(luò)成員、確定目標(biāo)、優(yōu)化創(chuàng)意等方面的工作，樞紐型社會組織則可以在組織技術(shù)上、服務(wù)供給上提供一定的支持。我們認為，通過“社區(qū)獨立型”社會組織把零散的居民組織起來，是使社區(qū)居民走出家庭、走向社區(qū)的重要推動力量，也是使其將關(guān)注話題引向相關(guān)的公共事務(wù)、并推進其加深對社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)的認知和理解，提升其公共事務(wù)參與的理性程度的重要方法；二是搭建社區(qū)議事平臺，并推進社區(qū)議事的機制化、定期化。社區(qū)議事平臺的構(gòu)建以社區(qū)相關(guān)硬件的配備與完善為基礎(chǔ)。目前，廣東的商品房社區(qū)一般都具有一定的文娛設(shè)施，這些設(shè)施稍加改造，都可以成為公共議事的平臺；相對而言，一些較為老舊的社區(qū)由于規(guī)劃上的問題，并沒有完備的議事空間，為此，政府、居委會等可以考慮開辟專門的區(qū)域和場所，為這類社區(qū)提供一定的平臺。除硬件之外，還應(yīng)由政府和居委會倡導(dǎo)，設(shè)立定期化的議事機制。我們認為，這種議事活動的參與者可包括樓長、片長、網(wǎng)格員、居民代表等，其涉及的議題應(yīng)包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)基建、社區(qū)資金使用等方面。

二是網(wǎng)絡(luò)型公共空間的塑造。網(wǎng)絡(luò)型公共空間與實體型公共空間一樣，都是作為信息交流的平臺而出現(xiàn)的，與實體型公共空間不同的是，網(wǎng)絡(luò)型公共空間具有更強的可獲得性、更強的交互性，同時還具有信息的可保存性、時空的無限性等特點，因此，其相對于實體型公共空間而言更為便捷和低成本。對于廣東多數(shù)社區(qū)而言，網(wǎng)絡(luò)公共空間的構(gòu)建主要可從如下三個方面著手：一是搭建網(wǎng)絡(luò)討論平臺。這類網(wǎng)絡(luò)討論平臺可由政府、社會組織或居委會簽頭來構(gòu)建或組織，也可由居民自發(fā)來構(gòu)建和組織。從形式上看，它可以是政府網(wǎng)站所開辟的社區(qū)民生論壇，也可以是各種以興趣、利益訴求等為基礎(chǔ)而發(fā)展起來的QQ群、微信群、微博等。一般而言，對于一些公共性的、影響范圍較大的QQ群、微信群，最好由基層政府或居委會派專人來組織和打理，這一方面有利于信息的上傳下達，另一方面也有利于防止一些不法分子利用這些信息傳播渠道來實施違法犯罪活動。二是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)意見管理和引導(dǎo)機制。對于網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、QQ群或微信群等，其公共空間功能的發(fā)揮，最關(guān)鍵的是要提供一種理性的探討環(huán)境，防止其單純地成為人們發(fā)泄不滿的場所，也防止其成為各種偏激意見匯集的場所。這就需要在這些討論場所設(shè)置一定的意見領(lǐng)袖，以引導(dǎo)人們保持理性、進行合理的發(fā)言。三是以實體化的問題化解機制為基礎(chǔ)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實的互動。在虛擬社會中通過信息交流而達成的共識，須落實到現(xiàn)實行動之中。事實上，網(wǎng)絡(luò)公共空間只是一個探討的平臺，問題的解決、疑慮的消除、項目的落實等，都需要社區(qū)治理機構(gòu)的跟蹤和實踐化推動。

（三）社會資本的構(gòu)建和有效利用

以居民小區(qū)為中心，打造居民之間的相互信任，構(gòu)建社區(qū)的特定性社會資本。社會資本根據(jù)其特性的差異，可分為共通性社會資本和特定性社會資本兩種類型。共通性社會資本主要由“一些開放型的社會網(wǎng)絡(luò)所組成”[7]，“包括人們之間‘無區(qū)別的’、包容性的社會信任以及互惠互利的道德規(guī)范，這一社會信任不以彼此是否認識或有相同的背景為基礎(chǔ)”[8]。而特定性社會資本主要“由一些排他型的社會網(wǎng)絡(luò)所組成”，“主要包括那些‘區(qū)別性的’、局限性的人際信任，這一局限性的人際信任以彼此是否認識或是否擁有相同的背景為基礎(chǔ)?！盵9]如前所述，有學(xué)者認為，中國的熟人社會特征意味著其是一個特定性社會資本占主導(dǎo)的社會，而特定性社會資本的存在，正是中國基層民主運轉(zhuǎn)的一個限制性因素。但事實上，特殊性社會資本在社會治理、尤其是社區(qū)治理中有其獨特的功能，如果加以合理引導(dǎo)，它能在社區(qū)治理中發(fā)揮良好的正面作用。

關(guān)于特定性社會資本，我們必須把握如下三點：其一，對于中國社會而言，特定性社會資本的存在是一種既成的事實，我們無法用一種簡單的行政命令來加以改變，對特定性社會資本進行合理利用，是完善廣東的社區(qū)治理的必由之路；其二，正如前文所述，就目前而言，隨著商品房型社區(qū)的大量興起，社區(qū)中的特定性社會資本正在弱化，這種弱化對治理所帶來的負面影響，我們必須加以重視；其三，從來源上看，特定性社會資本往往基于地緣、業(yè)緣、血緣而產(chǎn)生，基于地緣、業(yè)緣、血緣而產(chǎn)生的信任相對于共通性社會資本而言，往往更為強烈、更具可持續(xù)性。社區(qū)作為一個地緣性存在，一旦發(fā)展起一種適度的特定性社會資本，往往能推動鄰里守望、鄰里互助、社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商與深度交流。其實，對于廣東而言，其特定性社會資本的結(jié)構(gòu)是極為復(fù)雜的。血緣、地緣、業(yè)緣往往交織在一起，且其在不同的社區(qū)中還存在不同的組成結(jié)構(gòu)。具體而言，在以老公房為主的社區(qū)，這種特定性社會資本往往基于業(yè)緣和地緣而形成，由于大家具有相同的工作環(huán)境、共同的居住地域，這種社會資本的強度往往較高；在以商品房為主的社區(qū)，特定性社會資本只能基于地緣而產(chǎn)生，其間的社會信任往往與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境因素、組織者因素等密切相關(guān)，但一般而言，由于居住人口的相對固定性，隨著時間的推移，這樣的社區(qū)會演化出越來越強的社會信任度；在流動人口較為集中的城中村為主的社區(qū)，一方面，城中村的本地居民多已“上樓”，轉(zhuǎn)而尋求到了一種更好的居住環(huán)境，另一方面，外來人口則因其相對低廉的居住成本而大規(guī)模進入，由于這部分外來人口往往工作上并不固定，導(dǎo)致其居住的流動性非常大，這使得這些區(qū)域的社會信任很難建立起來；此外是村轉(zhuǎn)居社區(qū)，這類社區(qū)多以原來的村落為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化而來，其居住的人口多為傳統(tǒng)的鄰里或親戚，具有血緣、地緣、業(yè)緣等多重因素，人與人之間的熟識度非常高，其相互信任度也相對較高。

小區(qū)類型與社會資本的關(guān)系

要實現(xiàn)對上述四類社區(qū)的治理機制的科學(xué)創(chuàng)新，就必須針對不同社區(qū)的社會資本的差異，進行有針對性的設(shè)計：第一，對于老公房為主的社區(qū)和村改居社區(qū)，應(yīng)注重在充分利用特定性社會資本的同時，打造共通性社會資本，使其將對囿于熟人圈的特殊性信任轉(zhuǎn)化為社會范圍內(nèi)的更普遍的信任。只有這樣，才能一方面防止這類社區(qū)的小團體化，使其能在維護社區(qū)正常利益的同時，不至于構(gòu)成對公共利益的忽視和損害，另一方面防止其因?qū)θ?nèi)人的過度信任，而使其在選舉、被選舉和事關(guān)自身利益的問題上，形成根據(jù)關(guān)系親疏來作決策的非理性態(tài)度。第二，對于商品房為主的社區(qū)和城中村為主的社區(qū)，則應(yīng)將重點放在特定性社會資本的構(gòu)建上。也就是說，必須利用居住的地緣上的共同性，來促進同一社區(qū)內(nèi)居民之間的相互交流，使人們從陌生社會走向熟人社會，進而實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部的鄰里守望、相互照應(yīng)、互幫互助。

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責(zé)任編輯：溫朝霞

[中圖分類號]C915

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003—8744（2016）02—0097—10

*本文系2014年度國家社科基金青年項目《全球化視閾中的本土行政哲學(xué)體系構(gòu)建研究》（編號：14CZZ037）的階段性研究成果。

收稿日期：2016—1—26

作者簡介：王升平（1982—），男，博士，中共廣東省委黨校校刊編輯部副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為政治哲學(xué)、行政哲學(xué)、基層治理。