宋紅妹

（中共重慶市委黨校科學(xué)社會主義教研部，重慶 400041）

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供需視閾下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的政府責(zé)任
——以甘肅省S村為例

宋紅妹

（中共重慶市委黨?？茖W(xué)社會主義教研部，重慶 400041）

［摘要］農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系是農(nóng)村社會保障體系的重要構(gòu)成部分。當(dāng)前，農(nóng)村社會老年人口日增，養(yǎng)老服務(wù)的供給與需求呈現(xiàn)不對等的困境，即需求日益擴大，而供給嚴(yán)重不足。產(chǎn)生這一矛盾的根源有：薄弱的經(jīng)濟支付能力無力吸引多元服務(wù)主體參與，一元主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)無法滿足多元化的養(yǎng)老需求，錯位的政績意識促使基層干部忽視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。因此，要發(fā)揮政府掌舵的功能，通過加大財政支持力度，提供基礎(chǔ)設(shè)施支撐；挖掘養(yǎng)老服務(wù)資源，吸引多元主體參與；創(chuàng)新參與體制機制，搭建多方參與平臺；完善干部考核制度，健全監(jiān)督管理制度，形成政府主導(dǎo)、多方參與的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)格局。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)；參與主體；政府責(zé)任

十八屆五中全會提出：“堅持共建共享”，“提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”，“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”，確保農(nóng)村老年人“老有所依，老有所養(yǎng)，老有所樂，老有所為”，這是保障公民權(quán)利、體現(xiàn)社會平等與公正、構(gòu)建文明國家的重要基礎(chǔ)，現(xiàn)代法治政府的的一個重要執(zhí)政理念［1］，是社會主義社會的本質(zhì)體現(xiàn)。相對建國初期，農(nóng)村社會保障，尤其是養(yǎng)老服務(wù)有很大的發(fā)展；但是和同時期的城市養(yǎng)老相比，深受城鄉(xiāng)二元格局下優(yōu)先發(fā)展城市思想的影響，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲緩，在社會保障方面，包括養(yǎng)老服務(wù)方面也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市。目前，我國的養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)非均衡傾向，東部優(yōu)于西部，城市優(yōu)于農(nóng)村。農(nóng)村居住著八億多的農(nóng)民，占老年人口的60%。因此，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求巨大。

一、S村養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾

針對此項研究，筆者做了兩方面的調(diào)查：一方面是S村的敬老院以及S村的老年人口；另一方面是S村公共服務(wù)中心以及村衛(wèi)生院，將此問題做如下分析：

（一）S村養(yǎng)老服務(wù)需求的現(xiàn)狀

已邁入以及將邁入老齡化行列的人口眾多。2015年年底，S村達(dá)到60歲及以上的戶籍人口為421人，占總?cè)丝诘?7.48%，其中低齡組（60—69歲）、中齡組（70—79歲）、高齡組（80歲及以上）分別占54.16%、38.48%、7.36%；獨戶老人家庭占老年人口比例的9.73%；生活不能自理的老人占3.80%，不健康但生活能自理的老人占49.88%。也就是說在S村，10個人中有2位是老年人，70歲以上的一位，獨自居住的老人100人中有1位，生活不能自理的老人100位里面有3位。同時，將邁入老齡化行列的人口較多。在S村，平均年死亡率是0.261%，即一年正常的老年人死亡人數(shù)是4位，而即將邁入老齡化行列的人口平均每年是12位，在累積效應(yīng)下，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求越來越多。

遠(yuǎn)離兒孫之后的孤獨感促使老年人更加倚重社會服務(wù)。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會是“長于斯，死于斯”的鄉(xiāng)土社會，兒孫繞膝是每個農(nóng)村老年人心中的老年生活。隨著人口的遷移與流轉(zhuǎn)，大量的老人留守在農(nóng)村，在S村，戶籍人口是1532人，留守人口是892人，戶籍老年人口是421位，“五保戶”老人是3位，獨戶老人（常年一個人居住）是41位，大多數(shù)老人則和兒媳婦、孫子（孫女）居住，隨著農(nóng)忙的結(jié)束，新學(xué)期的開始，這些留守婦女、孩子開始流轉(zhuǎn)，到鎮(zhèn)、縣開始了新的生活模式：學(xué)生和陪讀家長。因此，留守老人面臨很大心理落差，心靈寂寞與孤獨，在這種情況下，老年人對社會養(yǎng)老服務(wù)，特別是精神服務(wù)的需求逐步擴大。

（二）S村養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀

根據(jù)2011年國務(wù)院出臺的《養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的通知》，養(yǎng)老服務(wù)主要包含生活照料、醫(yī)療保健、家政服務(wù)以及精神慰藉服務(wù)，即物質(zhì)服務(wù)與精神服務(wù)。根據(jù)通知，養(yǎng)老服務(wù)的提供者主要是家庭、社會組織、市場以及政府，而目前因服務(wù)主體的缺位以及經(jīng)濟的制約，S村養(yǎng)老服務(wù)供給主要呈現(xiàn)以下特點：

物質(zhì)服務(wù)提供水平較低。物質(zhì)服務(wù)主要包括吃、穿、住、醫(yī)療等。村里建有一個敬老院，設(shè)有兩張床位，主要針對的群體是“五保戶”，敬老院家徒四壁，生活設(shè)施全無。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分發(fā)基本生活用品，油、糧、米各5斤，“一年發(fā)兩次，有時候是一次”，“五斤米面夠吃半個月”，一月發(fā)的生活費是220元，基本夠維持溫飽。醫(yī)療是圍繞老年人的一個重要話題，在農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)過大半輩子辛苦的勞作，身體嚴(yán)重透支，再加上醫(yī)藥昂貴，去大醫(yī)院檢查、看病一直是奢侈的事；同時，農(nóng)村人傳統(tǒng)觀念中認(rèn)為去世的時候必須在家，不然就是孤魂野鬼，促使老年人不愿去醫(yī)院檢查，怕病逝在醫(yī)院。因此，老年人治病基本集中在村里。在S村，一位村醫(yī)面對421位老人，“我有時候東家出來，就得跑西家，有時候半夜兩三點打電話叫著去看病?！敝挥幸粋€醫(yī)生的村衛(wèi)生院很難滿足這些老年人的需求。

精神服務(wù)產(chǎn)品缺乏。在農(nóng)村，老年人分為兩種類型：有子嗣和無子嗣，即留守老人和五保老人。對留守老人來說，最期盼的是春節(jié)，兒孫繞膝；剩余的時光全是一人、一家，心理落寞和孤單成為老年人重要的心里疾病。對于五保老人來說，孤單、落寞則是除了吃住以外困擾五保老人的另一個問題。在S村，村委會由于經(jīng)濟能力以及人力等因素，類似于慰問老人年活動、組織老年人參與的文體活動均無力舉行。精神方面的養(yǎng)老資源嚴(yán)重匱乏，無力支撐目前的老齡化和累積效應(yīng)之后老齡化的需求。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾的根源分析

公共治理理論認(rèn)為：政府并不是公共管理領(lǐng)域的唯一主體，非盈利部門、各種社會團體、私營部門也可以參與到公共管理中，減輕政府負(fù)擔(dān)的同時，避免治理主體的單一性以及提供服務(wù)的有限性。

（一）薄弱的經(jīng)濟支付能力無力吸引多元服務(wù)主體參與

在市場經(jīng)濟中，供給與需求之間是買與賣的關(guān)系，養(yǎng)老服務(wù)也不例外。有買賣，便有成本與收益的計算。在我國農(nóng)村，落后的生產(chǎn)力導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后于城市，同理，社會力量和市場力量進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的吸力則不足，在一定程度上影響農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給。首先，農(nóng)村經(jīng)濟萎縮，老人支付能力不足。大多數(shù)西部農(nóng)村類似于S村，由于大量青壯年的外出，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展喪失了勞動力基礎(chǔ)，田地撂荒，農(nóng)村經(jīng)濟萎縮，家庭支付能力較低。同時，除了“五保老人”和有“退休養(yǎng)老金”的老人外，其他老人的基本生活來源主要依靠種地，種地年收入人均僅1000元，如果遇上旱災(zāi)，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個數(shù)字，更多的時候這個收入以物質(zhì)為表現(xiàn)形態(tài)，并歸家庭集體所有，因此，不管是家庭還是自身，基本沒有支付能力。其次，零基礎(chǔ)的養(yǎng)老支撐，抑制社會資本流入農(nóng)村。在S村，只有一家“五保戶”院，設(shè)有兩張床位，“五保戶”老人有三位，全村老人有421位，一位村醫(yī)，最基礎(chǔ)的床位和醫(yī)療服務(wù)都無法滿足，更不要說娛樂設(shè)施、精神保障等。社會組織和市場力量在一定程度上也會考慮成本與收益，面對抽離主要勞動力而日益萎縮的農(nóng)村經(jīng)濟，支付能力不足、基礎(chǔ)設(shè)施為零的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場，社會組織和市場力量持觀望態(tài)度。

（二）一元主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)無法滿足多元化的養(yǎng)老需求

當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨的就是單一政府主導(dǎo)下的養(yǎng)老服務(wù)供給模式，在S村，敬老院是政府出資村委會修建，老年人的養(yǎng)老費用基本由政府財政承擔(dān)，由政府、社會組織以及市場等多元主體參與的養(yǎng)老服務(wù)供給模式并未形成。

一方面，現(xiàn)實的發(fā)展階段，促使政府成為養(yǎng)老服務(wù)的主體。首先，人口的空間分離，弱化了傳統(tǒng)家庭和宗族的養(yǎng)老功能。傳統(tǒng)中國家庭代際關(guān)系的核心是“反哺”，“父慈子孝”、“兒孫繞膝”是理想的傳統(tǒng)家庭關(guān)系模式。隨著人口進行空間流動，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)和家族結(jié)構(gòu)解體，進而破壞了傳統(tǒng)社會養(yǎng)老模式。其次，農(nóng)村落后的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及薄弱的經(jīng)濟支付能力，抑制了社會資本流入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場。因此，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中，家庭、社會組織以及市場等主體的缺位造成政府成為單一的養(yǎng)老服務(wù)供給主體。

另一方面，行政權(quán)力自身的吸納和控制性，促使社會組織行政化。我國剛剛從總體性國家中轉(zhuǎn)型過來，在目前的制度環(huán)境中，行政權(quán)力仍然居于中心地位，社會力量還處于發(fā)育階段，無力與政府抗衡，形成“強社會、強政府”或“強社會、弱政府”的模式，因此政府主導(dǎo)一切資源的配置，成為“全能型政府”，提供養(yǎng)老服務(wù)則成為政府的基本職能。同時，由于權(quán)力的排他性，政府利用吸納或者控制的手段促使非政府組織行政化，隱形地控制社會資源，包括養(yǎng)老資源，形成單一的政府行政供給模式。兩方面的原因，促使家庭、社會組織以及市場在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中缺位，政府主導(dǎo)下的單一供給模式面對龐大的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場，由于人力、物力以及財力等因素的影響，提供的服務(wù)具有單一性，無法滿足老年人多元化的養(yǎng)老需求。

（三）錯位的政績意識促使基層干部忽視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)

政府是政府政策具有導(dǎo)向的功能，影響資源的配置。在我國，受到優(yōu)先發(fā)展城市政策的影響以及城市本身屬性的影響，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不均衡。首先，經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，造成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢。在西部農(nóng)村，受到自然條件、資源等方面的限制，大多數(shù)地區(qū)和S村一樣，農(nóng)業(yè)是唯一的產(chǎn)業(yè)，隨著人口的流動，青壯年勞動力的流失，田地荒蕪，集體經(jīng)濟衰退，基層政府僅靠中央財政支持養(yǎng)老服務(wù)，鄉(xiāng)級政府或者行政村本身沒有能力提供公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。城市由于勞動人口和資金持續(xù)的流入，經(jīng)濟快速發(fā)展，政府則有能力建設(shè)更多的社會公共基礎(chǔ)設(shè)施與養(yǎng)老服務(wù)。其次，政策上的不平等，造成農(nóng)村資源占有的缺失。政策上的不平等主要是城鄉(xiāng)二元格局下，先發(fā)展城市再發(fā)展農(nóng)村的政策的影響下，更多的財政資源、人力資源、技術(shù)資源和社會資源涌入城市，而本身處于薄弱環(huán)節(jié)的農(nóng)村卻更游離于政策的邊緣，進一步造成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的缺失。

綜上所述，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨傳統(tǒng)養(yǎng)老資源缺失、社會資本養(yǎng)老裹足不前、政府養(yǎng)老服務(wù)不足困境，使得原本薄弱的農(nóng)村養(yǎng)老變得更加脆弱，這與構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)不相符合。政府作為“守夜人”，提供公共服務(wù)是其基本職能，新公共管理理論中提出，政府在公共服務(wù)中主要是“掌舵，而不是劃槳”，即進行制度的制定、方向的指導(dǎo)以及政策的支持，政府不直接參與公共服務(wù)的提供。在現(xiàn)實中，在類似于S村的廣大西部農(nóng)村地區(qū)，政府僅僅是掌舵，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相對發(fā)展緩慢。因此，在薄弱的鄉(xiāng)村地區(qū)，政府更要發(fā)揮好其掌舵的作用。

三、供需失衡之下政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任定位

（一）加大財政支持力度，提供基礎(chǔ)設(shè)施支撐

“國家是以公權(quán)力的行使和公共財政作后盾來履行政府職責(zé)的，其能量和效率都是其他力量所不能比擬的。”［2］首先，加大財政支持的力度，提高基礎(chǔ)硬實力的發(fā)展水平?！傲Χ取钡暮侠硇?，既能調(diào)動農(nóng)民投保的積極性，又能在政府可承擔(dān)的范圍之內(nèi)，進行直接的投資，在人口較多的農(nóng)村地區(qū)建立“敬老院”、“養(yǎng)老院”；對閑置的學(xué)校進行改制，充分利用其為老年人充當(dāng)活動場所；建立較大規(guī)模的村衛(wèi)生院，擴大村醫(yī)人數(shù)，同時配備相應(yīng)的護理人員；建立老年人活動場所，配備相應(yīng)的健身器材；發(fā)揮村委的職能，組織大型的法律、養(yǎng)老、盡孝宣傳活動。其次，建立養(yǎng)老護理員實訓(xùn)基地，促進智力軟實力的發(fā)展。有村醫(yī)、有養(yǎng)老院，更需要懂得養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)護理人員、懂得經(jīng)營管理的管理人員，因此應(yīng)加大與院校之間的合作，在全國范圍內(nèi)建立一批養(yǎng)老護理員培訓(xùn)基地，設(shè)立相應(yīng)的職業(yè)技能鑒定中心，保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)技能。同時，提高他們的工資待遇，避免出現(xiàn)克扣老人生活用品的現(xiàn)象，可定期對他們進行培訓(xùn)，確保他們有過硬的專業(yè)素質(zhì)，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

（二）挖掘養(yǎng)老服務(wù)資源，吸引多元主體參與

農(nóng)村是社會的資源庫，其本身就是資源。首先，挖掘鄉(xiāng)村社會存量資本，鼓勵宗親或鄰里參與養(yǎng)老。社村存量資本是指人們在長期的鄉(xiāng)村或社區(qū)生活中形成的以認(rèn)同、理解和情感為基礎(chǔ)的人們之間的信任、同情、互惠合作關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)［3］。在農(nóng)村地區(qū)，盡管以家族和宗親為基礎(chǔ)的熟人社會逐步解體，但是由于外來人口少，依舊是較穩(wěn)定的熟人社會?？v使人口流出，這種資本的規(guī)模和作用逐步減少，但是信任感依舊存在，依舊能夠互幫互助，存量資本沒有喪失，成為潛藏的具有巨大潛力的養(yǎng)老服務(wù)主體。其次，利用政策扶持資源，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)。近些年，隨著城鄉(xiāng)一體化，土地出租、入股以及財政政策的鼓勵發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟必然復(fù)蘇，相應(yīng)的建設(shè)公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的能力也得以提升，同時，農(nóng)民的收入與支付能力的提高。面對需求旺盛而市場機制未曾涉足的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場，政府可以通過政策扶持，來吸引更多的盈利為目的的和半公益半盈利的社會組織參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

（三）創(chuàng)新參與體制機制，搭建多方參與平臺

“全體公民共建、共享的公共事業(yè)離不開社會力量的參與與監(jiān)督”［4］。首先，鼓勵鄉(xiāng)村互助養(yǎng)老，提供政策資金支持。在西部農(nóng)村地區(qū)，社會存量資本依舊龐大，因此，利用該條件，充分鼓勵鄉(xiāng)村互助養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。一方面，以獎勵的方式鼓勵互助養(yǎng)老活動中做出較大貢獻的互助成員，可以用物質(zhì)的方式，也可以精神嘉獎，在農(nóng)村形成良好的互幫互助的養(yǎng)老服務(wù)形式。另一方面，政府提供資金，由村委會自己組織或者政府組織大型的培訓(xùn)機構(gòu)，培養(yǎng)村民具備相應(yīng)的急救或是心理疏導(dǎo)的技能，能夠發(fā)揮做大的服務(wù)價值以及參與價值。其次，創(chuàng)新社會參與渠道，優(yōu)化政策扶持環(huán)境。社會資本不愿意進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場的一個重要原因是：目前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，支付能力不足，養(yǎng)老服務(wù)市場持續(xù)低迷，投資與回報的不對等?？辞宄@點，政府可以通過財政支持以及政策扶持，解決社會資本的后顧之憂。一方面，通過政府購買服務(wù)的方式，引導(dǎo)社會組織進入農(nóng)村市場，鼓勵社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)［5］；另一方面，將公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施委托給民營機構(gòu)或者社會組織運營，有效地激發(fā)社會參與農(nóng)村養(yǎng)老的熱情；再一方面，可以通過給予“投融資、土地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠、補貼支持”等優(yōu)惠政策，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。通過這些渠道，促進社會力量進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場，促進農(nóng)村養(yǎng)老參與主體的多元化，引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)向標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、連鎖化方向發(fā)展［6］，為農(nóng)村老年人提供較高質(zhì)量的晚年生活。

（四）完善干部考核制度，健全監(jiān)督管理制度

制度本身帶有程序化、規(guī)范化和法治化的特征。首先，建立完善的考核制度，促使基層干部重視養(yǎng)老工作。當(dāng)前，以S村為例，主要的養(yǎng)老責(zé)任主體是政府，基層干部應(yīng)該發(fā)揮帶動的作用促進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而現(xiàn)有的干部考核以經(jīng)濟發(fā)展為重要指標(biāo)，因此基層干部將工作重心轉(zhuǎn)移到抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)村經(jīng)濟的發(fā)展，側(cè)重于招商引資或是組織村民整理村容，忽略了重要的民生問題——養(yǎng)老。所以，唯有完善干部考核制度，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作為干部考核的重要指標(biāo)之一，扭轉(zhuǎn)干部的工作作風(fēng)，促使基層干部成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的推動者、引領(lǐng)者。其次，規(guī)范相關(guān)制度措施，健全養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管制度。十八大以來，逐步確立了政府主導(dǎo)、社會參與的養(yǎng)老服務(wù)格局。但社會組織發(fā)展參差不齊，能力有差別。因此，政府不僅僅要在吸收社會力量的過程中謹(jǐn)慎小心，而且要配套完善相關(guān)制度措施，把好養(yǎng)老服務(wù)的入口關(guān)、退出程序，同時加強對社會組織參與過程的監(jiān)督，確保養(yǎng)老機構(gòu)提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，保護老年人的合法權(quán)益。

參考文獻：

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［中圖分類號］D632.1

［文獻標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0054-04

［基金項目］國家社會科學(xué)基金項目：公共服務(wù)協(xié)同供給的制度創(chuàng)新研究（13XZZ016）。

［收稿日期］2016-03-04

［作者簡介］宋紅妹（1991—），女，甘肅天水人，中共重慶市委黨?？茖W(xué)社會主義教研部政治學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向為政治發(fā)展。