錢再見

(南京師范大學(xué)地方政府治理創(chuàng)新研究中心,江蘇南京210023)

所謂公共權(quán)力,是指在公共管理過(guò)程中由政府行政官員及相關(guān)公共部門掌握并用來(lái)處理公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)、增進(jìn)公共利益的強(qiáng)制力。從本源上講,公共權(quán)力是全體公民共同所有的權(quán)力,但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中,公共權(quán)力不可能由全體公民來(lái)共同行使,而只能由其代表(或被委托人)來(lái)代為行使。為此,人們必然關(guān)注公共權(quán)力的實(shí)際行使和運(yùn)行情況:公共權(quán)力是如何行使的,公共權(quán)力的行使是否致力于實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和增進(jìn)公共利益,公共權(quán)力的行使和運(yùn)行過(guò)程何以公開、透明,等等。在促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化的諸多方案和路徑中,協(xié)商民主是其中的一種民主化和制度化的路徑。在協(xié)商民主體制下,通過(guò)有序化的公民參與、制度化的信息公開和常態(tài)化的公共討論,實(shí)現(xiàn)協(xié)商主體交往權(quán)力的包容性、信息權(quán)力的共享性和話語(yǔ)權(quán)力的平等性,從而促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化。

1 協(xié)商民主條件下公共權(quán)力運(yùn)行公開化的內(nèi)涵

從根本上說(shuō),民主就是指國(guó)家權(quán)力的最終來(lái)源掌握在人民手中,就是堅(jiān)持人民主體地位,實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主,依法參與國(guó)家公共事務(wù)的管理,監(jiān)督公共權(quán)力行使和運(yùn)行的過(guò)程與結(jié)果。喬恩·埃爾斯特(Jon Elster)曾解釋:“民主就是公民對(duì)領(lǐng)袖或政策的一種有效的、正式的控制:‘有效的'是指排除那種例行公事式的參與形式;‘正式的'是指排除將叛亂作為一種控制手段?！盵1]98確實(shí),民主作為對(duì)公共權(quán)力的有效控制手段,就在于其是一種制度化的而不是形式主義的公民參與,是一種有序的而不是無(wú)序的公民參與。人民行使民主權(quán)力的方式有很多種。其中,人民通過(guò)常態(tài)化的公開討論以達(dá)成共識(shí)來(lái)行使權(quán)力的方式,就是協(xié)商民主。具體而言,協(xié)商民主是指人民通過(guò)廣泛參與、信息共享和公開討論的途徑行使權(quán)力并達(dá)成共識(shí)的公共決策方式[2]、公共組織形態(tài)[3]3和公共治理形式。美國(guó)學(xué)者艾麗斯·馬瑞恩·楊(Iris Marion Young)認(rèn)為,協(xié)商民主包括四個(gè)要素:一是“包容性”,所有受到影響的公民都應(yīng)當(dāng)被包括在決策過(guò)程中;二是“政治平等性”,所有受到影響的公民都享有平等的機(jī)會(huì)和權(quán)利來(lái)表達(dá)他們的想法和利益;三是“合理性”,參與者要有開放的胸懷和認(rèn)真傾聽的態(tài)度,愿意在深思熟慮后改變個(gè)人不合理的偏好;四是“公開性”,參與者應(yīng)當(dāng)公開說(shuō)明自己的利益和偏好[4]22-24。協(xié)商民主的這些要素和特質(zhì)可以有效改變公共權(quán)力運(yùn)行方式,促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化。相較于選舉民主而言,協(xié)商民主具有很多優(yōu)勢(shì),特別是在很大程度上改變著公共權(quán)力運(yùn)行模式,能夠?yàn)閺V大人民群眾提供參與社會(huì)政治生活的機(jī)會(huì),使社會(huì)政治生活變得更加健全和健康。協(xié)商民主條件下公共權(quán)力運(yùn)行有很多新的特點(diǎn),同時(shí)也具有了更為豐富的內(nèi)涵。

1.1 協(xié)商主體交往權(quán)力的包容性

人作為一種社會(huì)動(dòng)物只有在相互交往中才能實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值和目標(biāo)。漢娜·阿倫特在“行動(dòng)理論”中認(rèn)為,任何權(quán)力都是人們交往行動(dòng)的結(jié)果,也是政治生活的本質(zhì)體現(xiàn),而行動(dòng)是在公共領(lǐng)域中展開的。她認(rèn)為:“行動(dòng),是唯一無(wú)需物或物質(zhì)作為媒介而在人們之間進(jìn)行的活動(dòng),它對(duì)應(yīng)于人的復(fù)雜性境況,即對(duì)應(yīng)于這樣一個(gè)事實(shí),是人們,而不是人生活在這個(gè)地球上并居于世界之中。盡管人的境況的一切方面都以某種方式與政治相關(guān),但這一復(fù)多性尤其是所有政治生活的條件——不僅是先決條件,而且是充分條件?！盵5]7人們的權(quán)力只有在交往行動(dòng)中才能產(chǎn)生、實(shí)現(xiàn)和保有。在阿倫特看來(lái),“當(dāng)且僅當(dāng)人們?yōu)榱诵袆?dòng)的目的而組織起來(lái),權(quán)力就出現(xiàn)了;而不管出于何種原因,當(dāng)人們互相疏離和拋棄的時(shí)候,它就會(huì)消失”[6]174。在福柯看來(lái),權(quán)力就是一種相互交錯(cuò)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),“權(quán)力以網(wǎng)絡(luò)的形式運(yùn)作在這個(gè)網(wǎng)上,個(gè)人不僅流動(dòng)著,而且他們總是既處于服從的地位又同時(shí)運(yùn)用權(quán)力”[7]29。在開放式的、未發(fā)生畸變的公共領(lǐng)域中,人們不僅能夠相互看見和聽見,而且能夠在言談中闡釋和展現(xiàn)自己,在交往、溝通和商談中勸說(shuō)他人。按照哈貝馬斯對(duì)于民主法治國(guó)的構(gòu)想,狹義的政治權(quán)力如行政權(quán)力、立法權(quán)力和司法權(quán)力等應(yīng)該是從交往權(quán)力轉(zhuǎn)化而來(lái)的結(jié)果。具體來(lái)說(shuō),政治權(quán)力源自公民交往所產(chǎn)生的交往權(quán)力,而行政權(quán)力則是由交往權(quán)力通過(guò)法律媒介轉(zhuǎn)化而來(lái)的。哈貝馬斯指出:“非正式的公共性意見形成產(chǎn)生的是‘影響',通過(guò)政治選舉途徑,影響轉(zhuǎn)化為‘交往性權(quán)力',而通過(guò)立法,交往性權(quán)力轉(zhuǎn)化為‘行政權(quán)力'。”[8]協(xié)商民主理論認(rèn)為,由于政治過(guò)程的復(fù)雜性,間接的代議民主與簡(jiǎn)單多數(shù)原則實(shí)際上是在替邊緣群體和弱勢(shì)群體作決策,難以充分體現(xiàn)全體民眾的真實(shí)意愿,只有通過(guò)自由、平等、公開而理性的對(duì)話、辯論、商談、審議等方式參與公共決策,才能賦予立法和公共決策以合法性。協(xié)商的基礎(chǔ)是協(xié)商主體交往權(quán)力的包容性、理性化和公開化,協(xié)商民主的基本理念是,立法和公共決策的合法性與正當(dāng)性必須來(lái)自于公民公共的、開放的、包容的、自由而平等的交往、溝通和討論。

1.2 協(xié)商主體信息權(quán)力的共享性

所謂信息權(quán)力是指基于對(duì)別人所需信息的控制而實(shí)現(xiàn)對(duì)其施加影響力并使其服從的一種能力和控制力。1959年,約翰·R.P.弗倫奇(John R.P.French)和伯特倫·H.雷文(Bertram H.Raven)提出了法定權(quán)力、獎(jiǎng)賞權(quán)力、專家權(quán)力、參照性權(quán)力及懲罰權(quán)力等五種權(quán)力類型的模型。在后續(xù)研究中,雷文進(jìn)一步討論了專家權(quán)力和信息權(quán)力之間的差異,并認(rèn)為擁有信息權(quán)力的人沒(méi)有嚴(yán)格要求“看起來(lái)比較專業(yè)”,但他們必須具備說(shuō)服能力和影響力,能夠?qū)е履繕?biāo)對(duì)象的認(rèn)知改變和接受信息影響的結(jié)果[9]。其實(shí),我們?cè)谛畔⒒兔裰骰谋尘跋路治鰠f(xié)商主體的信息權(quán)力時(shí)必須明確的是,公民知情權(quán)是目的,信息公開是關(guān)鍵。弗朗西斯·E.洛爾克(Frances E.Rourke)指出:“政府過(guò)程公開并接受公眾的批評(píng)和監(jiān)督的原則,是民主不證自明的公理?！盵10]公民知情權(quán)作為現(xiàn)代民主社會(huì)的根本要求,其實(shí)質(zhì)是對(duì)政治權(quán)力和公共行政權(quán)力進(jìn)行有效的限制和監(jiān)督,防止公共權(quán)力被濫用。在艾米·古特曼和丹尼斯·湯普森等協(xié)商論者看來(lái),公開是協(xié)商的核心。這是因?yàn)?只有在協(xié)商過(guò)程切切實(shí)實(shí)地公開的前提下,才能保證民主的責(zé)任。在理想型的協(xié)商模式下,公民之間是相互負(fù)責(zé)的,而協(xié)商的公開性則要求協(xié)商過(guò)程的參與者負(fù)有說(shuō)明其提出某項(xiàng)立法或政策動(dòng)議的道德合理性的責(zé)任與義務(wù)[11]3-7。協(xié)商民主具有突出的公開性特征:首先,協(xié)商過(guò)程是公開透明的,與協(xié)商相關(guān)的公共信息是可以公開獲取的,整個(gè)協(xié)商程序是公眾所知曉的;其次,協(xié)商參與者在交往、討論和對(duì)話過(guò)程中必須公開自己支持某項(xiàng)立法或政策的理由與偏好;再次,協(xié)商主體各方的立法或政策建議也都是公開的,公眾能夠清晰獲知一項(xiàng)立法或政策的具體形成過(guò)程。協(xié)商主體信息權(quán)力的公開性強(qiáng)化了人人都有知曉、參與并評(píng)判立法和政策的平等權(quán)利,同時(shí),這種信息權(quán)力的公開性還具有阻止公共權(quán)力暗箱操作的功能,因?yàn)閰f(xié)商過(guò)程的參與者清楚地知道,他們需要公開自己的主張、理由和動(dòng)機(jī)以影響他人的態(tài)度,尋求公眾的支持。

1.3 協(xié)商主體話語(yǔ)權(quán)力的平等性

話語(yǔ)權(quán)力的平等性是協(xié)商民主的基本要素和基礎(chǔ)性條件之一。菲利普·N.佩蒂特(Philip Noel Pettit)指出,任何民主的做事方式,都應(yīng)該是包容性的、理性判斷的和對(duì)話的……它必須是開放的,是指每個(gè)人都可以聽到,必須是非強(qiáng)制性的,是指人們不必?fù)?dān)心說(shuō)出自己的想法;它必須近似于哈貝馬斯所強(qiáng)調(diào)的理想的言論條件[12]。也就是說(shuō),只有在平等、公開的基礎(chǔ)上,民主商談和理性討論才有空間和可能。梅維·A.庫(kù)克(Maeve A.Cooke)則直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)道:“如果用最簡(jiǎn)單的術(shù)語(yǔ)來(lái)表述的話,協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。”[13]其實(shí),話語(yǔ)本身也是權(quán)力的表現(xiàn)形式之一。在福柯看來(lái),話語(yǔ)絕對(duì)不是透明的,也不是絕對(duì)中性的,話語(yǔ)即權(quán)力。話語(yǔ)里面關(guān)乎權(quán)力和欲望,話語(yǔ)實(shí)際上是某些強(qiáng)制力量得以膨脹擴(kuò)張的良好場(chǎng)所。話語(yǔ)里面不僅隱藏了不平等關(guān)系和權(quán)力的運(yùn)作方式,而且也暗含了欲望的語(yǔ)言?！霸谝哉f(shuō)這‘真實(shí)'話語(yǔ)的意志中,如果牽涉的不是欲望和權(quán)力,又能是什么?”[14]7權(quán)力與欲望都借助話語(yǔ)實(shí)現(xiàn)自身的存在和訴求,同時(shí)又必須在通往目的和目標(biāo)的過(guò)程中依靠話語(yǔ)奇妙地掩蓋自身的真實(shí)存在。在協(xié)商民主中,我們首先需要承認(rèn)話語(yǔ)權(quán)力的客觀存在,同時(shí)必須明確協(xié)商過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)力要以公共利益為導(dǎo)向,基于平等參與者之間的理性與公開的討論,并且使理性超越權(quán)力的私欲性和自利性,才能實(shí)現(xiàn)合法決策的目標(biāo)。卡羅琳·M.亨德里克斯(Carolyn M.Hendriks)認(rèn)為:“協(xié)商民主更像是公共論壇而不是競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng),其中,政治討論是以公共利益為導(dǎo)向的。在協(xié)商民主模式中,民主決策是平等公民之間理性審慎的公共討論的結(jié)果。正是通過(guò)追求實(shí)現(xiàn)理解的交流來(lái)尋求合理的替代選項(xiàng),并作出合法化的決策。”[15]協(xié)商民主中的話語(yǔ)權(quán)力運(yùn)行的場(chǎng)域和空間之所以具有公開性的特質(zhì),還因?yàn)椤耙话愣?聽眾的效用在于以理性的話語(yǔ)取代利益的話語(yǔ),以熱情的動(dòng)機(jī)代替無(wú)動(dòng)于衷的動(dòng)機(jī)。公眾的在場(chǎng)使得協(xié)商代表很難表現(xiàn)出自己是純粹受個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)的……公開性不能排除低劣的動(dòng)機(jī),但是可以迫使或誘使言說(shuō)者們將其隱藏起來(lái)”[16]111。早在19世紀(jì),密爾就提倡“討論的政體”,并且認(rèn)為公開的協(xié)商討論可以糾正錯(cuò)誤的判斷。確實(shí),話語(yǔ)權(quán)力的公開化和平等性以及公共協(xié)商過(guò)程的開放性能夠限制和約束公共權(quán)力的擴(kuò)張性,促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化和規(guī)范化,從而提高公共決策的質(zhì)量并且充實(shí)民主?？死锼沟侔病ずZ爾德(Christian Hunold)認(rèn)為,“協(xié)商民主的吸引力源于其能夠形成具有高度民主合法性決策的承諾”[17]。協(xié)商民主促進(jìn)公共決策合法性的基礎(chǔ)就在于其通過(guò)協(xié)商過(guò)程以民主的方式約束公共權(quán)力的擴(kuò)張性,促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化。約翰·S.德雷澤克(John S.Dryzek)指出,對(duì)協(xié)商民主而言,政治決策的合法性依賴于受到該決策影響的那部分人參與協(xié)商決策內(nèi)容的權(quán)利與能力。這些受影響的人不僅僅只是去投票、去表決,或去登記其偏好[18]。誠(chéng)然,協(xié)商民主不一定非得拋棄偏好聚合及表決方式不可,但其更為重要的價(jià)值在于,通過(guò)協(xié)商過(guò)程中包容性的交往權(quán)力、共享性的信息權(quán)力和平等性的話語(yǔ)權(quán)力提升公共決策的合法性,促成公共權(quán)力運(yùn)行公開化。

2 協(xié)商民主促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化的現(xiàn)實(shí)限度

基于協(xié)商民主的權(quán)力生成機(jī)緣、權(quán)力構(gòu)成機(jī)理及其權(quán)力運(yùn)行邏輯,我們認(rèn)為,協(xié)商民主具有促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化的基本功能。然而,協(xié)商民主在促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化方面也是有現(xiàn)實(shí)限度的。究其原因,主要在于協(xié)商民主運(yùn)作過(guò)程中協(xié)商主體中存在著交往權(quán)力的邊緣化、信息權(quán)力的壟斷化、話語(yǔ)權(quán)力的精英化的傾向。

2.1 交往權(quán)力的邊緣化

權(quán)力制衡是現(xiàn)代民主政治的核心問(wèn)題之一,是民主的制度性保障。在協(xié)商民主條件下,交往權(quán)力能夠有效規(guī)制行政權(quán)力嗎?哈貝馬斯說(shuō):“從權(quán)力的視角出發(fā)……行政部門把控選民公眾集體的行為,為執(zhí)行機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)預(yù)編制綱領(lǐng),把司法部門功能化,從而行政部門本身就成了一種自我編制綱領(lǐng)的機(jī)構(gòu)。”[19]482西方協(xié)商民主論者主張最大范圍的包容,即所有受到?jīng)Q策影響的公民都應(yīng)當(dāng)包括到協(xié)商過(guò)程之中,但是實(shí)際上由于行政、立法和司法機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力處于政治權(quán)力的中心,而生成于社會(huì)中的交往權(quán)力則處于政治權(quán)力的邊緣地帶,處于邊緣地帶的交往權(quán)力往往很難有效規(guī)制作為政治權(quán)力中心的行政權(quán)力。列寧在《國(guó)家與革命》中曾精辟地闡述道:資本通過(guò)對(duì)資本主義所能采用的最好的政治外殼即民主共和制的掌握,可以十分可靠地確立自己的權(quán)力,“以致在資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)中,無(wú)論人員、無(wú)論機(jī)構(gòu)、無(wú)論政黨的任何更換,都不會(huì)使這個(gè)權(quán)力動(dòng)搖”[20]120。難以撼動(dòng)的行政權(quán)力往往是在政治權(quán)力中心地帶自我運(yùn)行,或者至多是內(nèi)部博弈。正如哈貝馬斯所看到的,現(xiàn)代資本主義國(guó)家的問(wèn)題突出表現(xiàn)在權(quán)力的中心脫離了權(quán)力的邊緣而自我編程、自我運(yùn)行[21]。社會(huì)中交往權(quán)力的邊緣化必然導(dǎo)致行政權(quán)力的擴(kuò)張性、自利性和非理性。盡管艾麗斯·楊認(rèn)為,協(xié)商民主的一個(gè)主要優(yōu)點(diǎn)是它致力于使理性凌駕于權(quán)力之上,但是她同時(shí)也承認(rèn),社會(huì)具有的自發(fā)性、去中心化等特征恰恰不利于社會(huì)成員積極組織起來(lái)進(jìn)行合作?！笆聦?shí)上,社會(huì)的許多活動(dòng)可能會(huì)加劇和惡化諸如不平等、邊緣化、妨礙各種可行性能力的發(fā)展的問(wèn)題。導(dǎo)致這種狀況的原因在于,各種具有更多物質(zhì)資源和組織資源的人和群體更容易借助其社團(tuán)活動(dòng)來(lái)維持甚至擴(kuò)大他們的社會(huì)優(yōu)勢(shì)?！盵4]186交往權(quán)力的邊緣化還會(huì)不斷弱化協(xié)商主體的協(xié)商能力,甚至弱化其協(xié)商意愿。在我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中,也存在社會(huì)公共領(lǐng)域中交往權(quán)力弱化的現(xiàn)象。雖然一些地方政府部門承諾通過(guò)協(xié)商的平臺(tái),以協(xié)商的方法,公平、公正、公開地解決社會(huì)中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題,但在實(shí)際操作過(guò)程中,普通百姓卻往往并不具備足夠的意識(shí)、能力和辦法借助這些協(xié)商平臺(tái)進(jìn)行有效的協(xié)商。一些公共問(wèn)題常常無(wú)法透過(guò)現(xiàn)有的協(xié)商平臺(tái)和管道得到有效的解決,久而久之,就會(huì)影響人們對(duì)于公共協(xié)商的信心。

2.2 信息權(quán)力的壟斷化

按照自然法理論,權(quán)利是權(quán)力的來(lái)源與基礎(chǔ)。民主政治的理想就是要使政治權(quán)力服從于人民的權(quán)利,并使人民的權(quán)利有效地制約政治權(quán)力。在公共信息資源管理中,信息權(quán)利是原發(fā)的,而信息權(quán)力是派生于它的一種控制力。斯蒂格利茨認(rèn)為,民主過(guò)程中的實(shí)質(zhì)性參與,要求參與者必須獲知充分的相關(guān)信息,而保密則減少了公眾可獲得信息的質(zhì)與量,使公眾參與陷入步履蹣跚的困境……問(wèn)題就在于許多情況下,政府官員掌握的信息是即時(shí)性的最為重要的核心信息[22]。共享性的信息權(quán)力意味著公共信息資源公開的制度化、法治化以及獲取信息資源的平等性。然而,也有一些學(xué)者認(rèn)為,過(guò)度的公開必然損害在協(xié)商過(guò)程中進(jìn)行思想的真實(shí)交流,比如戴維·斯塔薩維格(David Stasavage)發(fā)現(xiàn):當(dāng)參與協(xié)商的代表公開決策時(shí),他們面臨著利用其行動(dòng)向選民暗示忠誠(chéng)的激勵(lì),潛意識(shí)里會(huì)忽略關(guān)于不同政策真實(shí)價(jià)值的個(gè)人信息。這一點(diǎn)如果被預(yù)先估計(jì)到,那么即使是公開辯論,人們也不會(huì)改變其原初的政策偏好;相反,當(dāng)協(xié)商代表們私下決策時(shí),他們更愿意利用個(gè)人的信息去思考能夠更好解決問(wèn)題的政策[23]。這就是說(shuō),協(xié)商決策中的信息不對(duì)稱和立場(chǎng)不同都會(huì)影響到協(xié)商的過(guò)程和結(jié)果。目前法律還沒(méi)有明確規(guī)定公眾參與協(xié)商過(guò)程以及信息公開的具體程序或方式,即使有一些法規(guī)性的規(guī)定,其可操作性也并不是很強(qiáng)?，F(xiàn)實(shí)中一些地方和部門的公共協(xié)商仍然處于無(wú)序狀態(tài),甚至流于形式,在一些地方和部門甚至陷入了“想?yún)f(xié)商就協(xié)商,沒(méi)意愿就不協(xié)商”“有時(shí)間可多協(xié)商,沒(méi)時(shí)間就少協(xié)商”的困境。

2.3 話語(yǔ)權(quán)力的精英化

眾所周知,協(xié)商實(shí)際上就是一個(gè)話語(yǔ)過(guò)程。迪戈·甘貝塔(Diego Gambetta)認(rèn)為:“實(shí)際上,沉默的民主幾乎是不存在的。民主通常是一項(xiàng)話語(yǔ)事業(yè)……協(xié)商民主得益于一種科學(xué)討論式的爭(zhēng)論。就像默頓、波普以及其他許多人已經(jīng)指出的,科學(xué)和民主共有或者是獲益于許多類似的優(yōu)點(diǎn),如試驗(yàn)性。無(wú)論是科學(xué)還是民主都通過(guò)公開辯論而獲得合法性?！盵24]19協(xié)商民主不僅是基于包容性的參與、共享性的信息,而且也是建立在平等協(xié)商、理性商談和公開辯論的基礎(chǔ)之上的。然而,正如艾麗斯·楊在討論激進(jìn)分子對(duì)協(xié)商民主的挑戰(zhàn)時(shí)所說(shuō)的:結(jié)構(gòu)性的不平等是造成嚴(yán)重不公平或社會(huì)危害的基礎(chǔ)因素,那些擁有權(quán)力的政府官員們沒(méi)有動(dòng)機(jī)與他們坐在一起協(xié)商[25]。實(shí)際上,即使他們能夠坐下來(lái)一起協(xié)商,也會(huì)由于話語(yǔ)霸權(quán)的存在而無(wú)法實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商。所謂“話語(yǔ)霸權(quán)”,就是強(qiáng)勢(shì)群體特別是權(quán)力精英在表達(dá)特定觀點(diǎn)時(shí),以居高臨下的官僚姿態(tài)、說(shuō)一不二的官腔官調(diào)、絕對(duì)權(quán)威的官方結(jié)論,強(qiáng)行向其他協(xié)商主體灌輸某種思想、觀點(diǎn)或主張。協(xié)商論者傾向于認(rèn)為,只要將政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力懸置起來(lái),就能夠確保對(duì)話者之間的平等。然而,這種觀點(diǎn)未能注意到,妨礙人們成為平等對(duì)話者的社會(huì)權(quán)力不僅僅源于經(jīng)濟(jì)上的依賴關(guān)系和政治上的支配關(guān)系,而且還源于人們對(duì)自己是否有權(quán)發(fā)言的內(nèi)在感覺和主觀判斷。交往民主理論關(guān)注社會(huì)差異以及權(quán)力對(duì)言談本身的滲透方式,即常常表現(xiàn)為以“話語(yǔ)霸權(quán)”的方式壓制或貶低某些人的言論,從而形成社會(huì)中“沉默的大多數(shù)”?，F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性使得公共協(xié)商似乎只能是屬于精英的,而不是一般大眾的。無(wú)可否認(rèn)的是,中國(guó)目前的協(xié)商同樣也主要是一種精英式與咨詢式的協(xié)商,更多地具有政策咨詢的特點(diǎn)。由于歷史的原因和現(xiàn)實(shí)的條件限制,相當(dāng)多的社會(huì)成員還不完全熟悉民主協(xié)商的程序和規(guī)則,不完全掌握民主協(xié)商的手段,不完全擁有民主協(xié)商的相關(guān)信息,也不完全具備民主協(xié)商的必備技能。所以,話語(yǔ)權(quán)力的精英化也就是目前這種歷史階段性的必然。

3 公共權(quán)力運(yùn)行公開化的協(xié)商民主路徑選擇

一些西方學(xué)者提出,如果中國(guó)能夠逐步建立充滿活力的公共領(lǐng)域、具有各種形式社團(tuán)的社會(huì)和允許個(gè)人根據(jù)其基本權(quán)利訴諸正義的司法制度,那么對(duì)于具有龐大政治體系的中國(guó)民主化而言,協(xié)商民主將是一種可行的模式。實(shí)際上,社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主既體現(xiàn)了中華民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng),又順應(yīng)了人類文明發(fā)展進(jìn)步的時(shí)代潮流。在國(guó)家治理進(jìn)程中大力發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主,說(shuō)到底就是要通過(guò)協(xié)商的途徑規(guī)制公共權(quán)力,使其運(yùn)行過(guò)程更加規(guī)范化、公開化。

3.1 擴(kuò)大公民參與,以交往權(quán)力規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行方式

從政治社會(huì)學(xué)的視角來(lái)看,公共權(quán)力具有相關(guān)性、依附性等特點(diǎn),而在公共管理學(xué)的視域中,公共權(quán)力作為實(shí)施公共管理和民主治理的基礎(chǔ),具有強(qiáng)制性的基本特質(zhì),但是民主體制中的強(qiáng)制不能同“暴力”相聯(lián)系。協(xié)商論者簡(jiǎn)·J.曼斯布里奇(Jane J.Mansbridge)認(rèn)為,在任何運(yùn)作良好的民主體制中,“在利用強(qiáng)制的時(shí)候,民主必須找到其自身所需要的對(duì)抗強(qiáng)制的方法”[26]46,協(xié)商就是一種對(duì)抗強(qiáng)制性權(quán)力的方法。當(dāng)然,規(guī)范和制約公共行政權(quán)力的運(yùn)作方式,必須通過(guò)始終在場(chǎng)的交往權(quán)力才能實(shí)現(xiàn)。在協(xié)商民主理論中,協(xié)商主體已經(jīng)從政治精英擴(kuò)展到廣大公民,不僅所有受到?jīng)Q策影響的人都應(yīng)該參與到協(xié)商過(guò)程中,而且他們必須具有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)去公開表達(dá)他們的利益訴求以及他們對(duì)所關(guān)注問(wèn)題的意見,并擁有同等有效機(jī)會(huì)相互詢問(wèn)以及回應(yīng)不同的主張與論證。在理想的協(xié)商中,“參與者無(wú)論在形式上還是在實(shí)質(zhì)上都是平等的……旨在達(dá)成基于理性基礎(chǔ)之上的共識(shí)”[27]178。通過(guò)理性的協(xié)商民主途徑,交往權(quán)力以“理性說(shuō)服的民主潛能”打破公共權(quán)力壟斷,規(guī)范和制約行政權(quán)力的運(yùn)行方式,促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化。當(dāng)然,公民要想有效地參與公共協(xié)商與理性對(duì)話,許多“自主能力”則是必不可少的,如理解力、想象力、評(píng)估力、欲求力、講述力,以及對(duì)修辭和辯論的運(yùn)用能力,等等。在協(xié)商民主論者看來(lái),通過(guò)志愿團(tuán)體、基層組織、協(xié)商小組以及網(wǎng)絡(luò)論壇等形式,公民具有了切實(shí)可行的公共參與方式。誠(chéng)然,依法選舉對(duì)于民主政治來(lái)說(shuō)是十分必要的,但是通過(guò)選舉以外的制度和方式讓人民參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理同樣也是至關(guān)重要的。發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主,就是要通過(guò)構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系,將公眾參與的主體從社會(huì)精英擴(kuò)大為廣大公民,從而拓展協(xié)商民主的基礎(chǔ),彌補(bǔ)選舉民主的不足,實(shí)現(xiàn)對(duì)間接民主的超越和完善。過(guò)去我國(guó)的民主協(xié)商主要是執(zhí)政黨、參政黨和黨外各界之間的協(xié)商和通過(guò)人民政協(xié)渠道進(jìn)行的政治協(xié)商。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展的主要任務(wù)作出部署,拓寬五個(gè)協(xié)商渠道。2015年2月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》更是對(duì)拓展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等七個(gè)方面的協(xié)商渠道作出了全面系統(tǒng)的部署。同時(shí),協(xié)商的形式也更加多樣化了,包括開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等多種形式。在此基礎(chǔ)上,還要在全社會(huì)范圍內(nèi)形成“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”的民主協(xié)商氛圍,從而在公共治理和公共決策的各個(gè)環(huán)節(jié)中促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化。

3.2 推進(jìn)信息公開,以信息權(quán)力防止公共權(quán)力暗箱操作

公民的信息獲取權(quán)利是政府信息公開和政務(wù)公開的法理基礎(chǔ),馬克·波文斯(Mark Bovens)甚至認(rèn)為它是與馬歇爾(T.H.Marshall)所講的公民權(quán)、政治權(quán)、社會(huì)權(quán)同等重要的第四種權(quán)利[28]。從這個(gè)意義上說(shuō),信息的封閉性和信息權(quán)力的壟斷化其實(shí)是政府行政權(quán)對(duì)公民信息獲取權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)的漠視,是公共權(quán)力運(yùn)行公開化的障礙。要實(shí)現(xiàn)從公民知情權(quán)利到信息權(quán)力的過(guò)渡,關(guān)鍵是要切實(shí)推行信息公開制度,以信息權(quán)力防止公共權(quán)力暗箱操作。人民行使管理國(guó)家的權(quán)力,是以對(duì)公共事務(wù)的知情為前提和基礎(chǔ)的,如果不能獲取政府的信息,人民就無(wú)法選擇、參與和監(jiān)督政府。只有在擁有知情權(quán)的基礎(chǔ)上,人民才能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府職責(zé)的真正監(jiān)督,才能防止政府行政權(quán)力的濫用。從本質(zhì)上看,協(xié)商民主的公開性特征應(yīng)該是自始至終貫穿于整個(gè)協(xié)商過(guò)程的。在協(xié)商之前,協(xié)商的議題以及與之相關(guān)的信息必須是公開的;在協(xié)商過(guò)程中,協(xié)商的程序和形式也必須是公開的;在協(xié)商之后,作為協(xié)商的結(jié)果也必須面向公民和社會(huì)公開。在立法和決策時(shí),協(xié)商民主鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極參與公共協(xié)商,公開自己的偏好和理由,同時(shí)也尊重他人的意見,尊重他人的種種利益關(guān)切。從法理學(xué)的角度出發(fā)來(lái)考察,法治的基本理念就是一切公共權(quán)力都要受到監(jiān)督;從治理的法治特征來(lái)看,法治發(fā)展的過(guò)程,就是逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力有效監(jiān)督和控制的過(guò)程。民眾只有通過(guò)對(duì)公共事務(wù)的了解、參與和討論,才能全面獲取政府運(yùn)作過(guò)程各方面的信息,才能對(duì)政府行為作出正確的評(píng)判,人民才可以選擇和監(jiān)督政府,才能有效行使管理國(guó)家公共事務(wù)的權(quán)力,也才能有真正的協(xié)商民主。我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展,必須基于信息公開制度的逐步落實(shí),堅(jiān)持“以信息公開為原則,以信息不公開為例外”的準(zhǔn)則。只有在信息公開和政務(wù)公開的基礎(chǔ)上,公眾信息權(quán)力和權(quán)利的獲得與分享才有可能,進(jìn)而以信息權(quán)力防止公共權(quán)力暗箱操作,促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化。

3.3 借力公開討論,以話語(yǔ)權(quán)力消解公共權(quán)力話語(yǔ)霸權(quán)

體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的協(xié)商民主不僅是指公民的參與權(quán)、選舉權(quán)和知情權(quán),而且包括公民在協(xié)商過(guò)程中平等的話語(yǔ)權(quán)。實(shí)際上,協(xié)商民主就是一種以討論為基礎(chǔ)的民主理想。同包容性的交往權(quán)、共享性的信息權(quán)一樣,平等性的話語(yǔ)權(quán)也是協(xié)商民主的重要特質(zhì),也是通過(guò)公民參與、民主治理和公共問(wèn)責(zé)等途徑促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化的前提和基礎(chǔ)。雖然政治討論不能等同于權(quán)力,它卻能傳播著、產(chǎn)生著權(quán)力。當(dāng)然,討論需要在公共領(lǐng)域中進(jìn)行,并且能夠辨認(rèn)、區(qū)分公共利益和其他各種利益的關(guān)系。戴維·米勒(David Miller)認(rèn)為:“當(dāng)一種民主體制的決策是通過(guò)公開討論——每個(gè)參與者能夠自由表達(dá),同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點(diǎn)——做出的,那么,這種民主體制就是協(xié)商的。”[29]201這種決策不僅反映了參與者先前的利益和觀點(diǎn),而且還反映了他們?cè)谒伎几鞣接^點(diǎn)之后作出的判斷,以及應(yīng)該用來(lái)解決分歧的原則和程序。這種公開討論之所以是重要的,是因?yàn)樵谒饺诵畔⒎植疾粚?duì)稱的背景下,它在集中這些信息方面發(fā)揮著必不可少的作用。從這個(gè)意義上說(shuō),公開討論與自由交往及信息共享是相互支持、相輔相成的,共同構(gòu)成了公共權(quán)力的制約力量。公共領(lǐng)域中公眾的公開討論可以形成公共輿論,其對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的制約作用正是協(xié)商民主促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化的重要路徑。在民主協(xié)商過(guò)程中,公民及其代表在作出集體決定之前,必須通過(guò)公共討論來(lái)檢驗(yàn)他們的利益和理性,證明其合理性、合法性與正當(dāng)性。協(xié)商民主將理性參與、信息共享、公開討論和平等話語(yǔ)看作是政治民主化的核心,致力于實(shí)現(xiàn)公民與公民、公民與政府之間的對(duì)話、討論和協(xié)商以達(dá)成和增進(jìn)共識(shí),而增進(jìn)共識(shí)則是以協(xié)商溝通為前提的,以知情權(quán)和參與權(quán)為基礎(chǔ)的。沒(méi)有理性化的公民參與、制度化的信息公開和常態(tài)化的公開討論,共識(shí)就只是一種良好的愿望,那樣的話,以協(xié)商民主促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化也就難以實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)論

協(xié)商民主作為人民通過(guò)有序化公民參與、制度化信息公開和常態(tài)化公共討論的途徑行使權(quán)力,進(jìn)而達(dá)成共識(shí)的公共決策方式、公共組織形態(tài)和公共治理模式,是促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化的重要路徑。與傳統(tǒng)民主理論不同的是,協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)法律和政策合法性的來(lái)源是真正的協(xié)商與審議,而不是單純的投票。協(xié)商民主條件下公共權(quán)力運(yùn)行公開化主要是指協(xié)商主體交往權(quán)力的包容性、協(xié)商主體信息權(quán)力的共享性、協(xié)商主體話語(yǔ)權(quán)力的平等性。推進(jìn)協(xié)商民主,促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化,需要擴(kuò)大公民參與,以交往權(quán)力規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行方式;推進(jìn)信息公開,以信息權(quán)力防止公共權(quán)力暗箱操作;借力公共討論,以話語(yǔ)權(quán)力消解公共權(quán)力話語(yǔ)霸權(quán)。

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