彭彬（湖南師范大學(xué)，湖南長沙410006）

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城市社區(qū)治理模式探析：理論反思與實踐探索
——基于長沙市岳麓區(qū)社區(qū)多元共治個案觀察

彭彬
（湖南師范大學(xué)，湖南長沙410006）

［摘要］社區(qū)是社會治理的基礎(chǔ)平臺，是創(chuàng)新社會治理的重要突破口。筆者結(jié)合博弈論和“社區(qū)治理”的一些前沿理論，以長沙市岳麓區(qū)為個案觀察，探討城市社區(qū)多元共治模式，并提出了要厘清多元主體，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)；建立多元平臺，拓展參與渠道；優(yōu)化多元服務(wù)，提升生活品質(zhì)等推進現(xiàn)代社區(qū)治理體系和構(gòu)建社區(qū)良性生態(tài)的建議。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)治理；社區(qū)自治；政府主導(dǎo)；“四位一體”治理模式

一、城市社區(qū)治理矛盾：“自治的初衷”與“管治的現(xiàn)狀”

（一）理論上的自治闡述

學(xué)術(shù)界普遍認為“社區(qū)自治”是解決社會治理中問題的最佳途徑，也是城市社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的要求，更是社會發(fā)展的必然選擇。盡管中國城市社區(qū)的生成與發(fā)展并不久遠，但是關(guān)于社區(qū)治理的模式討論卻始終持續(xù)。20世紀(jì)90年代初城市社區(qū)概念從學(xué)術(shù)話語轉(zhuǎn)為政策話語，被民政部門引入到官方文本之中，迄今只有20多年的時間。民政部門在推進社區(qū)建設(shè)實驗的同時，也將社區(qū)看成是居民的自治單元，在全國26個社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)中加以推廣實施。這一政策定位與學(xué)術(shù)界對于社區(qū)的理論定位相互印證和支撐。從居民委員會的自治定位出發(fā)，學(xué)術(shù)界將社區(qū)想當(dāng)然地理解為自治單元，強化自治導(dǎo)向在城市社區(qū)建設(shè)初期幾乎成為一種壓倒性的學(xué)術(shù)話語。正如費孝通先生所倡導(dǎo)的，社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)基于居民的需求，最佳的方式是由居民自己決定、協(xié)商和協(xié)調(diào)［1］。夏學(xué)鑾提出，社區(qū)自治被視為社區(qū)建設(shè)的首要目標(biāo)，而這一自治體現(xiàn)在經(jīng)濟上自立、政治上自治和文化上的認同［2］。徐勇則認為，社區(qū)自治是一種成本較低，又契合居民需求，且利于公民參與的治理模式；社區(qū)自治還反過來要求重塑政府的權(quán)力，構(gòu)建政府管理與社會自治的協(xié)同關(guān)系［3］。

（二）現(xiàn)實中的管治需求

在實際操作中，城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實發(fā)展并沒有延續(xù)理論界的主張。城市社區(qū)自成立之初就躲不開也繞不過的問題是：如何落實來自城市基層政府的各種行政指令和下派任務(wù)，如何避免成為政府部門“千根線”指揮下的“那根針”。而這一現(xiàn)實的背后則是集權(quán)式的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)以及對應(yīng)的壓力型政令執(zhí)行方式［4］。因此，隨著社區(qū)建設(shè)的深入，民政部門也在不斷修正城市社區(qū)的功能定位及治理模式。2000年中央頒布的“兩辦23號文件”對城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的重組提出了明確的要求，即推進公共服務(wù)覆蓋日益擴展的社會空間的同時，要求完善社區(qū)黨群組織、社區(qū)居委會的組建［5］。2009年11月，《民政部關(guān)于進一步推進和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》再次強調(diào)，“健全以基層黨組織為核心的城鄉(xiāng)社區(qū)組織體系；建立健全利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制?！眹谊P(guān)于城市社區(qū)建設(shè)的定位轉(zhuǎn)向，說明我國的城市社區(qū)建設(shè)不完全是基于自治的導(dǎo)向，還要實現(xiàn)國家權(quán)力對基層社會有效治理的基本使命?；谶@一現(xiàn)實，管制論者突出國家及政府在重塑社區(qū)和運行社區(qū)中的重要角色，社區(qū)只是國家控制下的治理單元，“而非自主發(fā)育而成的地域社會生活共同體”，社區(qū)建設(shè)所倡導(dǎo)的社區(qū)自治只是實現(xiàn)城市基層管理體制改革和社會整合的手段［6］；社區(qū)自治機制被納入到行政體制，成為吸納社會資源來推進國家基層政權(quán)建設(shè)的過程。盡管城市社區(qū)建設(shè)體現(xiàn)了民主與協(xié)商的色彩，但本質(zhì)上是政府自上而下規(guī)劃動員下構(gòu)建的，是國家權(quán)力向城市社會滲透和延伸的過程，也主要是為了實現(xiàn)國家對城市基層社會控制的目的［7］。

（三）博弈下的多元選擇

關(guān)于我國城市社區(qū)治理的自治與管治之爭，核心是關(guān)于城市社區(qū)屬性的爭執(zhí)：若將社區(qū)看成是一個自發(fā)草根性的生活共同體，那么自治無疑是最佳的治理選擇；若將社區(qū)看成是政府自上而下建構(gòu)的治理單元，那么政府向社區(qū)下派任務(wù)、考核責(zé)任、配置資源的管治型治理也就順理成章。而事實上，當(dāng)下中國的城市社區(qū)顯然是集合了“管治”、“服務(wù)”與“自治”多重屬性于一體的社會單元［8］：首先，城市社區(qū)是國家用以貫徹決策實施過程、實現(xiàn)社會控制和社會整合的治理單位；執(zhí)政黨和國家在社區(qū)設(shè)立自己的組織觸角，如社區(qū)黨組織、社區(qū)工作站行使著部分政府職能。社區(qū)作為國家治理的最基層單元，保障黨和國家政策的傳遞、貫徹以及將基層信息的上傳反饋，是有效治理社區(qū)的重要體現(xiàn)。其次，社區(qū)也是一個公共服務(wù)的單元。與人民群眾切身利益相關(guān)的各項服務(wù)，如社會保險、下崗就業(yè)、醫(yī)療保障、計劃生育等，都依托社區(qū)平臺加以供給；政府也相應(yīng)地賦予社區(qū)工作站或社區(qū)居委會以提供服務(wù)的資源、經(jīng)費和權(quán)限。其三，社區(qū)還是一個自治單元。居民借助于自治組織——社區(qū)居民委員會實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；國家不僅在法律規(guī)范上明確社區(qū)居委會的自治屬性，一些地方政府還注重向社區(qū)放權(quán)、還權(quán)和授權(quán)，探索各種社區(qū)自治的形態(tài)。城市社區(qū)的多重屬性決定了協(xié)商治理的可能。作為介乎自治與管治的中間路徑，協(xié)商治理就是由利益相關(guān)者就公共事務(wù)進行表達、互動、談判與達成一致的決策過程。與自治和管治有所不同的是，協(xié)商治理模式具有幾個鮮明的特征：一是協(xié)商主體的多元性。一元主體構(gòu)不成協(xié)商，協(xié)商治理要求各種利益相關(guān)方都有機會參與公共事務(wù)的討論與決策，平等表達意見訴求。二是協(xié)商渠道的暢通性。協(xié)商主體需要借助于特定的平臺、機制和渠道進行協(xié)商，各方利益訴求在協(xié)商平臺上進行充分的表達、交換、妥協(xié)。三是協(xié)商目標(biāo)的一致性。協(xié)商治理的目標(biāo)是達成利益的共識和一致，這就需要克服集體行動的困境進而確保治理的有效性，因此就必須是有中心的協(xié)商，而這個中心就是協(xié)商議題的發(fā)起者、組織者和推動者。

基于協(xié)商治理的理論框架，筆者嘗試解構(gòu)岳麓區(qū)以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)、信息化支撐、一線法保障“四位一體”社會治理模式下的多元社區(qū)模式的創(chuàng)新實踐，探討多元治理在城市社區(qū)發(fā)展中的實際效果和作用，在此基礎(chǔ)上探討我國城市社區(qū)治理的模式選擇與理想形態(tài)。

二、城市社區(qū)治理實踐：“四位一體管治”與“一核多元服務(wù)”

岳麓區(qū)位于湖南湘江新區(qū)核心區(qū)，轄15個街道、2個鎮(zhèn)、2個景區(qū)管理處、1個科技產(chǎn)業(yè)園，169個村、社區(qū)，總面積552平方公里，建成區(qū)面積僅為總面積的1/10，常住人口80萬，是典型的發(fā)展新區(qū)，外來人口和流動人口密集。作為市府中心所在地，岳麓區(qū)歷來高度重視社區(qū)建設(shè)，但多元化的社會發(fā)展趨勢依然使現(xiàn)有的社區(qū)發(fā)展模式受到嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，社區(qū)治理主體職責(zé)不清，政府與社會邊界模糊、社區(qū)服務(wù)行政化特點明顯，社區(qū)治理的系統(tǒng)性、回應(yīng)性、協(xié)同性不足；另一方面，社區(qū)自治機制不健全、社會參與不足、社會組織發(fā)展相對滯后、社區(qū)居民缺乏歸屬感，社區(qū)共治共享、良性互動的局面尚未形成。這影響了社區(qū)活力的激發(fā)、居民福祉的增進、黨群干群關(guān)系的密切、社會的和諧穩(wěn)定?；诖?，岳麓區(qū)把社區(qū)治理列為全面深化改革的重點項目，探索打造了以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)、信息化支撐、一線法保障“四位一體”社會治理模式。具體來說，就是圍繞“多元共治”的主題，以“建立現(xiàn)代社區(qū)治理體系”和“構(gòu)建社區(qū)良性社會生態(tài)”為目標(biāo)，形成以“多元主體、多元平臺、多元服務(wù)”為基本架構(gòu)的多元共治社區(qū)治理體系。其中，多元主體包含社區(qū)綜合黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、轄區(qū)單位、社會組織、社區(qū)居民等，意在整合社區(qū)各種積極力量共同參與社區(qū)建設(shè)；多元平臺包含議事決策、服務(wù)執(zhí)行、評議監(jiān)督、矛盾調(diào)處、信息網(wǎng)絡(luò)等，意在使社區(qū)各類事務(wù)都有處置的渠道；多元服務(wù)包含社區(qū)行政服務(wù)、社區(qū)基本公共服務(wù)、社區(qū)公益服務(wù)和社區(qū)便民服務(wù)等，意在讓社區(qū)居民享受到豐富便捷的公共服務(wù)。

（一）社區(qū)綜合黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、轄區(qū)單位、社會組織、社區(qū)居民等多元主體——整合社區(qū)力量

在網(wǎng)格內(nèi)建立“1+4+X”的工作模式：“1”指1名網(wǎng)格長，由全區(qū)561名科職干部擔(dān)任；“4”指網(wǎng)格監(jiān)督員、網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格民情員、網(wǎng)格治安員“四大員”，分別由街道（鎮(zhèn)）干部、社區(qū)（村）兩委委員、街道（鎮(zhèn)）流動人口及出租屋協(xié)管員和戶籍民警擔(dān)任；“X”代表以樓棟長、黨員志愿者、信息員隊伍、居民協(xié)會組織為主的社會力量。“一網(wǎng)格、一黨小組、一自治組織、一志愿者團隊或協(xié)會組織”的X服務(wù)模式，降低了黨委政府社會管理的成本，提高了群眾自我教育、自我管理、自行解決問題的能力。同時，全面推行以服務(wù)基層組織、服務(wù)項目企業(yè)、服務(wù)人民群眾為內(nèi)容的“三服務(wù)”一線工作法。全區(qū)62名區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)點長、片長，561名科職干部定點安排到各片所在的網(wǎng)格中任網(wǎng)格長，每月28日為領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾的駐點日，所有聯(lián)點干部均到聯(lián)駐網(wǎng)格現(xiàn)場接待、主動走訪群眾，實現(xiàn)了地域全覆蓋、人員全納入、服務(wù)零距離。

（二）議事決策、服務(wù)執(zhí)行、評議監(jiān)督、矛盾調(diào)處、信息網(wǎng)絡(luò)等多元平臺——暢通處置渠道

為暢通社區(qū)主體和居民參與社區(qū)治理的渠道，岳麓區(qū)還根據(jù)不同類別、不同層次、不同群體的特點，為各類治理主體提供了議事決策、服務(wù)執(zhí)行、評議監(jiān)督、矛盾調(diào)處、信息網(wǎng)絡(luò)的五個協(xié)商平臺，即黨內(nèi)民主共治、社區(qū)協(xié)商自治、社區(qū)虛擬參與、居民自助互助、社情民意訴求，構(gòu)建了協(xié)商合作、協(xié)同互動、協(xié)作共建的共治格局。同時，充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開發(fā)高水平的綜合性、集成性、共享性網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，對網(wǎng)格實施全時段監(jiān)控，并將網(wǎng)絡(luò)連通、信息傳遞到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和每一個社區(qū)（村），為社會管理服務(wù)提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺。同時，設(shè)計了綜治安全、城市管理、黨建群團、經(jīng)濟管理、社會事務(wù)五大模塊，涉及34大類、125小類、468細類、693子項服務(wù)項目，通過信息收集、案卷建立、指揮派遣、處理反饋、核查結(jié)案、考核評價的六步閉環(huán)流程，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的有序運轉(zhuǎn)和管理服務(wù)的精細快捷。

（三）社區(qū)行政服務(wù)、社區(qū)基本公共服務(wù)、社區(qū)公益服務(wù)和社區(qū)便民服務(wù)等多元服務(wù)——享受便捷服務(wù)

優(yōu)化社區(qū)行政服務(wù)、社區(qū)基本公共服務(wù)、社區(qū)公益服務(wù)和社區(qū)便民服務(wù)，將社區(qū)服務(wù)的提供由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃用駥嶋H需求為導(dǎo)向，加入各類專業(yè)服務(wù)力量，注重供需對接，服務(wù)效能得到較大提升，讓居民享受到更加便捷、豐富、均衡的社區(qū)服務(wù)，也使服務(wù)形式和內(nèi)容更為多樣，增強了對居民的回應(yīng)性。同時，按照“街巷定界，規(guī)模適度、無縫覆蓋、動態(tài)調(diào)整”的要求，將區(qū)屬169個社區(qū)（村）劃分為580個網(wǎng)格；根據(jù)社會矛盾的多少、工作任務(wù)的輕重等因素，將所有網(wǎng)格進一步劃分為重點網(wǎng)格（A類）、次重網(wǎng)格（B類）、常態(tài)網(wǎng)格（C類）三個類別；對所有社會管理對象，包括人地事物組織，運用編碼技術(shù)，按照地理坐標(biāo)定位到單元網(wǎng)格地圖上，建立數(shù)據(jù)庫群，通過信息平臺進行分類管理。通過網(wǎng)格劃定與分類，使紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)實現(xiàn)定格、定位、定性與定量管理。

三、城市社區(qū)治理淺議：“摒棄自治管治之爭”與“積極探索多元共治”

（一）厘清多元主體，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

強化基層黨組織作用，堅持社區(qū)黨組織在基層社區(qū)各類組織和各項工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮其引領(lǐng)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的功能，協(xié)調(diào)多元利益關(guān)系、化解重大矛盾糾紛、引領(lǐng)社區(qū)居民自治、統(tǒng)籌調(diào)配社區(qū)各類資源。實化社區(qū)居委會，針對社區(qū)居委會虛化、邊緣化的問題，為居委會搭臺、還權(quán)、賦能，大力培育和提升居委會自治能力，將社區(qū)工作站職能中原本屬于居委會自治的部分剝離出來，按照“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則歸還給居委會。調(diào)整社區(qū)工作站職能定位，在社區(qū)設(shè)立社區(qū)工作站，作為政府在社區(qū)的服務(wù)平臺，協(xié)助、配合政府及其工作部門在社區(qū)開展工作，為社區(qū)居民提供服務(wù)。充分發(fā)揮轄區(qū)單位參與社區(qū)治理的作用，積極推動駐區(qū)學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)健康服務(wù)中心等單位將文化、教育、衛(wèi)生、體育等活動設(shè)施向社區(qū)居民開放，為社區(qū)提供人力、物力、設(shè)施支持，推動共駐共建、資源共享。大力培育和發(fā)展社區(qū)社會組織，按照“政府支持、社會運作、多元互動、合作共贏”的運作模式，建成社會組織總部基地，為社會組織提供組織培育、人才培養(yǎng)、項目發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、保障服務(wù)、資源對接等綜合服務(wù)，降低準(zhǔn)入門檻，簡化登記流程，建立激勵機制，大力培育發(fā)展能有效承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會組織。建立居民生活共同體逐步培育自治氛圍，著力引導(dǎo)居民構(gòu)建一批熟人社區(qū)，通過在樓棟、院落建立居民小組和各類興趣組織，開展“社區(qū)鄰里節(jié)”等活動，增加交往頻率，拓展交往渠道，形成熟人社區(qū)的氛圍。通過多種參與渠道引導(dǎo)居民關(guān)心和參與社區(qū)公共事務(wù)，建立具有約束力和激勵功能的居民公約，逐步提升社區(qū)責(zé)任感，最終以主人翁的心態(tài)，形成牢固的社區(qū)認同和歸屬感。

（二）建立多元平臺，拓展多方參與渠道

設(shè)立社區(qū)民主議事平臺，建立居民議事會制度，成員由社區(qū)黨組織、居委會、工作站、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)、駐社區(qū)單位、社會組織、社區(qū)民警、社區(qū)居民等方面的代表組成，通過積極引導(dǎo)社區(qū)各方力量按照規(guī)范的程序?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)進行科學(xué)評判、民主決策，逐步形成民主提事、民主議事和民主決事的良好氛圍。設(shè)立社區(qū)服務(wù)執(zhí)行平臺，統(tǒng)合行政服務(wù)、基本公共服務(wù)及個性化服務(wù)，建立社區(qū)服務(wù)中心作為主平臺，打造“大服務(wù)平臺”的社區(qū)服務(wù)新模式，積極培育和引入社會組織，以項目化購買服務(wù)的方式承接社區(qū)服務(wù)事項，提升社區(qū)服務(wù)水平。設(shè)立社區(qū)民主監(jiān)督平臺，成立社區(qū)工作評議會，成員在“兩代表一委員”以及社區(qū)居民中選舉產(chǎn)生，與“一站兩委”人員不交叉。以居民滿意度和社情民意知曉度為評議導(dǎo)向，對社區(qū)各治理主體的履職情況、重大事項的決策執(zhí)行情況等進行評議監(jiān)督。設(shè)立社區(qū)矛盾調(diào)處平臺，構(gòu)建“調(diào)委會+專業(yè)律師+法律志愿者”矛盾調(diào)處新模式，通過向律師事務(wù)所購買法律服務(wù)、從專業(yè)人士中招募“法律志愿者”等方式，調(diào)動專業(yè)力量參與社區(qū)矛盾調(diào)處。建立定期分類梳理研判、突發(fā)事件聯(lián)勤聯(lián)動、民事糾紛對接等大調(diào)解工作機制，提升調(diào)處效果。設(shè)立愛心調(diào)解站點，深化法治宣傳進社區(qū)活動，打造“一公里”法律服務(wù)圈。設(shè)立社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，依托“大數(shù)據(jù)中心”和街道工作平臺，設(shè)立社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，鏈接社區(qū)家園網(wǎng)，利用社區(qū)電子屏、手機客戶端、微信微博等，實現(xiàn)各類信息的循環(huán)碰撞、智能推送和共享應(yīng)用，讓社區(qū)居民享受更加方便快捷的智能服務(wù)，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑腿，百姓少走路”的目標(biāo)。

（三）優(yōu)化多元服務(wù)，提升居民生活品質(zhì)

優(yōu)化社區(qū)行政服務(wù)，將社區(qū)辦事大廳原來的計生、租賃、勞保等各項行政服務(wù)窗口整合為綜合服務(wù)窗口，逐步實現(xiàn)所有行政審批事項的“一窗辦、一網(wǎng)辦、一次辦”。優(yōu)化社區(qū)基本公共服務(wù)，在教育普惠、社康中心、家庭醫(yī)生服務(wù)、老人日間照料等方面全覆蓋；打造“一公里文化圈”，完善已有的服務(wù)項目，拓展新的服務(wù)項目，逐步實現(xiàn)社區(qū)基本公共服務(wù)項目的多渠道供給、全轄區(qū)覆蓋。優(yōu)化社區(qū)公益服務(wù)，充分利用義工資源，積極調(diào)動各類志愿服務(wù)隊、義工、社工等為轄區(qū)居民提供全方位的支持、援助和補充服務(wù)。引入專業(yè)機構(gòu)提供社會心理服務(wù)、特殊人群服務(wù)、應(yīng)急救援綜合服務(wù)等領(lǐng)域的專項服務(wù)。優(yōu)化社區(qū)便民服務(wù)，結(jié)合每個社區(qū)的不同特點，圍繞社區(qū)服務(wù)中的薄弱環(huán)節(jié)和社區(qū)居民關(guān)心、迫切需要解決的問題，以居民需求為導(dǎo)向確定助老服務(wù)、青少年服務(wù)、家庭服務(wù)等社區(qū)便民服務(wù)項目，引入和培育社會組織等社會力量提供專業(yè)服務(wù)，提升居民生活便利性。

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［中圖分類號］D638

［文獻標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0025-04

［收稿日期］2015-11-28

［作者簡介］彭彬（1984—），女，湖南長沙人，湖南師范大學(xué)碩士研究生，中共長沙市岳麓區(qū)委黨校教師，主要從事黨建研究。