婁成武,董 鵬

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽110167)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和簡政放權(quán)都不是當今社會創(chuàng)造的新名詞。在200多年前,經(jīng)濟學(xué)家薩伊提出供給自動創(chuàng)造需求的主張;20世紀80年代美國里根政府的經(jīng)濟改革,推行減稅、放松管制等一系列舉措,稱為里根經(jīng)濟學(xué),又被媒體廣泛稱為供給經(jīng)濟學(xué)[1]。有學(xué)者質(zhì)疑里根改革的成效,認為中國20世紀90年代就已經(jīng)較為成功地實行過供給側(cè)方面改革[2]113。至于簡政放權(quán),則是對改革開放以來鄧小平精兵簡政思路的延續(xù)和深化。中國政府自1982年起先后進行過7次政府機構(gòu)改革,其總體思路就是簡政放權(quán),只是基于不同時期的中國國情,每次改革側(cè)重點有所差異。一般而言,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更加側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域,供給與需求都是經(jīng)濟學(xué)家關(guān)注的核心問題;簡政放權(quán)則是傾向于以行政領(lǐng)域為焦點,研究政府組織結(jié)構(gòu)、職能責(zé)任、管理方式等相關(guān)問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與簡政放權(quán)兩者之間存在一定交集,都會涉及政府管理的某些側(cè)面,不過相互之間的聯(lián)系還有待加強。在當前中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與政府改革關(guān)系緊密,作為政府改革重要組成部分的簡政放權(quán)又必須認真理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意義,因此將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與簡政放權(quán)關(guān)聯(lián)起來進行探討,有著重要的現(xiàn)實意義。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與簡政放權(quán)改革

2014年底,習(xí)近平總書記提出中國進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài),新常態(tài)迅速成為官方和學(xué)界話語中的高頻詞匯。從經(jīng)濟學(xué)角度看,經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)建立在中國呈現(xiàn)“三期疊加”狀態(tài)之上。所謂三期疊加,是指中國處于經(jīng)濟增長換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期以及前期刺激政策消化期并存的階段。在新常態(tài)條件下, 2015年11月國家作出了推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策。

關(guān)于國家出臺供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決策的原因,常見解讀方式是對凱恩斯主義的反思。凱恩斯主義重視需求側(cè)管理,目的是解決經(jīng)濟短期問題,防止經(jīng)濟秩序迅速崩潰。凱恩斯主義認為,有效需求包括投資、消費、出口,即人們常說的拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車。當社會總需求小于社會總儲蓄時,需要釋放社會有效需求潛能。其中消費受到多組復(fù)雜因素影響,無法被人為有效掌握;出口深受國際環(huán)境影響,當出現(xiàn)全球性經(jīng)濟危機時,大多數(shù)國家會積極去杠桿,減少進口份額,出口會遭遇重創(chuàng),因此政府解決短期經(jīng)濟危機的良方(甚至是唯一途徑)就是要擴大政府投資規(guī)模,提振社會有效需求,從而拉動經(jīng)濟復(fù)蘇。

但是凱恩斯主義不是萬能的,它無法應(yīng)對經(jīng)濟中長期發(fā)展問題。從長遠看,投資存在回報遞減規(guī)律,政府投資不會無限制產(chǎn)生積極拉動作用;而且政府投資向某些行業(yè)的集中,使得這些行業(yè)在獲得一定程度發(fā)展的同時,容易形成產(chǎn)能過剩,同時產(chǎn)生嚴重的擠出效應(yīng),使那些市場效益更高、新興高新技術(shù)行業(yè)得不到充足資源,不利于形成合理的國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu),如果政府對這些產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)繼續(xù)投資,還會產(chǎn)生巨大的沉沒成本,以后改革將會難上加難。

2008年世界金融危機爆發(fā)后,中國經(jīng)濟增長由2007年的14.1%降至2008年的10%以下,經(jīng)濟運行面臨下滑風(fēng)險,于是中國政府在2009年迅速推出4萬億投資救市計劃,加上地方政府逐級配套的10萬億資金,兩年內(nèi)中國各級政府總共投資高達14萬億之巨,這些資金經(jīng)由銀行以類似執(zhí)行政治任務(wù)的方式,向社會和企業(yè)快速放貸,以期拉動經(jīng)濟活力。這種經(jīng)濟刺激政策確實收到一些成效,至少能夠幫助中國緩沖金融危機帶來的不利影響,經(jīng)濟增長率也在2009和2010兩年實現(xiàn)逆勢增長。不過這種短期投資政策隨后就顯示出負面效應(yīng)。由于政府投資過于集中在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),尤其是鋼鐵、煤炭、水泥、房地產(chǎn)、船舶行業(yè),這些領(lǐng)域在很短時間內(nèi)又吸引大量社會資本注入,投資規(guī)模迅速膨脹,需求卻沒有隨之形成有效匹配,于是形成嚴重產(chǎn)能過剩。當國際油價發(fā)生較大波動時,上述行業(yè)的利潤隨之大幅下降,生產(chǎn)難以為繼,一些以第二產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的省份在近幾年經(jīng)濟增速陷入大幅下滑的局面。因此,需要對短期政府投資刺激需求側(cè)的政策進行調(diào)整,立足于經(jīng)濟中長期發(fā)展,著手推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

擺脫凱恩斯主義需求側(cè)管理的束縛,進入到著眼于發(fā)展中長期的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,問題就變成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革到底需要在哪些方面發(fā)力。這個問題可以借用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)來理解：Y=A* F(K,L)。這里,Y是指潛在GDP水平,A代表全要素生產(chǎn)率,F代表勞動和資本的組織方式,K代表資本(投資),L代表勞動。

首先分析資本(投資)在中國的實際情況。政府是最大投資方,現(xiàn)實已經(jīng)證明單純依靠政府投資拉動經(jīng)濟增長的方式已經(jīng)難以為繼,究其主要原因,一方面在于投資存在回報遞減規(guī)律,持續(xù)投資的邊際效應(yīng)愈加微弱;另一方面在于政府雖然可以像企業(yè)那樣作出經(jīng)濟決策,但是政府在本質(zhì)上畢竟不是逐利性實體,政府更多的是社會公共利益代表,維持社會公平正義是其天職,這就需要政府把財政收入合理分配到社會保障等不能制造短期經(jīng)濟收益的領(lǐng)域,以達成政府對于公民的承諾和保持社會穩(wěn)定的目的,因此即便政府投資效果較優(yōu),其投資規(guī)模在一定時期內(nèi)也不能無限增長。

其次分析勞動力與經(jīng)濟的關(guān)系。改革開放以來,豐富的廉價勞動力資源一直是中國極為重要的國際競爭優(yōu)勢。近年來,隨著人口增長率下降,勞動力的人口紅利正在減弱,甚至有快速下降趨勢,中國已經(jīng)進入老齡化社會,勞動力短缺狀態(tài)可能會對中國社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生較大影響;中國過去物美價廉的勞動力密集優(yōu)勢正在消失,企業(yè)用工成本快速上升,一些跨國企業(yè)已經(jīng)開始將實體工廠轉(zhuǎn)往人力成本更低的東南亞地區(qū)和印度等國。

綜合上述分析,即便在考慮中長期發(fā)展的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革當中,投資和勞動力要素在現(xiàn)有條件下,已經(jīng)較難搭配有效政策工具,成為持續(xù)拉動經(jīng)濟增長的主要動力。如要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實現(xiàn)經(jīng)濟社會較長時間內(nèi)的持續(xù)增長,就需要在全要素生產(chǎn)率(A)和勞動與資本生產(chǎn)組織方式(F)上做文章。

所謂全要素生產(chǎn)率通常是指資源開發(fā)利用的效率,是總產(chǎn)量與全部要素投入量之比。雖然學(xué)者對全要素生產(chǎn)率的內(nèi)涵有著不同解讀,但是一般都認可技術(shù)進步對經(jīng)濟發(fā)展的綜合作用,諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主羅伯特·索洛就把全要素生產(chǎn)率歸結(jié)為是由技術(shù)進步而產(chǎn)生,因此全要素生產(chǎn)率又可以叫做技術(shù)進步率。人類經(jīng)濟歷史表明,正是技術(shù)水平在某一時期內(nèi)的迅速提升,拉動著社會轉(zhuǎn)型。鐵制農(nóng)具推動農(nóng)業(yè)社會封建關(guān)系的形成;蒸汽機、電力等系列發(fā)明,幫助人類實現(xiàn)向工業(yè)社會的飛躍;20世紀后半葉信息技術(shù)的發(fā)展,更是使人類在短短半個世紀內(nèi)創(chuàng)造、發(fā)展了超越以往幾千年的新知識新技能,生產(chǎn)率獲得極大提升,有證據(jù)表明,20世紀90年代末克林頓政府時期美國經(jīng)濟復(fù)蘇,很大程度上歸功于信息高速公路引起生產(chǎn)效率增長速度在一定程度上跳出了經(jīng)濟循環(huán)周期。因此,技術(shù)進步對于一個國家經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要?；诖?目前中國經(jīng)濟進入新常態(tài),需要推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,提升技術(shù)水平,推動產(chǎn)業(yè)升級,而這些環(huán)節(jié)的最終實現(xiàn)都與政府制度直接有關(guān)。

勞動和資本生產(chǎn)組織方式,涉及政府如何處理與市場、社會的關(guān)系,指向政府的相關(guān)體制和機制。如果能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)組織方式相關(guān)體制和機制的創(chuàng)新,也可以推動經(jīng)濟增長。比如英國率先確立了明確的產(chǎn)權(quán)制度,極大地激發(fā)了人們革新技術(shù)的積極性,使其迅速成為第一次工業(yè)革命的領(lǐng)先者;中國在改革開放初期推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)熱情,使農(nóng)村經(jīng)濟迅速搞活。這意味著政府體制機制不僅有可能成為經(jīng)濟增長的阻礙性因素,在一定條件下也能成為經(jīng)濟增長的源泉,這與道格拉斯·諾思“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵,然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”[3]20的觀點存在某種呼應(yīng)。

可見,作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革核心因素的全要素生產(chǎn)率以及勞動資本生產(chǎn)組織方式,都與政府密切相關(guān)。政府若改革得當,就可以直接影響到上述兩者,從而對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革產(chǎn)生重要作用。進一步講,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵就在于政府改革,通過政府改革,形成推動經(jīng)濟發(fā)展的體制和機制,以制度和管理參與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,實現(xiàn)經(jīng)濟社會中長期發(fā)展。有經(jīng)濟學(xué)家指出,“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可行方式包括結(jié)構(gòu)性減稅、簡政放權(quán)、放松管制、營造創(chuàng)新環(huán)境等”[2]121,這提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度下政府改革的幾條途徑。不過從公共行政理論來看,一是簡政放權(quán)實際可以包括放松管制,因為簡政放權(quán)包含中央政府向地方政府放權(quán)以及政府向社會、市場放權(quán)兩個維度,在政府向社會、市場讓渡權(quán)力的過程中,必然體現(xiàn)出放松管制的特點;二是簡政放權(quán)還有助于形成寬松自由的文化氛圍,激發(fā)各種主體的創(chuàng)造熱情,打造適合創(chuàng)新的基礎(chǔ)環(huán)境,因此簡政放權(quán)的結(jié)果之一即是營造創(chuàng)新環(huán)境;三是就結(jié)構(gòu)性減稅而言,作為一種典型的經(jīng)濟工具,意在有效降低企業(yè)的啟動成本、運營成本、稅負成本,只是企業(yè)成本不單單有前列幾項,由于政府對市場的監(jiān)管,通過行政審批制度等為企業(yè)增加的辦事成本、人際成本乃至某些為尋租者繳納的成本也是企業(yè)成本的重要來源,諸如此類成本的降低都需要通過政府自身改革來實現(xiàn),單靠減稅等經(jīng)濟手段還不能從根本上解決企業(yè)高成本窘?jīng)r。

綜上所述,若要準確理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,積極探索政府改革途徑,從政府簡政放權(quán)改革入手是必由之路。

2 政府簡政放權(quán)改革的背景

簡政放權(quán)改革作為當前政府改革的重要組成部分,在宏觀方面與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的背景相一致,即都面對著中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)實。除此之外,政府簡政放權(quán)改革還有其微觀背景,這些背景也是推動政府下決心徹底推行簡政放權(quán)的重要因素。

2.1 許多企業(yè)融資成本高,這種情況對于民營企業(yè)尤為明顯

許多大型國企因為有政策支持和金融體系幫扶,容易獲得貸款,能夠保持現(xiàn)金流鏈條銜接順暢。相較之下,民營企業(yè)從國有銀行獲得貸款的難度較大,國有銀行不僅需要完成盈利,同時更重要的是需要執(zhí)行國家宏觀調(diào)控的貨幣政策,實際貸款發(fā)放程度與彼時國家政策導(dǎo)向密切相關(guān)。筆者2015年在東部沿海S省多個地市進行過裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級專題調(diào)研①本文相關(guān)案例資料系筆者在中國軟科學(xué)項目“裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策研究”(2013GXS5B176)的資助下于2015年6月對S省多個地市裝備制造業(yè)發(fā)展狀況進行實地調(diào)研所得。,發(fā)現(xiàn)當?shù)孛駹I船舶企業(yè)幾乎無法從國有銀行獲得資金支持,盡管國家明確表示將投入專項資金支持基礎(chǔ)技術(shù)和關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā),但是在現(xiàn)實中地方國有銀行同時還面臨著壓縮產(chǎn)能過剩行業(yè)(船舶行業(yè)即是國家重點開列的產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)之一)、處理不良資產(chǎn)、維持自身盈利的硬性指標任務(wù),如此一來,支持所有企業(yè)研發(fā)和完成自身硬指標任務(wù)就可能存在內(nèi)在沖突,于是大部分地方國有銀行出于規(guī)避風(fēng)險心理,只能選擇部分大型國企給予有限資金支持,很少給那些他們認為經(jīng)營風(fēng)險更高的民營企業(yè)提供資金。除了國有銀行外,中國民間融資體系尚不完善,因此很多企業(yè)尤其是民營企業(yè)就容易陷入融資成本高昂的境況。

2.2 部分領(lǐng)域產(chǎn)能嚴重過剩,同時部分領(lǐng)域供給不足

諸如鋼鐵、煤炭、水泥、造船等行業(yè)在幾年前就開始顯現(xiàn)出產(chǎn)能過剩跡象,在近幾年國際形勢變化以及國際市場相對飽和的夾擊下,這些行業(yè)產(chǎn)能過剩狀況更加嚴重。但是與此同時,中國人掀起到日本、韓國等國家的購買狂潮,顯示出巨大的市場需求,反襯出相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)象。這種供給不足,不單純是指數(shù)量的相對短缺,事實上在國外購買的生活設(shè)施和醫(yī)藥產(chǎn)品,在國內(nèi)也有為數(shù)不少的供應(yīng)商,國外購物潮更多追求的是產(chǎn)品質(zhì)量和顧客體驗,這說明這些領(lǐng)域存在著中高端產(chǎn)品和高技術(shù)含量設(shè)備供給不足的問題。再以筆者2015年裝備制造業(yè)調(diào)研為例。在調(diào)研中了解到,從事外圍船舶設(shè)備生產(chǎn)的國內(nèi)廠家在之前政府投資刺激下形成擁擠狀態(tài),這些種類設(shè)備確實存在產(chǎn)能嚴重過剩的現(xiàn)實,不過,發(fā)動機和關(guān)鍵零部件等核心設(shè)備仍需要依賴進口,這些領(lǐng)域產(chǎn)品國內(nèi)供給嚴重短缺,對國內(nèi)企業(yè)正常生產(chǎn)組裝和提供售后服務(wù)造成極大困擾。在調(diào)研訪談中,某海工企業(yè)一位市場部負責(zé)人直言,因為缺乏這些核心零部件和維修設(shè)備,訂單完成交付客戶使用后,非常害怕客戶提出售后維修要求。為了維系客戶,公司不得不從國外高價進口零部件。這種做法往往會延誤維修工期,給客戶造成進一步損失,這樣一來,客戶維持難度很高。

2.3 社會和企業(yè)從事基礎(chǔ)性研究和創(chuàng)新性研究的動力相對不足

受某些不良政績觀的影響,追求短平快的風(fēng)氣也在科研領(lǐng)域蔓延。為了盡快做出成果申請國家專利或政府立項,一些高校、國有科研單位和企業(yè)比較熱衷于炒作新概念,甚至將從國外進口的設(shè)備簡單改裝就可以作為專利或者項目申請,根本無心在需要大量前期投入的基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域拓展。出于對經(jīng)濟利益的快速追逐,一些單位和企業(yè)將所謂創(chuàng)新視為復(fù)制的翻版,加之缺乏扎實的基礎(chǔ)研究成果作支撐,真正的創(chuàng)新往往成為空中樓閣。對基礎(chǔ)性研究和創(chuàng)新性研究的人為忽視,使得科研機構(gòu)和企業(yè)有意圖展開產(chǎn)學(xué)研協(xié)同時,有時很難越過缺乏基礎(chǔ)性和創(chuàng)新性重大成果支撐的階段,協(xié)同只能停留在紙面上。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的重要原因就是政府對技術(shù)研發(fā)市場干預(yù)過度,以政策取代市場調(diào)節(jié),抑制了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的激情。

2.4 政府審批事項繁多,行政程序復(fù)雜,門難進、臉難看、事難辦等不良現(xiàn)象在一些地方依然存在,社會和企業(yè)行政辦事成本高

在筆者調(diào)研過程中,企業(yè)負責(zé)人屢屢談到某些地方政府辦事程序復(fù)雜、行政效率低下的問題。其中一位企業(yè)營銷主管曾講過一個真實案例。有一次,一位當?shù)匦袠I(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)告知要在某日來這家企業(yè)視察調(diào)研。得到消息后,這家企業(yè)高度重視,立即提前一天把所有中高層管理人員從各地會集到總部,專候該領(lǐng)導(dǎo)一行。結(jié)果一直等到當天約定時間過了幾個小時,該領(lǐng)導(dǎo)一行始終沒有露面,期間也沒有通過某種方式告知該企業(yè)。該企業(yè)出于對該政府領(lǐng)導(dǎo)的尊重,以為可能該領(lǐng)導(dǎo)有重要公務(wù)需要先行處理,所以一直沒有主動詢問該領(lǐng)導(dǎo)行程安排是否有所變更。直到超出雙方約定時間很久之后,該領(lǐng)導(dǎo)秘書方才電話告知此次調(diào)研因故取消,企業(yè)方面雖然心有不滿,但也無可奈何,而且在這個過程中間,企業(yè)可能連帶損失一定數(shù)量的經(jīng)濟收益。

2.5 政府和市場、社會的關(guān)系有待進一步厘清,一些僵化的制度和機制不利于企業(yè)和社會持續(xù)發(fā)展

政府對市場、社會介入過深,會使一些行業(yè)存在政策扭曲現(xiàn)象。以裝備制造業(yè)為例,S省某地方政府原來的意圖是通過政策工具的合理搭配,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級,逐漸改變行業(yè)產(chǎn)能過剩的狀況。在這樣的思路指導(dǎo)下,一些政策制定得太過微觀,難免不能適應(yīng)形勢發(fā)展,逐步退化為僵化無效政策。此外,地方政府力圖成為行業(yè)發(fā)展的中軸,試圖通過政府努力,為企業(yè)搭建合作平臺,比如政府牽頭成立多家企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。政府這樣做的初衷無可厚非,但是其結(jié)果往往是多家企業(yè)前期沒有進行充分的市場化溝通博弈,在政府搭建的平臺上因為技術(shù)能力、各自優(yōu)勢的實質(zhì)性差異,難以形成有效合作,最終這種由地方政府意志強力推動成立的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟很難達到預(yù)期效果。

面對政府簡政放權(quán)背景反映出來的種種問題,本屆政府已經(jīng)充分意識到推行改革的重要性,以行政審批制度改革為突破口的簡政放權(quán)改革,在削減政府審批事項、簡化辦事程序等方面取得很大進展。但是,行政審批制度改革還是局限在行政辦事程序、權(quán)力影響范圍等少數(shù)幾個方面,而簡政放權(quán)改革更重要的是要最終制定政府與市場、社會的影響邊界和運行規(guī)則,因而需要在行政審批制度改革的基礎(chǔ)上謀求更深層次改革。

3 政府簡政放權(quán)改革的阻礙與舉措

簡政放權(quán)改革在向更深層次推進的過程中,注定不會一帆風(fēng)順,而是會遭遇到許多阻力。簡政放權(quán)改革說到底是一場政府自我革命,觸及原有結(jié)構(gòu)中的各方,難免會出現(xiàn)一些不同聲音,甚至出現(xiàn)一些阻礙因素,這就需要政府對簡政放權(quán)做好整體設(shè)計,增強改革的持續(xù)性和實效性。

3.1 簡政放權(quán)面臨的各種阻礙力量

3.1.1 政府統(tǒng)管一切的權(quán)力思維

自黨的十四大確立建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟目標以來,市場化思維已經(jīng)逐漸滲透到社會生活的各個方面,也使政府從計劃經(jīng)濟時代的全能政府逐步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下的服務(wù)型政府,尊重市場成為政府行政的一條主線。不過,有些地方政府尤其是基層政府還是固守權(quán)力思維,認為權(quán)力是解決問題的最經(jīng)濟、最有效途徑,無視市場經(jīng)濟規(guī)律,以行政指令指揮企業(yè)運行和社會行為。前些年大力倡導(dǎo)強化政府公共服務(wù)和社會管理職能,在一些地方實行的結(jié)果是在強化政府職責(zé)的同時也變相增強了政府在市場、社會大小事務(wù)中的話語權(quán);一些民眾也認為“找政府”是一切市場糾紛、社會問題的最佳甚至是唯一解決方式,而這反過來又強化了某些地方政府官員的權(quán)力萬能觀念。這些,顯然與簡政放權(quán)的總體精神相悖。

3.1.2 尋租利益既得者的阻礙

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,中國社會利益格局發(fā)生著許多變化。公共選擇學(xué)派關(guān)于政府失敗以及政府理性經(jīng)濟人的理論,引出政府可能追逐自身利益的現(xiàn)實問題。政府體系內(nèi)部可能存在著某些地區(qū)利益、部門利益和官員個人利益,其中,利用權(quán)力謀取尋租利益的官員個人利益問題,尤其值得關(guān)注。雖然改革可以調(diào)整利益布局,但是即便在政府多次改革的作用下,那些尋租利益既得者也很難完全退出?！案母锿l(fā)生在不同主體運用不同策略追求利益或者其利益被重新界定的時刻?！盵4]這說明改革有時是革新者與既得利益者之間達成某種程度的妥協(xié),在不觸及存量基礎(chǔ)之上進行的增量變化。簡政放權(quán)改革是對政府、市場、社會、公民個體全方位利益的大調(diào)整,其中受到影響較大的當屬尋租利益既得者。因為隨著簡政放權(quán)改革舉措的切實執(zhí)行,市場、社會、公民將獲得更大更自由的活動空間,需要政府審批的事項被嚴格限定,行政程序被大大簡化,留給部分官員尋租的空間將大為壓縮,因此簡政放權(quán)改革對尋租利益既得者而言,意味著自身利益損失,他們可能會采取各種措施,阻止簡政放權(quán)改革取得預(yù)期效果。

3.1.3 政府現(xiàn)有管理方式和手段的相對滯后

簡政放權(quán)改革之后,政府行政重點將聚焦到其保留的核心職能,全力打造法治型和服務(wù)型政府,而在減少權(quán)力活動范圍的情況下,政府仍然需要維持市場經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)和社會秩序穩(wěn)定運行。這些,都對政府管理方式和管理手段提出了更嚴、更高的要求。然而,習(xí)慣于掌管一切的政府,其管理方式和管理手段相對簡單、粗放,尚不能完全適應(yīng)簡政放權(quán)改革之后政府管理日趨精細化、人性化、標準化的要求,這會使政府在實現(xiàn)簡政放權(quán)改革之后,可能在管理方式和管理手段方面要經(jīng)歷一段時期的轉(zhuǎn)型陣痛。

3.1.4 中央政府和地方政府以及地方政府之間財政儲備和汲取能力的差異

簡政放權(quán)改革以簡化程序、削減審批、下放權(quán)力為主要特色,一個很重要的目的就是要為企業(yè)、社會松綁,降低企業(yè)和社會的運營成本和交易成本。值得注意的是,簡政放權(quán)改革本身也是需要一定量的財政資源作為支撐的,這包括已有財政儲備以及未來財政汲取能力。財政資源目前在中央和地方以及不同地方之間存在較大差異?？傮w而言,1994年分稅制改革以后,中央政府控制著全國財政資源的多數(shù)部分,地方政府僅能從少數(shù)地方稅種以及央地共享稅種獲得一定財政收入;不同地方之間財政收入狀況差距較大,東部沿海發(fā)達省份可支配財政資源就比中西部地區(qū)普遍要高。這種央地和地方之間財政儲備和汲取能力的不均衡,可能會使中央政府和地方政府以及不同地方政府之間簡政放權(quán)改革的步伐難以同步,改革地方性特征可能會比較明顯,不同地區(qū)的企業(yè)、社會、公民面臨的具體行政環(huán)境因而可能會千差萬別,影響到企業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移以及公民異地辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的進度和效果。

3.2 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下簡政放權(quán)的具體舉措

3.2.1 以簡政放權(quán)為基準,政府供給要適度

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視野下進行簡政放權(quán),自然需要重點關(guān)注政府供給側(cè),這包括制度供給、政策供給、資源供給、環(huán)境供給四個方面。政府在制度、政策、資源、環(huán)境供給時,應(yīng)當堅持適度原則,避免過分強調(diào)政府供給,回到政府掌控一切的計劃經(jīng)濟模式。應(yīng)當明確政府供給是要在充分尊重市場、社會、公民實際需求的基礎(chǔ)上進行,不能越出簡政放權(quán)改革為政府、市場、社會劃出的邊界,防止因為政府供給在市場、社會引起新一輪一擁而上的現(xiàn)象。政府應(yīng)當專注于公共性和外部性領(lǐng)域,放手讓市場真正按照要素價格和比較優(yōu)勢配置資源,增強戰(zhàn)略定力,對于正常市場波動,應(yīng)有必要的容忍度和耐心。

3.2.2 修好內(nèi)功,做好制度供給

政府應(yīng)當進一步推進行政審批制度改革,提高這項改革在全國各級政府的覆蓋面。要引導(dǎo)地方各級政府結(jié)合本地實際大膽開展行政審批制度改革試驗,切實減少各級政府對市場和社會的微觀干預(yù);要簡化政府辦事流程,提高行政效率,降低行政成本,強化服務(wù)型政府建設(shè);最關(guān)鍵的是要通過簡政放權(quán)改革,逐步理清政府與市場、社會的邊界,以此作為相關(guān)政策的基石。

3.2.3 靈活推進政策供給和資源供給

應(yīng)當堅持產(chǎn)業(yè)政策要準,對嚴重過剩行業(yè)堅決去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿,促進產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)創(chuàng)新,同時配合社會保障政策,做好這類產(chǎn)業(yè)相關(guān)人員的兜底工作,保障其基本生活不受太大影響,增強其對未來生活的預(yù)期;對于供給不足的中高端產(chǎn)業(yè),政府應(yīng)當避免直接給予明確的投資支持,防止再次出現(xiàn)產(chǎn)能過剩,可以考慮通過間接市場情況監(jiān)測的方式,發(fā)揮政府在大數(shù)據(jù)資源方面的優(yōu)勢,及時、公開、透明地向市場、社會提供行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù),讓市場規(guī)律引導(dǎo)企業(yè)、個體選擇創(chuàng)業(yè)、投資、創(chuàng)新方向。在簡政放權(quán)過程中,一方面理順央地財政稅收關(guān)系,保證地方政府有能力開展改革;另一方面改革戶籍制度和土地經(jīng)營管理制度,逐步將政府以權(quán)力形式牢牢控制的諸多資源合理讓渡給市場、社會、公民個體,打通勞動力、土地、資本等資源要素市場,讓企業(yè)、社會、個體在正常市場經(jīng)濟活動中都能分享政府簡政放權(quán)后帶來的紅利。

3.2.4 建設(shè)誠信政府,引導(dǎo)環(huán)境供給

上文所說某政府部門領(lǐng)導(dǎo)不遵守與當?shù)仄髽I(yè)約定的做法,實質(zhì)是某些地方政府違背誠信的一種表現(xiàn)。由于政府在市場和社會生活中有著重要影響,對企業(yè)和個體起著引導(dǎo)垂范作用,所以政府需要按照契約精神,嚴格履行自己所同意的協(xié)議或者諾言,以政府誠信帶動市場誠信和社會誠信的形成。同時政府在簡政放權(quán)改革過程中,也應(yīng)當強化誠信意識,不能對已經(jīng)公之于眾的改革舉措朝令夕改;還應(yīng)當樹立規(guī)則意識,防止簡政放權(quán)改革出現(xiàn)重大反復(fù),從而形成有利于技術(shù)進步和組織方式革新的穩(wěn)定、誠信的良好環(huán)境。

3.2.5 及時更新發(fā)展合適的管理方式和管理手段

首先,應(yīng)當調(diào)整政績考核制度,為簡政放權(quán)改革預(yù)留活動空間,盡量避免其他硬性指標對推行簡政放權(quán)改革的任務(wù)替代或者目標替換現(xiàn)象發(fā)生;其次,應(yīng)當適時調(diào)整公務(wù)員激勵機制,包括公務(wù)員薪酬制度和晉升制度,之前推行基層公務(wù)員職級和職務(wù)并行制度就是具有激勵作用的實踐探索,未來還需要繼續(xù)優(yōu)化公務(wù)員的待遇結(jié)構(gòu)和晉升體系,滿足公務(wù)員個人生活和精神需求,提高其工作積極性;再次,適當推行政府精細化管理、科學(xué)化管理、人性化管理,使政府管理適應(yīng)簡政放權(quán)改革之后形成的服務(wù)特點,避免因為管理方式和管理手段滯后,影響簡政放權(quán)改革的實際效果。

4 結(jié)論

主要依靠投資拉動經(jīng)濟增長的方法已經(jīng)難以實現(xiàn)經(jīng)濟長遠發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨和國家適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)作出的戰(zhàn)略決策,著眼于保持經(jīng)濟中長期增長。結(jié)合中國人口紅利減少的現(xiàn)實,從柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)可以看出,全要素生產(chǎn)率和勞動資本生產(chǎn)組織方式是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革極為重要的運作方向,而這兩點都與政府體制機制直接相關(guān),因此供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)鍵在于政府改革。作為政府改革重要部分的簡政放權(quán)改革,承擔著推動實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重任。作為簡政放權(quán)重要突破口的行政審批制度改革已經(jīng)初具規(guī)模,取得一定成效,釋放著市場和社會活力。下一階段行政審批制度改革還應(yīng)該繼續(xù)深化,將政府核心審批事項逐一整理,應(yīng)該下放給市場和社會的事項,就要堅決下放,不能單純追求審批事項數(shù)量的削減,更應(yīng)該對束縛市場和社會具有關(guān)鍵作用的審批事項進行清理,以期達到質(zhì)的改變,徹底為市場和社會松綁,營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的寬松自由環(huán)境。

簡政放權(quán)改革不能僅僅停留在行政審批制度上,還應(yīng)該繼續(xù)推進到中央政府向地方政府放權(quán)以及政府向市場、社會放權(quán)的層面,尤其需要理清政府和市場、社會的邊界范圍與運行規(guī)則。隨著簡政放權(quán)改革的深入,很有可能會遇到權(quán)力思維、利益既得者的掣肘,存在著政府現(xiàn)有管理方式和手段可能無法有效應(yīng)對改革后新情況、央地和各地區(qū)之間財政儲備以及汲取能力差異等一系列現(xiàn)實問題。雖然政府深度推行簡政放權(quán)改革會有相當難度,但是這項改革必須持續(xù)進行下去,在堅持供給適度的基礎(chǔ)上,可以嘗試以制度供給、政策供給、資源供給、環(huán)境供給為基本行動面向,輔之以誠信政府建設(shè)、政績考核制度、公務(wù)員激勵機制、政府管理方式和管理手段創(chuàng)新,促進技術(shù)進步和生產(chǎn)組織方式革新,從而服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體目標。

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