考核國家：國際“治理指數(shù)”的?？率揭暯洽?/h1>
2016-02-12 19:12奧代德勒文海姆著朱劍編譯
探索 2016年4期
[以]奧代德·勒文海姆著,朱劍編譯
(1.希伯來大學國際關系學系,耶路撒冷91905；2.華東政法大學政治學研究院,上海201620)
近些年來,越來越多的國際行為體——如國際政府組織、非政府組織、私人機構等,開始發(fā)布不同的指數(shù)和報告。這些指數(shù)和報告旨在根據(jù)國家在不同治理領域內的政策和能力來進行排名。“聯(lián)合國發(fā)展計劃”的一份調查報告表明：當前關于治理方面——如政治腐敗、公民自由、性別平等、人權、經濟競爭力、新聞自由、政治穩(wěn)定、環(huán)境表現(xiàn)、人類發(fā)展——的指數(shù)共有165種之多。盡管就其實踐本身來說并不新鮮——第一個關于主權信譽的國際評級早在20世紀30年代便已發(fā)布,但針對國家的評級確實構成了近十年來的一個重要特征。在上述的165種指數(shù)當中,83%的指數(shù)是在1991年到2006年間研發(fā)的,50%的指數(shù)是在2001年到2006年間研發(fā)的。
與此同時,相關的學術文章也已大量出現(xiàn)。近來關于國際信用評級機構,即穆迪、標準普爾、惠譽的文章主要關注的是信用評級過程中的決定性因素,或是對夸大信用評級機構在國家和私人投資者的經濟和金融決定中發(fā)揮的作用進行批駁。而另一類重要的文獻則是關注“善治”概念——通常會被操作化并利用不同的治理指標來進行衡量——對援助國和被援助國相關政策的影響。這些研究旨在分析為什么諸多援助國會傾向于選擇性援助,并強調善治與經濟增長、國家發(fā)展之間的關系。
上述的研究通常是經驗導向的。它們會探討測量的問題,分析影響評級機構的因素,研究評級體系的出現(xiàn),爭論治理指數(shù)對決策制定的真實影響。盡管會涉及其中的一些問題,但本文試圖將治理評級實踐作為一個整體置于更大的理論背景之下?；诿仔獱枴じ？碌闹卫硇g概念,作者對治理指數(shù)的政治意義進行了批判性分析。在作者看來,這些指數(shù)和報告作為一整套考核體系中的一個重要組成部分,建構或者說再次確認了國際體系中的等級制結構及大國權威。
考核不僅反映了關于“善治”的特定知識及理念,并且還滲透進了權力,因為其試圖形塑并引導被考核國家的行為。在經濟上和政治上強大的行為體(如美國政府和世界銀行)需要對他國的治理情況進行考核。而這些行為體可能會采用其他機構(如“透明國際”“自由之家”“傳統(tǒng)基金會”和“世界經濟論壇”)的考核,以此來使它們針對被考核國的政策合法化,或者,它們從一開始就會根據(jù)這些考核制定相應的政策。然而,需要注意的是,國際考核只是一種隱性的權力形式。作者強調,這種隱性特征基于的是行為體的“責任化”戰(zhàn)略。也就是說,將被考核國建構成一個能自由地負責任選擇的道德主體。如此一來,那些惡劣的、不受歡迎的行為,就是被考核國的責任,而非權力持有者或是考核者的責任。本文認為,考核作為統(tǒng)治的一種技術性手段,可以使強大的行為體無視或是弱化它們對諸多全球不公正和不平等現(xiàn)象所應負的責任。
本文的第一部分關注的是作為治理術其中一種形式的考核。第二部分將會探討考核是如何滲透進權力及等級制關系的。并且,該部分還會展示考核如何建構出了一種合法性話語體系。這種話語體系是弱國和發(fā)展中國家日益無法忽視的。此外,在這一部分,作者將通過各種治理指數(shù)和報告來證明它們有著共同的政治理由及技巧。本文的第三部分試圖指出將被考核國建構成一個負責任的道德主體可能會出現(xiàn)的問題。
1 考核與治理術
國際治理指數(shù)和報告類似于正式的考核。它們是由一組專家根據(jù)標準化的方法、準則及問卷,通過直接駐在該國或收集整理一、二手信息,例行監(jiān)測并分析諸多國家的實踐及其能力。而后,根據(jù)特定的知識體系,它們會按照國家在相關方面的表現(xiàn),對國家進行打分或分類。其中,一些評級體系可能是對諸多專家和組織創(chuàng)建的指標和收集的數(shù)據(jù)的整合。盡管如此,即便是整合性的指標體系,它們在衡量政策或能力時,也是基于“權威”的知識體系。
在諸多評級中,有些采用的是排名表的形式,即根據(jù)單一降序的方式對被評價國家進行排名,如“透明國際”的“腐敗感知指數(shù)”。有些則是按得分數(shù)值來評價國家,如“自由之家”的“世界自由指數(shù)”。此外還有根據(jù)確定的定性分類來評估國家表現(xiàn),如美國國務院的《人口販運報告》劃分的四級體系。不像統(tǒng)計性的數(shù)據(jù)庫或是基于事實的數(shù)據(jù)庫那樣根據(jù)“硬”數(shù)據(jù)來對國家進行評級,上述的評級已經摻入了一些經過精心表述的定性評價,且試圖對國家在相關問題領域內的表現(xiàn),進行本質上帶有意識形態(tài)和政治意義的評判。
一些國際行為體發(fā)布的相關評估和報告并未包括一套關于評級的標準化體系,如“國際特赦組織”關于140多個國家人權狀況的年度報告。相對來說,標準化的評級可能更加簡單、清晰。這樣能夠幫助考核者、被考核者以及第三方迅速把握復雜現(xiàn)實。而且,量化與正式的分類能夠產生一種方法嚴格、科學客觀的表象。盡管相關治理評級的研發(fā)者有時會承認他們的體系存在方法論上的問題,但其還是強調他們在盡可能地提供最為準確的分類。盡管如此,按照?？碌挠^點,所有的知識都是政治性的,尤其是在評價國家治理這個問題上,更是如此。因為在這個領域內,所有的基本術語和問題都是具有高度價值傾向并富有爭議的。
譬如,“世界自由指數(shù)”在評價以色列的政治權利和公民自由度時,將以色列和以色列占領地區(qū)區(qū)分開來。這種區(qū)分導致以色列被評為“自由”,而以色列占領地區(qū)則被定為“非自由”。但在現(xiàn)實當中,以色列與其占領地區(qū)之間并不存在如此明確的區(qū)分。事實上,一些學者認為,以色列人和巴勒斯坦人的關系更像是國內沖突而非跨國沖突。
作者認為,考核既可以作為一種規(guī)訓行為,也可以作為治理術的一種方式。而根據(jù)福柯的理論,規(guī)訓行為是由以下三種進程結合作用的結果：1)根據(jù)不同的慣例訓練個體;2)將其置于全景式的監(jiān)控當中; 3)對禁止行為或越軌行為進行懲罰。通過創(chuàng)建慣例,收集信息,并對被考核者進行分類,考核變成了一種能夠揭示并控制問題行為的工具。規(guī)訓是權力的一種形式。它通常被應用于正式的、限定性的等級制結構當中(如監(jiān)獄、學校、軍隊等),以此來培養(yǎng)溫順的個體。另一方面,治理術則希望通過個體自由和選擇自由來推動主體的自我優(yōu)化。有基于此,自由的行為體一般會默許,有時甚至是主動請求其他行為體對其進行測試。這就使它不同于那些在規(guī)訓情況下被強迫進行考核的行為體。考核作為一種規(guī)訓工具在國際政治中并不常見,因為在國際政治領域內,等級制關系不夠正式,而國家作為主權行為體能夠拒絕考核。
在規(guī)訓的情況下,任何通過考核揭露出來的越軌行為都會遭到懲罰,但是如果按照治理術,那么表現(xiàn)較差的被考核者則不會受到懲罰。盡管可能會有負面影響,但這并非懲罰。相反,考核結果帶來的負面影響會被認為是(至少考核者會將其塑造成為)被考核者能力低下的副產品。所以,關于被考核者的負面評價應該由被考核者自身來承擔,未來的改進也需由其自身進行,盡管指導原則是由權力持有者來提供的。這就是治理術所謂的對個體的“責任化”。相反,如果進行懲罰,那么懲罰機構就需要對改善問題負責,因為懲罰被認為是權威機構的制度化實踐。而該權威機構被賦予了維護社會秩序的正式責任。
從治理術的角度來看,國際評級的相關指數(shù)和報告將被考核國家塑造成為道德主體,需要為其境內發(fā)生的事件負責。在這些考核當中,“國家”既是研究的客體,又被認為是具有行動能力的行為體,能夠為其選擇及政策,進而是考核中的得分負責。如此一來,考核就催生出了一種期待：即國家(尤其是表現(xiàn)較差的國家)應當改善它們的行為。但是這也模糊了(即使并非有意)其他行為體對社會、經濟和政治問題的責任。
2 權力和國際考核
2.1 知識等級
許多國際評級體系的研發(fā)者都認為：他們的指標能夠被各國政府和其他行為體用來評估特定的國家政策,實現(xiàn)可欲的變革。即使這種判斷純粹出于善意,但需注意的是,權力并未在此過程中消失。事實上,考核至少在兩個層面涉及了權力：第一,考核反映了知識的等級關系,根據(jù)這種等級關系,考核者確立了理性和正確行為的邊界;第二,即使主權國家無需被強制接受考核或考核者的建議,但它們,尤其是窮國和不發(fā)達國家發(fā)現(xiàn)越來越難以拒絕考核或者考核者的建議。
盡管在評級標準的制定和評估方法的運用上,被考核者有時候會得到咨詢。但從一開始,就是由考核者來決定需要考核哪些方面,包括哪些信息來源,確定各項指標的權重以及評價的具體操作辦法。這些方法論上的問題與“真理”的產生密不可分。按照?？碌睦碚?它們也與權力相互關聯(lián)。事實上,權力在考核的過程中顯而易見。尤其是與更具平等意義的國際條約或國際機制相比,更是如此。因為對于那些將會成為國際行為準則的概念界定,國家有法律權利就其進行磋商。
相反,“國際開發(fā)協(xié)會”(世界銀行的特許借貸機構)曾經聲明：即使它試圖在評級的過程中——以確定是否具備貸款資格——提高國家的參與度,也要“確保這種參與會被看做是一種單向度的咨詢,而非雙方平等的協(xié)商”[1]6。“傳統(tǒng)基金會”與《華爾街日報》共同開發(fā)的“經濟自由指數(shù)”同樣揭示出了知識的等級性。該指數(shù)宣稱“旨在逐年記錄(國家和地區(qū)的)進步或倒退……并使健忘的政治家重新記起經濟自由的好處……本指數(shù)遵循的一個基本信條就是：沒有衡量就沒有進步”[2]x-xi。然而,正是指數(shù)的研發(fā)者才能決定經濟自由的涵義,以及進步或倒退的標準。
2.2 考核中權力與知識的聯(lián)結
如果國家可以無視國際考核中的“責任化”效應,那么考核中所反映出來的知識等級關系本不會顯得那么重要。事實上,國際體系中的考核并不具有強制性。主權國家完全可以拒絕考核,或是限制考核者的考核能力,再或是無視考核者的建議。如果說治理術旨在建構一種能夠形塑并指導國家行為的真理,那顯然有些國家會拒斥反映這種真理的理念或意識形態(tài),抑或是直接反對這種真理本身。而國家確實可以阻礙考核者在其領土上的活動,并質疑考核者對其進行評價的權利。
譬如,喀麥隆在1998年曾強烈譴責“透明國際”的“傲慢自大”。因為該機構將喀麥隆評為當年腐敗感知度最高的幾個國家之一。2003年,阿爾及利亞拒絕了一些“自由之家”工作人員的簽證,并要求該組織在開展相關活動時,應事先遞交計劃,獲得政府許可。2005年,俄羅斯國家杜馬初步通過了一項議案,旨在嚴厲限制外國非營利性組織及其附屬機構在俄羅斯境內的活動。作為一個極端的案例,朝鮮不允許任何國際組織收集關于它的經濟信息。
盡管如此,許多被考核國家還是發(fā)現(xiàn)很難拒絕考核。因為霸權國家、有影響力的國際組織、私人投資者,或是自己來進行考核,或是將其他機構的考核結果納入自身的決策過程當中。這就使考核成為考核者與被考核者之間關系的影響因素。當然,它并非是唯一的影響因素。例如,研究對外援助的埃里克·諾伊邁爾發(fā)現(xiàn),像加拿大、丹麥、荷蘭和挪威這樣的援助國并不總是基于治理指數(shù)的結果來選擇援助對象,即便其宣稱它們的選擇性援助是按照善治的標準來進行的[3]81-82。托馬斯·安德森等人則認為,在1993年至2000年間,美國的政治利益影響到了“國際開發(fā)協(xié)會”的借貸政策,盡管該機構的決定本應基于相關治理指數(shù)的評價結果[4]。
即使這樣,這些國家還是逐漸意識到了考核的重要性。譬如,美國審計署研究發(fā)現(xiàn)：針對《人口販運報告》中被評為同一級的國家,美國的相關政策并不總是一致。不過,美國國務院事實上早已意識到了這一問題并在對其加以改進。這說明了作為一種治理技術的考核正在擴散。隨著考核“心態(tài)”的擴展,即使在被考核者的表現(xiàn)與考核者的政策之間并不存在必然聯(lián)系,但考核確實建構出了一種新的話語體系,并在其中確立了一種新的常態(tài)標準。結果就是出現(xiàn)了新的政治行為動機與界限,由此產生的爭論和辯護也隨之而來。
考核逐漸被強大的國際行為體所接受,使得一種新的關于合法性及正確行為的話語體系出現(xiàn)。如此一來,限制考核過程,或是公開反對考核,都將會承擔被貼上“不透明”“失職”“專制”“無賴”等標簽的風險。因此,越來越多的國家不得不同意考核,并承諾對考核較差的方面進行改進。而有些國家甚至會主動要求考核。
在這種背景下,知識和權力的關系就顯得尤為重要。以“千年挑戰(zhàn)賬戶”為例,它是美國于2002年宣布啟動的價值達數(shù)十億美元的對外援助項目,由千年挑戰(zhàn)公司運營。這家美國政府公司基于治理的16項指標,判斷候選國是否享有獲得援助的資格。而其指標多是取自像“自由之家”、世界銀行研究院、國際貨幣基金組織和“傳統(tǒng)基金會”的相關指數(shù)?！扒晏魬?zhàn)賬戶”已經逐漸被認為是向窮國分配援助的典范。有影響力的觀察家因而會大加宣傳、推薦該項目。
確定無疑的是,治理指數(shù)正在慢慢地滲透進發(fā)展援助的話語體系中。澳大利亞最近一份關于海外援助政策的政府白皮書指出：“澳大利亞的對外援助正在不斷增加。而從中獲益的一個條件就是治理的改善和援助的有效性。對于那些達到預期表現(xiàn)的國家,澳大利亞將會給予額外的資源,以此來增強這些國家改善治理的動能?！盵5]另外一個案例則是“非洲發(fā)展新伙伴計劃”。該計劃是在“八國集團”的鼓勵下于2001年提出的?，F(xiàn)在是由經濟合作與發(fā)展組織與歐洲聯(lián)盟提供支持。這些北方國家給予援助的條件就是治理的改善。而治理的改善是通過“非洲國家相互審查機制”——25個非洲參與國就相互之間的治理情況進行考察——來評價的。該機制不僅會將北方援助國的評價納入其中,還會吸收外部考核者研發(fā)的“更可測量”“更加客觀”的指數(shù)評價結果。
治理術適用于可自主選擇,盡管這種選擇同樣會受到強大行為體的限制的行為體。它被用來確定負責和理性選擇的界限,引導行為體按照權力持有者希望的方式行事。還是以“千年挑戰(zhàn)賬戶”為例,其所采用的選擇性援助原則,意味著尋求援助的國家在申請項目時,必須同意根據(jù)千年挑戰(zhàn)公司使用的評級體系來進行考核。如此一來,申請國等于接受了考核設定的行為界限。而這也就說明了相當數(shù)量的國家已經或明或暗地承認了考核所反映出來的知識等級關系。并且,因為“千年挑戰(zhàn)賬戶”的指標直接取自幾種不同的權威指數(shù)(如世界銀行研究院的“治理指數(shù)”和“自由之家”的相關評級),所以隨著它的指標作為一種評價工具獲得越來越多的合法性,那些構成其指標來源的指數(shù)的權威性也就得到了增強。
對此,印度尼西亞財政部長斯里·穆爾亞尼·因德拉瓦蒂就曾反復宣稱,“千年挑戰(zhàn)賬戶”真正吸引人的地方在于它所提供的認證,因為它為私人投資者提供了強大的投資信號[6]27。尼加拉瓜駐美國大使薩爾瓦多·斯丹達格也認為：“除了援助數(shù)量外,獲得資金援助本身同樣意味著是對我們的認可。而這對投資者來說是十分重要的信息?！盵7]
考核已經開始成為被考核國家尋求權威性認證的工具。它們顯然意識到了知識和權力在考核中的結合。例如,土耳其對其在“全球競爭力指數(shù)”(由“世界經濟論壇”研發(fā))2006—2007年度排名中提升了12位而頗感自豪。并且,它還意識到像“全球競爭力指數(shù)”這樣的國際指數(shù)往往是投資者的第一參照。
認證效應在信用評級中尤其明顯。在蒂莫西·辛克萊爾看來,信用評級機構事實上就是“新的資本的主人”。穆迪、標準普爾、惠譽(在較小程度上)的信用評級在決定國家向國際金融市場借款的能力上是非常有影響力的。而克里斯托弗·布魯納和拉維·阿布德萊同樣發(fā)現(xiàn)：“許多主權國家政府試圖通過信用評級來證明它們的公開透明和對市場的親善?！盵8]192考慮到主權國家需要為評級支付費用,這在很大程度上說明了它們已經將考核的知識等級關系內化到了相當高的程度。并且,這一趨勢還得到了美國及“聯(lián)合國發(fā)展計劃”的鼓勵?！奥?lián)合國發(fā)展計劃”在2002年發(fā)起了一項特別企劃,旨在資助針對撒哈拉以南非洲國家的評級。隨著低收入國家對評級的日益接受,它們越來越不可能輕易地放棄這些評級,即使它們自己需要為此支付費用。因為一旦國家接受了這些評級,那么評級的缺乏本身就有可能被視為是負面信息。
按照辛克萊爾的看法,信用評級機構本身就是強大的國際行為體。當這些機構采用相關評級來評判國家的治理情況時,那些考核的權威性也會隨之增強。事實上,“腐敗感知指數(shù)”和“世界自由指數(shù)”就被主要的信用評級機構拿來作為決策的依據(jù)?？邓固苟 っ防飱W斯和埃里克·佩吉特-布蘭克發(fā)現(xiàn),“腐敗感知指數(shù)”對于信用評級有著極強的影響力[9]。而坎迪斯·阿徹等人也發(fā)現(xiàn)信用評級機構會用“世界銀行的‘治理指數(shù)’來衡量一個國家的言論自由和政府責任、政治穩(wěn)定程度、暴力節(jié)制能力、政府有效性、管理質量、法治和腐敗控制能力”[10]359。
“腐敗感知指數(shù)”事實上是一個極好的案例,表明考核的知識等級關系是如何因為強大國際行為體的采用而得到強化。除了信用評級機構外,“腐敗感知指數(shù)”還被許多發(fā)達國家的財政部所采用,以此在為出口商提供出口保險時計算保險費。并且,西方國家的商務和貿易部長在為公民提供關于外國商業(yè)和投資環(huán)境的信息時,也會經常提起“腐敗感知指數(shù)”。此外,像“索羅斯基金會開放社會研究所”這樣的私人援助機構也會采用“腐敗感知指數(shù)”。
2.3 考核“心態(tài)”擴散的理由
每一個評級機構都有自己的理由來考核國家,但一些普遍性的因素解釋了為何評級在當今已經擴展到如此多的領域。其中一個原因就是特定的發(fā)展中國家確實對考核感興趣并且有需要。對此,尼日利亞前財政和外交事務部長恩戈齊就說：“政策制定者及改革者試圖對治理的某些重要方面進行嚴格度量。而世界銀行的‘治理指數(shù)’作為一種無價工具,可以在任何領域內當作評估進步的基準?！盵11]
盡管如此,考核擴展的主要原因還是由于國際新自由主義的興盛。具體來說,首先是針對發(fā)展中國家投資的大幅上漲,促使投資者尋求更多的信息以減少投資風險。其次,冷戰(zhàn)的結束和意識形態(tài)色彩的弱化,突顯了第三世界糟糕治理的外溢作用及負面影響。再次,20世紀八九十年代,第三世界政策改革及外部援助的失敗,導致援助者因為資金被浪費而感到沮喪。最后,道格拉斯·諾思以及其他新制度經濟學學者的著作揭示了“國家治理體系對于國家成功的重要性”。
更大的動能來自于美國在“9·11”事件后的認識：第三世界的善治、發(fā)展與減貧和消除反美恐怖主義是相關的。這種理解與世界銀行、國際貨幣基金組織、經濟合作與發(fā)展組織這樣的政府間國際組織,以及“透明國際”“自由之家”這樣的非政府間國際組織的認識是一致的。也就是說,腐敗、缺乏民主、不尊重人權、善治的普遍缺乏將會阻礙經濟發(fā)展,并導致外部援助的無效。在此背景下,考核在霸權國家、國際組織和非國家行為體之間形成了一個聯(lián)結,這一聯(lián)結產生并再生了國際政治的權威。
當美國或歐盟采用世界銀行或其他非政府間國際組織的考核結果時,非國家行為體就有機會參與設定國際議程,甚至可以按其支持的路線來指導被考核國家的行為。同樣,考核使強國不僅能夠形塑被考核國家的行為,并且通過宣稱考核基于的是客觀的、技術性的標準,而使這種形塑變得合法化。即使被考核者發(fā)現(xiàn)考核帶有政治上和意識形態(tài)上的色彩,但鑒于考核所宣稱的專門性、客觀性、嚴格性和公正性,它們仍有可能將其看作是一種不那么具有強制性和對抗性的推進權力方式。
當然,一些國際組織和國家可能確實會公然使用點名羞辱的方式,如經濟合作與發(fā)展組織發(fā)布的在反洗錢運動中不合作國家和地區(qū)的名單。但通常來說,考核者或第三方在使用具有潛在羞辱性的信息時,總是宣稱他們并不會以此來羞辱被考核國家。在他們看來,考核僅僅是反映了被考核者的真實情況。需要注意的是,盡管得到了西方的認同,但形成國際考核的基本理念并未獲得普遍認可。所以,考核試圖在評價過程中融入“專門性”和“技術性”,以使考核更加客觀和自然,或者說是“非政治化”。這就在某種程度上建構了考核者與被考核者之間的關系：考核者并不是對被考核者發(fā)布指令或命令,而是提供建議和意見。當然,這不是說在互動過程中,權力并不存在。只是如此一來,弱國宣稱強國在它們身上強加義務的合法性就消失了。而且,至少從表面上來看,考核的目的是為了幫助被考核國家進行自我改善。這樣就在一定程度上推動了被考核者的“責任化”。也就是說,被考核國家如果想要獲得由強國控制的國際資源和福利,那就必須證明它的政策質量及能力。
3 被考核國家的“責任化”
國際考核并不總是能夠按照考核者希望的方式來形塑和指導考核對象的行為。丹尼爾·考夫曼等人發(fā)現(xiàn)：他們自1996年開始發(fā)布“治理指數(shù)”,但“很少有證據(jù)表明全球范圍內的治理情況因此有了顯著改善”[12]18。并且,他們還注意到,盡管一些國家的治理情況得到了改善,但這些變化往往是表面上的(如僅僅是建立了反腐機構,但這一機構沒有有效的權威),只是針對國際壓力的權宜應對罷了。
盡管如此,考夫曼認為積極的改善還是存在的。從2005年開始,“治理指數(shù)”改為每年發(fā)布。這是為了能夠更加及時地監(jiān)管全世界的治理情況。盡管許多國家在治理方面的年度改變是很小的,但是通過觀察年度數(shù)據(jù)的變化,可以幫助使用者發(fā)現(xiàn)并監(jiān)管那些在短期內發(fā)生巨大改變的地方。這其實說明了世界銀行研究院認為它的指數(shù)有能力改善國家的治理情況。而且,一些國家確實會根據(jù)相關考核的結果來改變政策。譬如,道格·約翰遜和特里斯坦·扎伊翁茨認為：“即便是在千年挑戰(zhàn)公司初創(chuàng)階段,一些國家也會為了獲得它的援助,而確實改善它們在一些指標上的表現(xiàn)。事實是,相較于那些貧困的非候選國家,‘千年挑戰(zhàn)賬戶’的候選國為了獲得援助,超過25%的指標表現(xiàn)得到了明顯改善?！盵13]2-3
即便如此,還是應該認識到：考核建構出了一種新的關于國家責任的話語體系。它將被考核國家變成一個需要為其政策及能力負責的道德主體。反過來,這又為強國針對被考核國家采取的政策進行了辯護,或是為其制定新的政策提供了依據(jù)。也正因如此,對于被考核者的決定和建議并非是基于權力,而是根據(jù)考核揭示出來的真實情況加以決定的。這樣就創(chuàng)造出了一種客觀公正的表象。更為重要的是,這種“責任化”策略使得考核者或第三方可以指導被考核國家,而無需為此負責。
前世界銀行總裁詹姆斯·沃爾芬森曾敦促柬埔寨要大力遏制腐敗,否則它將面臨來自世界自由貿易市場的孤立。沃爾芬森說道：“如果一個國家不能在世界貿易中成為可靠的競爭者,那么它只能責備自己?！盵14]前美國國務卿科林·鮑威爾則試圖推動撒哈拉以南非洲國家參加由美國和“聯(lián)合國發(fā)展計劃”資助的項目,并以此去獲得信用評級。他說：“沒有評級的國家更為神秘,因此更加危險。一旦獲得主權信用評級,你們的國家就能減少風險并鼓勵外部投資。主權信用評級能給資本以信心。”[15]
這些案例涉及不同的領域,但一個共同的邏輯就是：考核揭示了國家的真實情況。評價較差是被考核國家自身作為的結果?？己苏咭苍S能夠提供幫助和指導,但最終的責任還是應該歸在被考核者身上。在某種程度上來說,這無疑是正確的。國家應該為其政策及能力負責。但問題在于：
第一,許多發(fā)展中國家的政治、經濟和社會結構與西方國家大為不同。這就意味著治理情況的改善(按照西方標準)將是一個漸進、漫長的過程。但考核者總是期望能夠迅速改進治理情況。如此一來,國家不僅需要比較它們的政策及能力,并且還要對比它們迅速變革的能力。即使一個國家表達了改進的愿望,并且正在朝著積極的方向前進,它也仍有可能因為“落后”于他國而招致負面評價。
第二個問題是針對被考核者的“責任化”。它在某種程度上弱化了考核者的責任,即便被考核者的糟糕情況完全是由于國際行為體的壓迫或誘導所致。譬如,腐敗至少包括兩方——賄賂者和受賄者,事實上,除了“腐敗感知指數(shù)”,“透明國際”還發(fā)布了“行賄指數(shù)”排名。它被用來衡量工業(yè)化國家公司在外行賄的程度。然而,在“行賄指數(shù)”中排名較低的代價要遠小于在“腐敗感知指數(shù)”中排名較低的代價。因為后者已經在各種決策過程中扮演了極為重要的角色,而前者卻還默默無聞。
在人權和人口販運問題領域也存在著類似情況。例如,“自由之家”在2005年的評級中將約旦定為“部分自由”,其中的一個原因就是出現(xiàn)了“虐囚事件”。盡管并未弱化約旦的責任,但評級沒有正視美國的責任。因為正是美國的壓力,才使約旦開始對恐怖分子嫌疑人進行刑訊逼供。在人口販賣問題領域,巴西在《人口販運報告》中被歸入倒數(shù)第二級。排名這么低的一個原因是在巴西的旅游地區(qū),針對兒童的性剝削現(xiàn)象十分嚴重。墨西哥也是如此,尤其是在它與美國交界的地方及一些旅游地區(qū)。這份報告只是大致提到了(在導言部分)美國的色情旅游對人口販賣的推動作用,在正文中卻根本沒有談及此事。然而,據(jù)估計,超過16 000名兒童卷入了墨西哥旅游勝地和邊境城市的色情行業(yè)當中,而美國的兒童性旅游者是主要的剝削者。
4 結論
本文的目的不在批評考核本身。有些時候,考核確實能夠幫助推動積極的價值,如民主、人權、法治和責任政府。盡管如此,正如治理術所揭示出來的那樣：知識與權力是分不開的。本文強調國際考核不是單純?yōu)榱朔照?或是國家可以任意接受或拒絕的建議。這些評價體系嵌入了權力和統(tǒng)治關系中。被考核國家如果不冒特定的風險,是不會斷然拒絕這種評價的。因此,考核應當被看作是國際等級制關系中的一部分。其中,權力和知識在霸權國和特定的非國家行為體間相互流轉。
雖然如此,國際政治中的考核不是為了強迫國家做其不喜歡做的事情。相反,它建構了一種話語體系,并由此構成了國家正常性和國際合法性的一種決定因素。事實上,考核還削弱了霸權國和非國家行為體在使用權力時的任意性,而被考核國家的決定和政策也日益需要得到考核的結果來證明。不過,這卻造成了對每個被考核國家特定背景的忽視,從而導致了決策制定的“機械化”。此外,考核還推動了針對弱國和窮國的“責任化”,結果造成考核者和第三方的“非責任化”。而這又在某種程度上固化了國際體系中的非正義和剝削。因此,對這種趨向的反對必須包括對考核的批判性分析。
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[以]奧代德·勒文海姆著,朱劍編譯
(1.希伯來大學國際關系學系,耶路撒冷91905；2.華東政法大學政治學研究院,上海201620)
近些年來,越來越多的國際行為體——如國際政府組織、非政府組織、私人機構等,開始發(fā)布不同的指數(shù)和報告。這些指數(shù)和報告旨在根據(jù)國家在不同治理領域內的政策和能力來進行排名。“聯(lián)合國發(fā)展計劃”的一份調查報告表明：當前關于治理方面——如政治腐敗、公民自由、性別平等、人權、經濟競爭力、新聞自由、政治穩(wěn)定、環(huán)境表現(xiàn)、人類發(fā)展——的指數(shù)共有165種之多。盡管就其實踐本身來說并不新鮮——第一個關于主權信譽的國際評級早在20世紀30年代便已發(fā)布,但針對國家的評級確實構成了近十年來的一個重要特征。在上述的165種指數(shù)當中,83%的指數(shù)是在1991年到2006年間研發(fā)的,50%的指數(shù)是在2001年到2006年間研發(fā)的。
與此同時,相關的學術文章也已大量出現(xiàn)。近來關于國際信用評級機構,即穆迪、標準普爾、惠譽的文章主要關注的是信用評級過程中的決定性因素,或是對夸大信用評級機構在國家和私人投資者的經濟和金融決定中發(fā)揮的作用進行批駁。而另一類重要的文獻則是關注“善治”概念——通常會被操作化并利用不同的治理指標來進行衡量——對援助國和被援助國相關政策的影響。這些研究旨在分析為什么諸多援助國會傾向于選擇性援助,并強調善治與經濟增長、國家發(fā)展之間的關系。
上述的研究通常是經驗導向的。它們會探討測量的問題,分析影響評級機構的因素,研究評級體系的出現(xiàn),爭論治理指數(shù)對決策制定的真實影響。盡管會涉及其中的一些問題,但本文試圖將治理評級實踐作為一個整體置于更大的理論背景之下?；诿仔獱枴じ？碌闹卫硇g概念,作者對治理指數(shù)的政治意義進行了批判性分析。在作者看來,這些指數(shù)和報告作為一整套考核體系中的一個重要組成部分,建構或者說再次確認了國際體系中的等級制結構及大國權威。
考核不僅反映了關于“善治”的特定知識及理念,并且還滲透進了權力,因為其試圖形塑并引導被考核國家的行為。在經濟上和政治上強大的行為體(如美國政府和世界銀行)需要對他國的治理情況進行考核。而這些行為體可能會采用其他機構(如“透明國際”“自由之家”“傳統(tǒng)基金會”和“世界經濟論壇”)的考核,以此來使它們針對被考核國的政策合法化,或者,它們從一開始就會根據(jù)這些考核制定相應的政策。然而,需要注意的是,國際考核只是一種隱性的權力形式。作者強調,這種隱性特征基于的是行為體的“責任化”戰(zhàn)略。也就是說,將被考核國建構成一個能自由地負責任選擇的道德主體。如此一來,那些惡劣的、不受歡迎的行為,就是被考核國的責任,而非權力持有者或是考核者的責任。本文認為,考核作為統(tǒng)治的一種技術性手段,可以使強大的行為體無視或是弱化它們對諸多全球不公正和不平等現(xiàn)象所應負的責任。
本文的第一部分關注的是作為治理術其中一種形式的考核。第二部分將會探討考核是如何滲透進權力及等級制關系的。并且,該部分還會展示考核如何建構出了一種合法性話語體系。這種話語體系是弱國和發(fā)展中國家日益無法忽視的。此外,在這一部分,作者將通過各種治理指數(shù)和報告來證明它們有著共同的政治理由及技巧。本文的第三部分試圖指出將被考核國建構成一個負責任的道德主體可能會出現(xiàn)的問題。
1 考核與治理術
國際治理指數(shù)和報告類似于正式的考核。它們是由一組專家根據(jù)標準化的方法、準則及問卷,通過直接駐在該國或收集整理一、二手信息,例行監(jiān)測并分析諸多國家的實踐及其能力。而后,根據(jù)特定的知識體系,它們會按照國家在相關方面的表現(xiàn),對國家進行打分或分類。其中,一些評級體系可能是對諸多專家和組織創(chuàng)建的指標和收集的數(shù)據(jù)的整合。盡管如此,即便是整合性的指標體系,它們在衡量政策或能力時,也是基于“權威”的知識體系。
在諸多評級中,有些采用的是排名表的形式,即根據(jù)單一降序的方式對被評價國家進行排名,如“透明國際”的“腐敗感知指數(shù)”。有些則是按得分數(shù)值來評價國家,如“自由之家”的“世界自由指數(shù)”。此外還有根據(jù)確定的定性分類來評估國家表現(xiàn),如美國國務院的《人口販運報告》劃分的四級體系。不像統(tǒng)計性的數(shù)據(jù)庫或是基于事實的數(shù)據(jù)庫那樣根據(jù)“硬”數(shù)據(jù)來對國家進行評級,上述的評級已經摻入了一些經過精心表述的定性評價,且試圖對國家在相關問題領域內的表現(xiàn),進行本質上帶有意識形態(tài)和政治意義的評判。
一些國際行為體發(fā)布的相關評估和報告并未包括一套關于評級的標準化體系,如“國際特赦組織”關于140多個國家人權狀況的年度報告。相對來說,標準化的評級可能更加簡單、清晰。這樣能夠幫助考核者、被考核者以及第三方迅速把握復雜現(xiàn)實。而且,量化與正式的分類能夠產生一種方法嚴格、科學客觀的表象。盡管相關治理評級的研發(fā)者有時會承認他們的體系存在方法論上的問題,但其還是強調他們在盡可能地提供最為準確的分類。盡管如此,按照?？碌挠^點,所有的知識都是政治性的,尤其是在評價國家治理這個問題上,更是如此。因為在這個領域內,所有的基本術語和問題都是具有高度價值傾向并富有爭議的。
譬如,“世界自由指數(shù)”在評價以色列的政治權利和公民自由度時,將以色列和以色列占領地區(qū)區(qū)分開來。這種區(qū)分導致以色列被評為“自由”,而以色列占領地區(qū)則被定為“非自由”。但在現(xiàn)實當中,以色列與其占領地區(qū)之間并不存在如此明確的區(qū)分。事實上,一些學者認為,以色列人和巴勒斯坦人的關系更像是國內沖突而非跨國沖突。
作者認為,考核既可以作為一種規(guī)訓行為,也可以作為治理術的一種方式。而根據(jù)福柯的理論,規(guī)訓行為是由以下三種進程結合作用的結果：1)根據(jù)不同的慣例訓練個體;2)將其置于全景式的監(jiān)控當中; 3)對禁止行為或越軌行為進行懲罰。通過創(chuàng)建慣例,收集信息,并對被考核者進行分類,考核變成了一種能夠揭示并控制問題行為的工具。規(guī)訓是權力的一種形式。它通常被應用于正式的、限定性的等級制結構當中(如監(jiān)獄、學校、軍隊等),以此來培養(yǎng)溫順的個體。另一方面,治理術則希望通過個體自由和選擇自由來推動主體的自我優(yōu)化。有基于此,自由的行為體一般會默許,有時甚至是主動請求其他行為體對其進行測試。這就使它不同于那些在規(guī)訓情況下被強迫進行考核的行為體。考核作為一種規(guī)訓工具在國際政治中并不常見,因為在國際政治領域內,等級制關系不夠正式,而國家作為主權行為體能夠拒絕考核。
在規(guī)訓的情況下,任何通過考核揭露出來的越軌行為都會遭到懲罰,但是如果按照治理術,那么表現(xiàn)較差的被考核者則不會受到懲罰。盡管可能會有負面影響,但這并非懲罰。相反,考核結果帶來的負面影響會被認為是(至少考核者會將其塑造成為)被考核者能力低下的副產品。所以,關于被考核者的負面評價應該由被考核者自身來承擔,未來的改進也需由其自身進行,盡管指導原則是由權力持有者來提供的。這就是治理術所謂的對個體的“責任化”。相反,如果進行懲罰,那么懲罰機構就需要對改善問題負責,因為懲罰被認為是權威機構的制度化實踐。而該權威機構被賦予了維護社會秩序的正式責任。
從治理術的角度來看,國際評級的相關指數(shù)和報告將被考核國家塑造成為道德主體,需要為其境內發(fā)生的事件負責。在這些考核當中,“國家”既是研究的客體,又被認為是具有行動能力的行為體,能夠為其選擇及政策,進而是考核中的得分負責。如此一來,考核就催生出了一種期待：即國家(尤其是表現(xiàn)較差的國家)應當改善它們的行為。但是這也模糊了(即使并非有意)其他行為體對社會、經濟和政治問題的責任。
2 權力和國際考核
2.1 知識等級
許多國際評級體系的研發(fā)者都認為：他們的指標能夠被各國政府和其他行為體用來評估特定的國家政策,實現(xiàn)可欲的變革。即使這種判斷純粹出于善意,但需注意的是,權力并未在此過程中消失。事實上,考核至少在兩個層面涉及了權力：第一,考核反映了知識的等級關系,根據(jù)這種等級關系,考核者確立了理性和正確行為的邊界;第二,即使主權國家無需被強制接受考核或考核者的建議,但它們,尤其是窮國和不發(fā)達國家發(fā)現(xiàn)越來越難以拒絕考核或者考核者的建議。
盡管在評級標準的制定和評估方法的運用上,被考核者有時候會得到咨詢。但從一開始,就是由考核者來決定需要考核哪些方面,包括哪些信息來源,確定各項指標的權重以及評價的具體操作辦法。這些方法論上的問題與“真理”的產生密不可分。按照?？碌睦碚?它們也與權力相互關聯(lián)。事實上,權力在考核的過程中顯而易見。尤其是與更具平等意義的國際條約或國際機制相比,更是如此。因為對于那些將會成為國際行為準則的概念界定,國家有法律權利就其進行磋商。
相反,“國際開發(fā)協(xié)會”(世界銀行的特許借貸機構)曾經聲明：即使它試圖在評級的過程中——以確定是否具備貸款資格——提高國家的參與度,也要“確保這種參與會被看做是一種單向度的咨詢,而非雙方平等的協(xié)商”[1]6。“傳統(tǒng)基金會”與《華爾街日報》共同開發(fā)的“經濟自由指數(shù)”同樣揭示出了知識的等級性。該指數(shù)宣稱“旨在逐年記錄(國家和地區(qū)的)進步或倒退……并使健忘的政治家重新記起經濟自由的好處……本指數(shù)遵循的一個基本信條就是：沒有衡量就沒有進步”[2]x-xi。然而,正是指數(shù)的研發(fā)者才能決定經濟自由的涵義,以及進步或倒退的標準。
2.2 考核中權力與知識的聯(lián)結
如果國家可以無視國際考核中的“責任化”效應,那么考核中所反映出來的知識等級關系本不會顯得那么重要。事實上,國際體系中的考核并不具有強制性。主權國家完全可以拒絕考核,或是限制考核者的考核能力,再或是無視考核者的建議。如果說治理術旨在建構一種能夠形塑并指導國家行為的真理,那顯然有些國家會拒斥反映這種真理的理念或意識形態(tài),抑或是直接反對這種真理本身。而國家確實可以阻礙考核者在其領土上的活動,并質疑考核者對其進行評價的權利。
譬如,喀麥隆在1998年曾強烈譴責“透明國際”的“傲慢自大”。因為該機構將喀麥隆評為當年腐敗感知度最高的幾個國家之一。2003年,阿爾及利亞拒絕了一些“自由之家”工作人員的簽證,并要求該組織在開展相關活動時,應事先遞交計劃,獲得政府許可。2005年,俄羅斯國家杜馬初步通過了一項議案,旨在嚴厲限制外國非營利性組織及其附屬機構在俄羅斯境內的活動。作為一個極端的案例,朝鮮不允許任何國際組織收集關于它的經濟信息。
盡管如此,許多被考核國家還是發(fā)現(xiàn)很難拒絕考核。因為霸權國家、有影響力的國際組織、私人投資者,或是自己來進行考核,或是將其他機構的考核結果納入自身的決策過程當中。這就使考核成為考核者與被考核者之間關系的影響因素。當然,它并非是唯一的影響因素。例如,研究對外援助的埃里克·諾伊邁爾發(fā)現(xiàn),像加拿大、丹麥、荷蘭和挪威這樣的援助國并不總是基于治理指數(shù)的結果來選擇援助對象,即便其宣稱它們的選擇性援助是按照善治的標準來進行的[3]81-82。托馬斯·安德森等人則認為,在1993年至2000年間,美國的政治利益影響到了“國際開發(fā)協(xié)會”的借貸政策,盡管該機構的決定本應基于相關治理指數(shù)的評價結果[4]。
即使這樣,這些國家還是逐漸意識到了考核的重要性。譬如,美國審計署研究發(fā)現(xiàn)：針對《人口販運報告》中被評為同一級的國家,美國的相關政策并不總是一致。不過,美國國務院事實上早已意識到了這一問題并在對其加以改進。這說明了作為一種治理技術的考核正在擴散。隨著考核“心態(tài)”的擴展,即使在被考核者的表現(xiàn)與考核者的政策之間并不存在必然聯(lián)系,但考核確實建構出了一種新的話語體系,并在其中確立了一種新的常態(tài)標準。結果就是出現(xiàn)了新的政治行為動機與界限,由此產生的爭論和辯護也隨之而來。
考核逐漸被強大的國際行為體所接受,使得一種新的關于合法性及正確行為的話語體系出現(xiàn)。如此一來,限制考核過程,或是公開反對考核,都將會承擔被貼上“不透明”“失職”“專制”“無賴”等標簽的風險。因此,越來越多的國家不得不同意考核,并承諾對考核較差的方面進行改進。而有些國家甚至會主動要求考核。
在這種背景下,知識和權力的關系就顯得尤為重要。以“千年挑戰(zhàn)賬戶”為例,它是美國于2002年宣布啟動的價值達數(shù)十億美元的對外援助項目,由千年挑戰(zhàn)公司運營。這家美國政府公司基于治理的16項指標,判斷候選國是否享有獲得援助的資格。而其指標多是取自像“自由之家”、世界銀行研究院、國際貨幣基金組織和“傳統(tǒng)基金會”的相關指數(shù)?！扒晏魬?zhàn)賬戶”已經逐漸被認為是向窮國分配援助的典范。有影響力的觀察家因而會大加宣傳、推薦該項目。
確定無疑的是,治理指數(shù)正在慢慢地滲透進發(fā)展援助的話語體系中。澳大利亞最近一份關于海外援助政策的政府白皮書指出：“澳大利亞的對外援助正在不斷增加。而從中獲益的一個條件就是治理的改善和援助的有效性。對于那些達到預期表現(xiàn)的國家,澳大利亞將會給予額外的資源,以此來增強這些國家改善治理的動能?！盵5]另外一個案例則是“非洲發(fā)展新伙伴計劃”。該計劃是在“八國集團”的鼓勵下于2001年提出的?，F(xiàn)在是由經濟合作與發(fā)展組織與歐洲聯(lián)盟提供支持。這些北方國家給予援助的條件就是治理的改善。而治理的改善是通過“非洲國家相互審查機制”——25個非洲參與國就相互之間的治理情況進行考察——來評價的。該機制不僅會將北方援助國的評價納入其中,還會吸收外部考核者研發(fā)的“更可測量”“更加客觀”的指數(shù)評價結果。
治理術適用于可自主選擇,盡管這種選擇同樣會受到強大行為體的限制的行為體。它被用來確定負責和理性選擇的界限,引導行為體按照權力持有者希望的方式行事。還是以“千年挑戰(zhàn)賬戶”為例,其所采用的選擇性援助原則,意味著尋求援助的國家在申請項目時,必須同意根據(jù)千年挑戰(zhàn)公司使用的評級體系來進行考核。如此一來,申請國等于接受了考核設定的行為界限。而這也就說明了相當數(shù)量的國家已經或明或暗地承認了考核所反映出來的知識等級關系。并且,因為“千年挑戰(zhàn)賬戶”的指標直接取自幾種不同的權威指數(shù)(如世界銀行研究院的“治理指數(shù)”和“自由之家”的相關評級),所以隨著它的指標作為一種評價工具獲得越來越多的合法性,那些構成其指標來源的指數(shù)的權威性也就得到了增強。
對此,印度尼西亞財政部長斯里·穆爾亞尼·因德拉瓦蒂就曾反復宣稱,“千年挑戰(zhàn)賬戶”真正吸引人的地方在于它所提供的認證,因為它為私人投資者提供了強大的投資信號[6]27。尼加拉瓜駐美國大使薩爾瓦多·斯丹達格也認為：“除了援助數(shù)量外,獲得資金援助本身同樣意味著是對我們的認可。而這對投資者來說是十分重要的信息?！盵7]
考核已經開始成為被考核國家尋求權威性認證的工具。它們顯然意識到了知識和權力在考核中的結合。例如,土耳其對其在“全球競爭力指數(shù)”(由“世界經濟論壇”研發(fā))2006—2007年度排名中提升了12位而頗感自豪。并且,它還意識到像“全球競爭力指數(shù)”這樣的國際指數(shù)往往是投資者的第一參照。
認證效應在信用評級中尤其明顯。在蒂莫西·辛克萊爾看來,信用評級機構事實上就是“新的資本的主人”。穆迪、標準普爾、惠譽(在較小程度上)的信用評級在決定國家向國際金融市場借款的能力上是非常有影響力的。而克里斯托弗·布魯納和拉維·阿布德萊同樣發(fā)現(xiàn)：“許多主權國家政府試圖通過信用評級來證明它們的公開透明和對市場的親善?！盵8]192考慮到主權國家需要為評級支付費用,這在很大程度上說明了它們已經將考核的知識等級關系內化到了相當高的程度。并且,這一趨勢還得到了美國及“聯(lián)合國發(fā)展計劃”的鼓勵?！奥?lián)合國發(fā)展計劃”在2002年發(fā)起了一項特別企劃,旨在資助針對撒哈拉以南非洲國家的評級。隨著低收入國家對評級的日益接受,它們越來越不可能輕易地放棄這些評級,即使它們自己需要為此支付費用。因為一旦國家接受了這些評級,那么評級的缺乏本身就有可能被視為是負面信息。
按照辛克萊爾的看法,信用評級機構本身就是強大的國際行為體。當這些機構采用相關評級來評判國家的治理情況時,那些考核的權威性也會隨之增強。事實上,“腐敗感知指數(shù)”和“世界自由指數(shù)”就被主要的信用評級機構拿來作為決策的依據(jù)?？邓固苟 っ防飱W斯和埃里克·佩吉特-布蘭克發(fā)現(xiàn),“腐敗感知指數(shù)”對于信用評級有著極強的影響力[9]。而坎迪斯·阿徹等人也發(fā)現(xiàn)信用評級機構會用“世界銀行的‘治理指數(shù)’來衡量一個國家的言論自由和政府責任、政治穩(wěn)定程度、暴力節(jié)制能力、政府有效性、管理質量、法治和腐敗控制能力”[10]359。
“腐敗感知指數(shù)”事實上是一個極好的案例,表明考核的知識等級關系是如何因為強大國際行為體的采用而得到強化。除了信用評級機構外,“腐敗感知指數(shù)”還被許多發(fā)達國家的財政部所采用,以此在為出口商提供出口保險時計算保險費。并且,西方國家的商務和貿易部長在為公民提供關于外國商業(yè)和投資環(huán)境的信息時,也會經常提起“腐敗感知指數(shù)”。此外,像“索羅斯基金會開放社會研究所”這樣的私人援助機構也會采用“腐敗感知指數(shù)”。
2.3 考核“心態(tài)”擴散的理由
每一個評級機構都有自己的理由來考核國家,但一些普遍性的因素解釋了為何評級在當今已經擴展到如此多的領域。其中一個原因就是特定的發(fā)展中國家確實對考核感興趣并且有需要。對此,尼日利亞前財政和外交事務部長恩戈齊就說：“政策制定者及改革者試圖對治理的某些重要方面進行嚴格度量。而世界銀行的‘治理指數(shù)’作為一種無價工具,可以在任何領域內當作評估進步的基準?！盵11]
盡管如此,考核擴展的主要原因還是由于國際新自由主義的興盛。具體來說,首先是針對發(fā)展中國家投資的大幅上漲,促使投資者尋求更多的信息以減少投資風險。其次,冷戰(zhàn)的結束和意識形態(tài)色彩的弱化,突顯了第三世界糟糕治理的外溢作用及負面影響。再次,20世紀八九十年代,第三世界政策改革及外部援助的失敗,導致援助者因為資金被浪費而感到沮喪。最后,道格拉斯·諾思以及其他新制度經濟學學者的著作揭示了“國家治理體系對于國家成功的重要性”。
更大的動能來自于美國在“9·11”事件后的認識：第三世界的善治、發(fā)展與減貧和消除反美恐怖主義是相關的。這種理解與世界銀行、國際貨幣基金組織、經濟合作與發(fā)展組織這樣的政府間國際組織,以及“透明國際”“自由之家”這樣的非政府間國際組織的認識是一致的。也就是說,腐敗、缺乏民主、不尊重人權、善治的普遍缺乏將會阻礙經濟發(fā)展,并導致外部援助的無效。在此背景下,考核在霸權國家、國際組織和非國家行為體之間形成了一個聯(lián)結,這一聯(lián)結產生并再生了國際政治的權威。
當美國或歐盟采用世界銀行或其他非政府間國際組織的考核結果時,非國家行為體就有機會參與設定國際議程,甚至可以按其支持的路線來指導被考核國家的行為。同樣,考核使強國不僅能夠形塑被考核國家的行為,并且通過宣稱考核基于的是客觀的、技術性的標準,而使這種形塑變得合法化。即使被考核者發(fā)現(xiàn)考核帶有政治上和意識形態(tài)上的色彩,但鑒于考核所宣稱的專門性、客觀性、嚴格性和公正性,它們仍有可能將其看作是一種不那么具有強制性和對抗性的推進權力方式。
當然,一些國際組織和國家可能確實會公然使用點名羞辱的方式,如經濟合作與發(fā)展組織發(fā)布的在反洗錢運動中不合作國家和地區(qū)的名單。但通常來說,考核者或第三方在使用具有潛在羞辱性的信息時,總是宣稱他們并不會以此來羞辱被考核國家。在他們看來,考核僅僅是反映了被考核者的真實情況。需要注意的是,盡管得到了西方的認同,但形成國際考核的基本理念并未獲得普遍認可。所以,考核試圖在評價過程中融入“專門性”和“技術性”,以使考核更加客觀和自然,或者說是“非政治化”。這就在某種程度上建構了考核者與被考核者之間的關系：考核者并不是對被考核者發(fā)布指令或命令,而是提供建議和意見。當然,這不是說在互動過程中,權力并不存在。只是如此一來,弱國宣稱強國在它們身上強加義務的合法性就消失了。而且,至少從表面上來看,考核的目的是為了幫助被考核國家進行自我改善。這樣就在一定程度上推動了被考核者的“責任化”。也就是說,被考核國家如果想要獲得由強國控制的國際資源和福利,那就必須證明它的政策質量及能力。
3 被考核國家的“責任化”
國際考核并不總是能夠按照考核者希望的方式來形塑和指導考核對象的行為。丹尼爾·考夫曼等人發(fā)現(xiàn)：他們自1996年開始發(fā)布“治理指數(shù)”,但“很少有證據(jù)表明全球范圍內的治理情況因此有了顯著改善”[12]18。并且,他們還注意到,盡管一些國家的治理情況得到了改善,但這些變化往往是表面上的(如僅僅是建立了反腐機構,但這一機構沒有有效的權威),只是針對國際壓力的權宜應對罷了。
盡管如此,考夫曼認為積極的改善還是存在的。從2005年開始,“治理指數(shù)”改為每年發(fā)布。這是為了能夠更加及時地監(jiān)管全世界的治理情況。盡管許多國家在治理方面的年度改變是很小的,但是通過觀察年度數(shù)據(jù)的變化,可以幫助使用者發(fā)現(xiàn)并監(jiān)管那些在短期內發(fā)生巨大改變的地方。這其實說明了世界銀行研究院認為它的指數(shù)有能力改善國家的治理情況。而且,一些國家確實會根據(jù)相關考核的結果來改變政策。譬如,道格·約翰遜和特里斯坦·扎伊翁茨認為：“即便是在千年挑戰(zhàn)公司初創(chuàng)階段,一些國家也會為了獲得它的援助,而確實改善它們在一些指標上的表現(xiàn)。事實是,相較于那些貧困的非候選國家,‘千年挑戰(zhàn)賬戶’的候選國為了獲得援助,超過25%的指標表現(xiàn)得到了明顯改善?！盵13]2-3
即便如此,還是應該認識到：考核建構出了一種新的關于國家責任的話語體系。它將被考核國家變成一個需要為其政策及能力負責的道德主體。反過來,這又為強國針對被考核國家采取的政策進行了辯護,或是為其制定新的政策提供了依據(jù)。也正因如此,對于被考核者的決定和建議并非是基于權力,而是根據(jù)考核揭示出來的真實情況加以決定的。這樣就創(chuàng)造出了一種客觀公正的表象。更為重要的是,這種“責任化”策略使得考核者或第三方可以指導被考核國家,而無需為此負責。
前世界銀行總裁詹姆斯·沃爾芬森曾敦促柬埔寨要大力遏制腐敗,否則它將面臨來自世界自由貿易市場的孤立。沃爾芬森說道：“如果一個國家不能在世界貿易中成為可靠的競爭者,那么它只能責備自己?！盵14]前美國國務卿科林·鮑威爾則試圖推動撒哈拉以南非洲國家參加由美國和“聯(lián)合國發(fā)展計劃”資助的項目,并以此去獲得信用評級。他說：“沒有評級的國家更為神秘,因此更加危險。一旦獲得主權信用評級,你們的國家就能減少風險并鼓勵外部投資。主權信用評級能給資本以信心。”[15]
這些案例涉及不同的領域,但一個共同的邏輯就是：考核揭示了國家的真實情況。評價較差是被考核國家自身作為的結果?？己苏咭苍S能夠提供幫助和指導,但最終的責任還是應該歸在被考核者身上。在某種程度上來說,這無疑是正確的。國家應該為其政策及能力負責。但問題在于：
第一,許多發(fā)展中國家的政治、經濟和社會結構與西方國家大為不同。這就意味著治理情況的改善(按照西方標準)將是一個漸進、漫長的過程。但考核者總是期望能夠迅速改進治理情況。如此一來,國家不僅需要比較它們的政策及能力,并且還要對比它們迅速變革的能力。即使一個國家表達了改進的愿望,并且正在朝著積極的方向前進,它也仍有可能因為“落后”于他國而招致負面評價。
第二個問題是針對被考核者的“責任化”。它在某種程度上弱化了考核者的責任,即便被考核者的糟糕情況完全是由于國際行為體的壓迫或誘導所致。譬如,腐敗至少包括兩方——賄賂者和受賄者,事實上,除了“腐敗感知指數(shù)”,“透明國際”還發(fā)布了“行賄指數(shù)”排名。它被用來衡量工業(yè)化國家公司在外行賄的程度。然而,在“行賄指數(shù)”中排名較低的代價要遠小于在“腐敗感知指數(shù)”中排名較低的代價。因為后者已經在各種決策過程中扮演了極為重要的角色,而前者卻還默默無聞。
在人權和人口販運問題領域也存在著類似情況。例如,“自由之家”在2005年的評級中將約旦定為“部分自由”,其中的一個原因就是出現(xiàn)了“虐囚事件”。盡管并未弱化約旦的責任,但評級沒有正視美國的責任。因為正是美國的壓力,才使約旦開始對恐怖分子嫌疑人進行刑訊逼供。在人口販賣問題領域,巴西在《人口販運報告》中被歸入倒數(shù)第二級。排名這么低的一個原因是在巴西的旅游地區(qū),針對兒童的性剝削現(xiàn)象十分嚴重。墨西哥也是如此,尤其是在它與美國交界的地方及一些旅游地區(qū)。這份報告只是大致提到了(在導言部分)美國的色情旅游對人口販賣的推動作用,在正文中卻根本沒有談及此事。然而,據(jù)估計,超過16 000名兒童卷入了墨西哥旅游勝地和邊境城市的色情行業(yè)當中,而美國的兒童性旅游者是主要的剝削者。
4 結論
本文的目的不在批評考核本身。有些時候,考核確實能夠幫助推動積極的價值,如民主、人權、法治和責任政府。盡管如此,正如治理術所揭示出來的那樣：知識與權力是分不開的。本文強調國際考核不是單純?yōu)榱朔照?或是國家可以任意接受或拒絕的建議。這些評價體系嵌入了權力和統(tǒng)治關系中。被考核國家如果不冒特定的風險,是不會斷然拒絕這種評價的。因此,考核應當被看作是國際等級制關系中的一部分。其中,權力和知識在霸權國和特定的非國家行為體間相互流轉。
雖然如此,國際政治中的考核不是為了強迫國家做其不喜歡做的事情。相反,它建構了一種話語體系,并由此構成了國家正常性和國際合法性的一種決定因素。事實上,考核還削弱了霸權國和非國家行為體在使用權力時的任意性,而被考核國家的決定和政策也日益需要得到考核的結果來證明。不過,這卻造成了對每個被考核國家特定背景的忽視,從而導致了決策制定的“機械化”。此外,考核還推動了針對弱國和窮國的“責任化”,結果造成考核者和第三方的“非責任化”。而這又在某種程度上固化了國際體系中的非正義和剝削。因此,對這種趨向的反對必須包括對考核的批判性分析。
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