嚴(yán)朝炎

從人治與法治的結(jié)合談農(nóng)村治理現(xiàn)代化

嚴(yán)朝炎

［提要］農(nóng)村治理是我國國家治理不可或缺的一部分，要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，農(nóng)村治理現(xiàn)代化成為其關(guān)鍵的一環(huán)。從百年以來的熟人社會的“人治”到建設(shè)新農(nóng)村的“法治”，對農(nóng)村治理的困境、未來發(fā)展作進(jìn)一步的探索，并且在這一過程中，提出一個(gè)旨在構(gòu)建農(nóng)村治理現(xiàn)代化的模式，那就是人治與法治的結(jié)合，對于進(jìn)一步推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)有著重要意義。

農(nóng)村治理現(xiàn)代化；法治；人治

一、國家治理現(xiàn)代化

2013年中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會在其《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確地提出“要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這是第一次把國家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化聯(lián)系在一起，主要從上層建筑和思想文化意識形態(tài)的層面探索現(xiàn)代化，這是軟實(shí)力，“四化”是硬實(shí)力，這是繼“四化”之后提出的“第五化”。其中治理體系是指國家治理組織系統(tǒng)的現(xiàn)代化，治理能力是指國家治理人員素質(zhì)和方法的現(xiàn)代化。我國國家治理最大的中心就是農(nóng)村治理，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，國家現(xiàn)代化很難實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村治理現(xiàn)代化的困境

（一）鄉(xiāng)村社會治理主體的弱化

1.農(nóng)村鄉(xiāng)紳社會的解體

在新民主主義革命時(shí)期，由于革命的需要，在農(nóng)村進(jìn)行土地改革，主要是沒收地主和富農(nóng)的土地，將土地分給那些占絕大數(shù)的貧下中農(nóng)。土地革命對于當(dāng)時(shí)所處的環(huán)境的重要性是不言而喻的。我國鄉(xiāng)村社會是一個(gè)熟人社會和鄉(xiāng)紳社會，鄉(xiāng)紳絕大多數(shù)是有名望、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人。土地改革消滅了地主和富農(nóng)，同時(shí)也消滅了鄉(xiāng)紳。鄉(xiāng)紳的主要作用就是協(xié)調(diào)農(nóng)村事務(wù)、引領(lǐng)文化和思想、教育等作用。

2.人口的凈流出

美國三一學(xué)院經(jīng)濟(jì)系終身教授文貫中說，現(xiàn)在農(nóng)村留不住青壯年，因?yàn)檫@些青壯年不能順利地通過土地交易擴(kuò)大自己的土地經(jīng)營規(guī)模，獲得一份全國平均收入，所以農(nóng)村無法挽留他們。改革開放以后，社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程也不斷加快，農(nóng)村人口凈流出人口的比例不斷增大，這當(dāng)然包括那些鄉(xiāng)村精英分子，據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村常住人口的數(shù)量一般達(dá)到了全村人口的60%到70%，大部分都在一半以上［1］。鄉(xiāng)村精英的城市化流動(dòng)，無疑地削弱了鄉(xiāng)村社會治理主體的實(shí)力，那些非精英的青壯年本來是鄉(xiāng)村治理的主要參與者，是鄉(xiāng)村治理人員進(jìn)行社會工作的主要支撐。農(nóng)村常住人口一般為老人和兒童，空心化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這同樣也是農(nóng)村現(xiàn)代化很難實(shí)施的一個(gè)困境。

（二）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

當(dāng)前，農(nóng)村治理的兩大中心工作是維穩(wěn)和招商引資。人口凈流出同樣也是由于經(jīng)濟(jì)問題。農(nóng)村治理資源供給來源可以分為三大塊，一是政府扶持和補(bǔ)貼，二是集體經(jīng)濟(jì)的投入，三是捐贈，主要是由那些精英人員或者社會組織等捐贈，這其中占的比重極小。近些年來，國家加大對農(nóng)村建設(shè)的投入，但是所涉及的范圍之廣，加上財(cái)力有限，所以無法承擔(dān)治理成本的主體部分。

（三）村民自治中存在的問題

由于多種因素的影響，村民自治在現(xiàn)實(shí)中并沒有完全落實(shí)和實(shí)現(xiàn)，還存在許多問題，離制度設(shè)計(jì)的初衷還有很大的距離。不僅民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面存在不足，而且還受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨支部的不當(dāng)干預(yù)［2］。民主選舉不足表現(xiàn)在：選舉形式化，選舉不規(guī)范，隨意性較大，村民不參與或消極參選，賄選。民主決策不足表現(xiàn)在：村民會議或者村民代表會議幾乎不召開，村民參與民主決策有限，村民會議或者村民代表會議的形式化。民主管理不規(guī)范，民主監(jiān)督的缺失。

（四）農(nóng)村人口老齡化

2010年第六次人口普查顯示，60歲以上的人口已經(jīng)達(dá)到13.26%，農(nóng)村老年撫養(yǎng)比為4.22:1.也就是說4.22個(gè)勞動(dòng)力養(yǎng)活一個(gè)老人。據(jù)專家推算，照現(xiàn)有情況增長速度，到了2050年，社會總?cè)丝诳梢越档?1.5億人，但是60歲以上的老人將會達(dá)到4.37億人，幾乎占到了總?cè)藬?shù)的38%。農(nóng)村老齡化所面臨的矛盾和挑戰(zhàn)十分嚴(yán)峻。我國整體上是“未富先老”，在農(nóng)村更是如此。人口凈流出，使得農(nóng)村幾乎沒有什么青壯年，農(nóng)村空巢老人與留守兒童現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這些空巢老人大多數(shù)是沒有勞動(dòng)能力和工資收入的人，求醫(yī)看病較難，甚至出現(xiàn)病入膏育卻無人問津的情況發(fā)生。

三、未來發(fā)展的模式

（一）“上”“下”結(jié)合的發(fā)展模式

“上”指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上級別的政府部門，“下”指的是“鄉(xiāng)村精英”，從上文論述的“村民自治”存在的問題，不難發(fā)現(xiàn)，這是政府干預(yù)和村民自治的矛盾，但是兩者并不是不可調(diào)節(jié)，兩者的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，正確地處理政府干預(yù)和村民自治的關(guān)系成為了農(nóng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。村民自治存在著較多問題，這樣導(dǎo)致農(nóng)村社會治理的實(shí)際效果并不明顯，所以這需要上級政府進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，需要加強(qiáng)兩極之間的合作，但是這個(gè)程度是需要把握，上級政府還需要放開手中的權(quán)力，將權(quán)力還諸于民?；鶎舆x舉制度應(yīng)不斷完善，加大選舉的透明度，嚴(yán)厲打擊通過不法手段獲取職位的行為，一經(jīng)查處，取消其3到5年內(nèi)的選舉資格。鄉(xiāng)村精英應(yīng)調(diào)動(dòng)村民的參與積極性，在村內(nèi)開展文藝活動(dòng)和講座，以及走訪群眾家庭。

（二）人治與法治相結(jié)合的模式

我國農(nóng)村治理一直依靠著情、理、法的結(jié)合，在熟人社會中人情面子和地方的規(guī)定成為了“人治”，在這一過程中，人治與法治往往不免產(chǎn)生矛盾，特別是在全面推進(jìn)依法治國的過程中，這是要必須正視的問題。人治與法治結(jié)合的有效途徑有以下幾點(diǎn)：一是要對農(nóng)村治理目標(biāo)進(jìn)行重新的定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從“經(jīng)營型政權(quán)”角色中解脫出來，不應(yīng)為了中心工作置法治原則于不顧。二是要對鄉(xiāng)村治理的法規(guī)體系進(jìn)行重新梳理。辨清鄉(xiāng)規(guī)民約、地方性法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系。同時(shí)正確地運(yùn)用好情、理、法的關(guān)系，法律是原則，情和理是策略。三是要完善鄉(xiāng)村治理體制。通過完善鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系，來整合農(nóng)村執(zhí)法力量，提高執(zhí)法效率［3］。

（三）建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

一是大力開發(fā)集體資源。村土地和林地資源比較豐富的村可以對機(jī)動(dòng)田、機(jī)動(dòng)山進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，既可以對外承包、租賃，也可以本村自己組織經(jīng)營，以增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。二是開展服務(wù)創(chuàng)收。村級組織可以根據(jù)本地的生產(chǎn)特點(diǎn)舉辦社會化的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)產(chǎn)品流通經(jīng)營服務(wù)實(shí)體，農(nóng)業(yè)科技服務(wù)實(shí)體等，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務(wù)，既為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供后勤保障，又為集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造收入。三是通過工業(yè)強(qiáng)村。一些地理位置較好、基礎(chǔ)設(shè)施較完善的村，可以利用本村的土地、勞力等資源，通過招商引資、集體參股經(jīng)營的形式，引進(jìn)資金和技術(shù)，在環(huán)境保護(hù)允許的前提下興辦中小型工業(yè)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)強(qiáng)村。嚴(yán)格規(guī)定村集體資金的使用方向和原則，切實(shí)履行“兩公開一監(jiān)督”制度，搞好民主理財(cái)，嚴(yán)格控制各種非生產(chǎn)性開支，管好用好集體資金［4］。

（四）進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)仍然是應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵之處，解決城鄉(xiāng)矛盾更是我們黨當(dāng)前的重要任務(wù)，尤其是城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的新格局的構(gòu)建，不得不考慮農(nóng)村的實(shí)際情況，關(guān)于農(nóng)村看病難、老無所養(yǎng)的實(shí)際問題，實(shí)際上徹底解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，就是要提高“三農(nóng)”的自我發(fā)展的能力。

應(yīng)該把中西部地區(qū)的土地權(quán)利包括所有權(quán)，優(yōu)先還給中西部的農(nóng)村人口，將改革紅利反饋給農(nóng)村，使農(nóng)村有更多資源進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，人口返鄉(xiāng)同樣也是改善養(yǎng)老的關(guān)鍵，老人不再老無所養(yǎng)，青壯年在農(nóng)村也能獲得全國平均工資。

積極引導(dǎo)，開發(fā)和利用老年人人力資源，發(fā)揮老年人在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，多參與社區(qū)活動(dòng)，參與新農(nóng)村的建設(shè)，參與傳統(tǒng)文化的保護(hù)和傳承。

探索“以地養(yǎng)老”的新模式，鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)，并給予一定的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，在政策允許的范圍內(nèi)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，效仿城鎮(zhèn)居民“以房養(yǎng)老”的模式，有利于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程和步伐。

四、啟示

我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，可以理解為是“兩化”，那就是國家治理的現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化。我國改革開放已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，農(nóng)村治理改革成為了我國治理改革中的重中之重，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距逐步加大，縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)村享受改革的紅利。從過去的“人治”到“法治”，再到“人治”與“法治”的結(jié)合，

［1］林艷艷.新時(shí)期鄉(xiāng)村社會治理的困境及對策研究［J］.人才資源開發(fā)，2015,（6）.

［2］董紅.當(dāng)代中國村民自治問題研究［D］.西安：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2012.

［3］呂德文.農(nóng)村治理法治化的困境［J］.環(huán)球時(shí)報(bào)，2015, （4）.

［4］李炳炎.我國農(nóng)村改革與發(fā)展的關(guān)鍵在于重建和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)［J］.學(xué)習(xí)論壇，2010,（3）.

［責(zé)任編輯：邵猷芬］

嚴(yán)朝炎（1991—），男，南昌航空大學(xué)馬克思主義學(xué)院，研究方向?yàn)樗枷胝巍＃ń髂喜?30063）