金碧華

困境與抉擇：政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估監(jiān)管制度

金碧華

作為政府提供公共服務(wù)的一種新理念、新機(jī)制和新途徑，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)正逐漸成為維系政府與社會(huì)組織合作的重要方式和政府提高公共服務(wù)水平的重要途徑。目前購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，特別是評(píng)估監(jiān)管制度沒(méi)有真正建立，評(píng)估流于形式，監(jiān)管力度不夠，嚴(yán)重影響政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和效果，導(dǎo)致有限公共資源的浪費(fèi)。必須建立政府契約式公共服務(wù)的新思路，強(qiáng)化評(píng)估監(jiān)管意識(shí)，完善制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的機(jī)制，建立多元合作共治的綜合評(píng)估主體體系，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，防范和規(guī)避政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，提升政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效。

政府；購(gòu)買(mǎi)；公共服務(wù)；評(píng)估；監(jiān)管

一、問(wèn)題的提出

所謂政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是指政府部門(mén)為履行其社會(huì)職責(zé)，通過(guò)社會(huì)契約等方式，利用政府財(cái)政向各領(lǐng)域社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)用于提高社會(huì)福利的公共服務(wù)供給方式。作為我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)亮點(diǎn)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)被認(rèn)為“能夠提高公共服務(wù)效率，改進(jìn)政府績(jī)效，且因其相對(duì)較弱的意識(shí)形態(tài)色彩尤其為各國(guó)政府所追捧，甚至已經(jīng)成為一種世界性的制度安排”。［1］

從某種程度上，“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不僅僅是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（市場(chǎng)化）和社會(huì)志愿機(jī)制（社會(huì)化），也不僅僅是服務(wù)生產(chǎn)職能與治理資源的主體間轉(zhuǎn)移（去行政化），而是公共服務(wù)秩序中一系列角色意識(shí)、價(jià)值取向、行為方式和互動(dòng)結(jié)構(gòu)的變遷，是政社關(guān)系從單向依賴(lài)到雙向互動(dòng)、從行政指令向契約合作的整體轉(zhuǎn)型過(guò)程（契約化）”。［2］從西方發(fā)展歷程來(lái)看，為了提高公共決策的科學(xué)化、民主化和有效性，對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管評(píng)估已成為推動(dòng)政府改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效果、履行公共服務(wù)職能的常規(guī)模式；與此相反，在我國(guó)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的時(shí)間并不長(zhǎng)，無(wú)論是廣度還是深度上都與國(guó)外有不小的落差，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的制度建設(shè)仍然處于不斷磨合狀態(tài)。由于起步較晚，服務(wù)供給體系還不完善，存在服務(wù)項(xiàng)目范圍過(guò)窄、資金規(guī)模小、制度不健全等問(wèn)題，尤其是針對(duì)服務(wù)的評(píng)估監(jiān)管體系沒(méi)有真正建立起來(lái)。主要表現(xiàn)在：認(rèn)識(shí)不足，透明度缺乏；政策法律支持不夠，政府缺位與越位共存；評(píng)估環(huán)節(jié)被弱化，指標(biāo)體系缺失；監(jiān)管機(jī)制不規(guī)范，未真正落實(shí)等。有鑒于此，本文通過(guò)對(duì)北京、上海、廣州、深圳、浙江等五地政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估監(jiān)管實(shí)踐探索的實(shí)證分析，提煉主要經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題，提出推進(jìn)建立我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估監(jiān)管體系的主要對(duì)策，為我國(guó)各級(jí)政府完善購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)踐提供可操作性的理論指導(dǎo)。

二、政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估監(jiān)管的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

2003年以來(lái)，北京、上海、廣州、深圳、浙江等地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索不斷增多，購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域不斷延展，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)數(shù)量和范圍逐步擴(kuò)大。各地方政府部門(mén)在實(shí)踐中開(kāi)始注重對(duì)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估監(jiān)管，并形成了具有自身特點(diǎn)的評(píng)估監(jiān)管機(jī)制。

（一）北京

北京在推動(dòng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中高度重視構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度體系，尤其是將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和推動(dòng)社會(huì)組織服務(wù)民生、扶持社會(huì)組織發(fā)展及對(duì)社會(huì)組織評(píng)估等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程管理和評(píng)估監(jiān)管體系進(jìn)行了創(chuàng)新。［3］例如，2011年北京市社工委發(fā)布《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目指南》，對(duì)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行定位；2014年北京市委常委會(huì)審議通過(guò)《北京市關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，以此構(gòu)建“1+3+N”政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度體系，積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，不斷完善評(píng)估監(jiān)管體系。主要做法：一是突出“公開(kāi)透明，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)”的基本精神。通過(guò)及時(shí)公布政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄、年度計(jì)劃和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。按照競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)原則選擇承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)力量，研究制定有利于承接主體多元化的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策，并建立優(yōu)勝劣汰的獎(jiǎng)懲機(jī)制。二是強(qiáng)化“過(guò)程控制與監(jiān)督”。實(shí)施過(guò)程監(jiān)控，制定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確各相關(guān)主體的權(quán)責(zé)。充分發(fā)揮服務(wù)對(duì)象和第三方在確定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的作用，建立社會(huì)力量承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的信用體系；成立由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者組成的項(xiàng)目評(píng)估監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行審查和可行性評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估評(píng)價(jià)。［4］三是強(qiáng)調(diào)“動(dòng)態(tài)監(jiān)管”。對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)申報(bào)和公示，專(zhuān)門(mén)建立“社會(huì)服務(wù)民生行動(dòng)”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)、公眾評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)管理。

（二）上海

上海市是國(guó)內(nèi)最早開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的省市。一方面，不斷擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的領(lǐng)域和范圍；另一方面，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，出臺(tái)相應(yīng)的政策文件，通過(guò)建立相應(yīng)的評(píng)估監(jiān)管辦法，達(dá)到對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程的對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范和保障。例如，2012年《上海市市級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理暫行辦法》、《上海市市級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目目錄（2013年度）》、《上海社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系（暫行）》以及《社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估導(dǎo)則》等，這些文件的出臺(tái)極大地促進(jìn)了上海政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的整體制度以及評(píng)估監(jiān)管機(jī)制雛形初步形成。

在制度設(shè)計(jì)上，上海市把向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入創(chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)的總體布局之中，起步早、標(biāo)準(zhǔn)高、規(guī)劃細(xì)、覆蓋廣，基本建立了比較完整的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度體系。上海市逐步建立跨部門(mén)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，探索多樣化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，拓寬資金渠道，擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，加強(qiáng)資金監(jiān)管和績(jī)效坪估，初步探索建立了多方參與的項(xiàng)目資金監(jiān)管模式。首先，普遍開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估，通過(guò)內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行績(jī)效跟蹤和多方評(píng)估，做到事前有資質(zhì)評(píng)估，事中有監(jiān)督管理、事后有績(jī)效評(píng)估。其次，評(píng)估體系基本處于“誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)，誰(shuí)評(píng)估”的做法，“評(píng)估兌現(xiàn)”的主要理念是強(qiáng)化評(píng)估，關(guān)注績(jī)效。通過(guò)對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，保障政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的切實(shí)有效。最后，上海通過(guò)多方共同監(jiān)管，保障購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的公正、透明、規(guī)范，確保資金的使用效率和社會(huì)效益的最大化：按照“誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，明確監(jiān)管責(zé)任單位；建立信息公開(kāi)制度和社會(huì)監(jiān)督投訴制度；普遍對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行覆蓋審計(jì)和延伸審計(jì)，并接受人大、政協(xié)監(jiān)督；建立各部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制和四級(jí)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。

（三）深圳

2009年，深圳開(kāi)始政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的嘗試。目前深圳在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面的主要做法有建立較為規(guī)范的民間運(yùn)作機(jī)制、建立較為完善的管理、評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制、創(chuàng)新以公益金為種子基金的資金保障機(jī)制以及創(chuàng)造社會(huì)組織發(fā)揮作用的良好環(huán)境等。

在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估監(jiān)管制度建設(shè)方面，深圳市始終明晰政府與社會(huì)組織的角色定位，讓公共服務(wù)交由社會(huì)組織提供，政府則全力投入到公共服務(wù)的規(guī)劃、資金安排和評(píng)估監(jiān)管中。設(shè)定評(píng)估“關(guān)卡”，在轉(zhuǎn)移委托、“采購(gòu)”社工和進(jìn)行資助三種模式中，政府部門(mén)除了扮演出資方，還承擔(dān)了評(píng)估與監(jiān)督的職能。［5］主要的做法有：一是加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部治理。先后出臺(tái)《行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理指引》等文件，完善以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)組織的自我治理能力，強(qiáng)化社會(huì)組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、資質(zhì)審查和跟蹤指導(dǎo)，保障社會(huì)組織能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。二是建立外部監(jiān)管機(jī)制。通過(guò)業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記管理部門(mén)分工協(xié)作，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，形成部門(mén)監(jiān)管合力。三是建立綜合評(píng)估機(jī)制。制定評(píng)估辦法，所有參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的社會(huì)組織都必須接受評(píng)估，評(píng)估結(jié)果對(duì)社會(huì)公開(kāi)，并作為下一年采購(gòu)評(píng)標(biāo)的重要依據(jù)。四是建立規(guī)范的操作流程。如獲得資助項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)“項(xiàng)目初步篩選——專(zhuān)家評(píng)審——民政局局長(zhǎng)辦公會(huì)討論——社會(huì)公示”四個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生，建立各領(lǐng)域人士組成的項(xiàng)目評(píng)審成員庫(kù)，市社會(huì)組織總會(huì)作為獨(dú)立第三方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的評(píng)審工作。

（四）廣州

廣州在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面呈現(xiàn)出“躍進(jìn)式”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。目前廣州市逐漸探索出了一條適合本地實(shí)際的道路，以項(xiàng)目化、專(zhuān)業(yè)化、多元化和綜合化的政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)形式；同時(shí)，著重加強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)規(guī)范化建設(shè)。例如，2008年的《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》、2010年的《廣州市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估方案》、2010年的《廣州市街道社區(qū)綜合服務(wù)中心實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程規(guī)范（試行）》、2013年的《廣州市本級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄（第一批）》等規(guī)范文件。

在建立健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)監(jiān)察評(píng)估方面，廣州市的主要做法有：一是信息公開(kāi)。購(gòu)買(mǎi)主體按規(guī)定公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)信息，提高透明度，主動(dòng)接受財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督。二是強(qiáng)化定期評(píng)估，明確評(píng)估適用范圍、考核評(píng)估主體、考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、考核評(píng)估方法以及考核評(píng)估實(shí)施程序。對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的考核評(píng)估，既可以由購(gòu)買(mǎi)方專(zhuān)門(mén)組織成立的考核評(píng)估小組負(fù)責(zé)具體實(shí)施，也引入第三方進(jìn)行具體的考核評(píng)估。評(píng)價(jià)范圍包括購(gòu)買(mǎi)主體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的財(cái)政資金使用績(jī)效和承接項(xiàng)目的社會(huì)組織的服務(wù)績(jī)效兩個(gè)方面。評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排及社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要參考依據(jù)。三是建立監(jiān)督檢查機(jī)制。要求購(gòu)買(mǎi)主體建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體組織實(shí)施，對(duì)社會(huì)組織提供的服務(wù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，在項(xiàng)目完成后組織考核評(píng)估和驗(yàn)收。社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)核實(shí)作為服務(wù)供應(yīng)方的社會(huì)組織的資質(zhì)及相關(guān)條件，參與政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督，負(fù)責(zé)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，參與政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。

（五）浙江

早在1997年7月浙江省政府就下發(fā)了《關(guān)于建立政府采購(gòu)制度的通知》，開(kāi)始了購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索。經(jīng)過(guò)十多年的探索，浙江省各級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)從小到大、從點(diǎn)到面，目前已進(jìn)入全面推進(jìn)的階段。在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估監(jiān)管方面，浙江省各級(jí)地方政府通過(guò)建章立制相繼制定了一系列的規(guī)范性文件，例如2010年《浙江省杭州市人民政府關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2012年嘉興出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2011年溫州出臺(tái)《溫州市人民政府關(guān)于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》、2012年寧波出臺(tái)《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)工作的實(shí)施細(xì)則》、《大力推進(jìn)政府公共服務(wù)實(shí)行政府采購(gòu)的工作意見(jiàn)》、《寧波市政府服務(wù)外包暫行辦法》以及2014年《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》等。

在評(píng)估監(jiān)管制度建設(shè)方面，主要的做法有：一是堅(jiān)持公開(kāi)原則。明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入政府采購(gòu)管理，按照公開(kāi)擇優(yōu)、以事定費(fèi)的原則，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。二是強(qiáng)化信息公開(kāi)制度。充分利用和整合現(xiàn)有政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)資源，建立集政策咨詢、申報(bào)審批、日常監(jiān)管、信息服務(wù)于一體，內(nèi)容全面、方便快捷的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)平臺(tái)。及時(shí)發(fā)布政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有關(guān)政策制度、購(gòu)買(mǎi)目錄、承接主體條件、采購(gòu)結(jié)果、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等信息，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。三是明確購(gòu)買(mǎi)流程和購(gòu)買(mǎi)方式。建立健全以程序規(guī)范、合同約束、全程監(jiān)管、信息公開(kāi)為主要內(nèi)容，相互銜接、有機(jī)統(tǒng)一的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、組織采購(gòu)、資質(zhì)審查、合同簽訂、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估、經(jīng)費(fèi)兌付一體化流程。此外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入政府采購(gòu)管理，按照公開(kāi)擇優(yōu)、以事定費(fèi)的原則，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。四是堅(jiān)持績(jī)效評(píng)價(jià)。建立健全由購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象及第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，強(qiáng)化綜合評(píng)價(jià)，確保購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效果?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為編制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)年度預(yù)算、社會(huì)組織資質(zhì)管理、承接主體選擇等方面的重要依據(jù)。

三、政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估監(jiān)管中存在的主要困境

著名學(xué)者萊斯特·薩拉蒙在其“第三方治理”理論中提出美國(guó)公共服務(wù)體系中聯(lián)邦政府扮演著資金提供者和監(jiān)管者的角色，而具體服務(wù)由第三方機(jī)構(gòu)提供，特別是非營(yíng)利部門(mén)。［6］無(wú)論是西方國(guó)家的實(shí)踐還是業(yè)內(nèi)專(zhuān)家一致認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)能否成功，評(píng)估和監(jiān)督是否到位是關(guān)鍵要素之一。

（一）認(rèn)識(shí)不足，透明度缺乏

從實(shí)踐中看，北京、上海、廣州、深圳、浙江等五地在推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中都比較重視評(píng)估監(jiān)管工作，也建立了相應(yīng)的評(píng)估監(jiān)管機(jī)制。但是，由于各地仍然過(guò)度強(qiáng)化政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的角色，也就是始終不能合理清晰定位政府和社會(huì)組織的關(guān)系，導(dǎo)致無(wú)論是起步較早的廣州、深圳、上海等地還是后續(xù)發(fā)展較快的北京、浙江等地都不能脫離“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的基本脈絡(luò)，在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)程序是依賴(lài)性非競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系抑或獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系、獨(dú)立性競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系時(shí)，也大體映襯了政府作為評(píng)估監(jiān)管主導(dǎo)一方的“控制權(quán)”。［7］因此，從目前政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估監(jiān)管的基本路徑來(lái)看，可以肯定政府在“大勢(shì)所趨”之下并沒(méi)有真正領(lǐng)會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的最終目標(biāo)，僅僅把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為“應(yīng)急之策”，“拾遺補(bǔ)漏”之舉，角色轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)不足，仍然熱衷于大包大攬，對(duì)自身定位缺乏梳理，思想認(rèn)識(shí)不到位。

（二）政策法律支持不夠，政府缺位與越位共存

北京、上海、廣州、深圳、浙江等五地政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)正逐漸向縱深發(fā)展，不僅重視服務(wù)質(zhì)量，對(duì)服務(wù)的績(jī)效也尤為關(guān)注。但是，各地的實(shí)踐在常規(guī)化、制度化同時(shí)，也存在著對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策法律支持力度不夠，政府缺乏和越位情況明顯的問(wèn)題。雖然諸如廣州、深圳等地都陸續(xù)出臺(tái)了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估監(jiān)管的規(guī)定，但形成體系的政策法律嚴(yán)重缺乏。事實(shí)上，由于國(guó)家層面尚未出臺(tái)制定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律，僅靠2003年實(shí)施的《政府采購(gòu)法》很難覆蓋和規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程。其結(jié)果就是相當(dāng)多的地方政府只能委托職能部門(mén)制定相應(yīng)的管理規(guī)定來(lái)約束公共服務(wù)供給行為，不僅效率低，而且隨意性很大，導(dǎo)致涉及評(píng)估監(jiān)管的制度無(wú)法形成有效的整體，對(duì)購(gòu)買(mǎi)關(guān)系、目錄、方式、內(nèi)容、資金、程序、績(jī)效評(píng)價(jià)等的規(guī)定明顯缺乏可操作性，官方干預(yù)色彩味道較濃。

（三）評(píng)估環(huán)節(jié)被弱化，指標(biāo)體系缺失

事實(shí)上，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，多呈現(xiàn)“重投入，輕管理；重資金，輕績(jī)效”現(xiàn)象，往往難以對(duì)服務(wù)合同的執(zhí)行情況進(jìn)行有效的評(píng)估和監(jiān)管，對(duì)于社會(huì)組織生產(chǎn)和提供的公共服務(wù)過(guò)程普遍缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系和強(qiáng)有力的監(jiān)督體系。一是有評(píng)估，但卻“名存實(shí)亡”，評(píng)估環(huán)節(jié)被形式化的常規(guī)考核不斷弱化，功能無(wú)法體現(xiàn)。例如，各地都有一定的地方性評(píng)估辦法，但是基本都是多由地方政府職能部門(mén)統(tǒng)領(lǐng)評(píng)估事宜，且走馬觀花式的評(píng)價(jià)機(jī)制很難真實(shí)體現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程的效率、效能。二是缺乏統(tǒng)一的具有代表性的評(píng)估指標(biāo)體系，主觀評(píng)價(jià)較為明顯。實(shí)踐中缺乏一個(gè)專(zhuān)門(mén)對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量和效果進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)管與評(píng)估指標(biāo)體系，包括對(duì)購(gòu)買(mǎi)者、服務(wù)供給者、服務(wù)消費(fèi)者三層面的評(píng)估維度。由于公共服務(wù)項(xiàng)目具有非量化性、績(jī)效滯后等特點(diǎn)，雖然購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同內(nèi)容涵蓋了一些主要的、基本的方面，如合同對(duì)雙方權(quán)責(zé)的規(guī)定，但往往表述不夠明確，缺少具體的量化指標(biāo)和規(guī)范的工作流程。由于缺乏完善的評(píng)估體系，使得部分公共服務(wù)的供給出現(xiàn)了質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)象，服務(wù)效率不高，導(dǎo)致公共服務(wù)品質(zhì)下降和民眾對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的公信力下降。

（四）監(jiān)管機(jī)制不規(guī)范，未真正落實(shí)

監(jiān)管更多體現(xiàn)了政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的責(zé)任。事實(shí)上，西方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的歷程中多體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的色彩，政府不再局限于公共服務(wù)的“直接提供者”，而逐漸過(guò)渡到公共服務(wù)的“購(gòu)買(mǎi)者”、“監(jiān)管者”。從這個(gè)角度我們認(rèn)為政府對(duì)于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管至關(guān)重要。但是，目前各地政府監(jiān)管的法律、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、執(zhí)行等相關(guān)機(jī)制的不健全，使得政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的監(jiān)管困境越來(lái)越凸顯，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)提供的不良運(yùn)轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)在：一是各地政府多“管而不監(jiān)”，管得很?chē)?yán)，監(jiān)督卻流于形式。導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并不容易準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，也給監(jiān)管帶來(lái)了困難。二是公共服務(wù)供給的分散性、公益性、“非一次性”等都給監(jiān)管帶來(lái)困難。三是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管體系沒(méi)有建立，政府職能不清晰，管理權(quán)限不明確，導(dǎo)致監(jiān)管的體系和機(jī)制不健全，一些部門(mén)將公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)作為一種推卸責(zé)任、甩掉包袱的方法，疏于管理和監(jiān)督，服務(wù)質(zhì)量難以保證，并存在尋租和腐敗現(xiàn)象。

四、政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估監(jiān)管制度的考量

政府契約式公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展必須重視評(píng)估監(jiān)管制度的建設(shè)，完善運(yùn)作流程，防范和規(guī)避政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的能力。

（一）轉(zhuǎn)變政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理念

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，進(jìn)一步理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)該拋棄“甩手掌柜”和“被迫施舍”的觀念，強(qiáng)化多元主體參與公共服務(wù)供給的理念，充分發(fā)揮社會(huì)組織的功能優(yōu)勢(shì)，確立獨(dú)立性、競(jìng)爭(zhēng)性在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的主流模式，形成常態(tài)化的評(píng)估監(jiān)管機(jī)制。首先，要實(shí)現(xiàn)“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。要改變政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的“隨性”，將以往由政府主導(dǎo)的帶有較強(qiáng)行政色彩的側(cè)重結(jié)果評(píng)估的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌?chǎng)主導(dǎo)即側(cè)重于結(jié)果又高度重視過(guò)程評(píng)估的多元主體參與的模式，明確政府（服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者、提供者）、社會(huì)組織（服務(wù)生產(chǎn)者）、社會(huì)大眾（服務(wù)消費(fèi)者）的角色和關(guān)系，強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中三者的權(quán)利義務(wù)，盡可能減少多元主體責(zé)任關(guān)系的隨意性，增強(qiáng)剛性約束。其次，確立動(dòng)態(tài)評(píng)估和過(guò)程監(jiān)管的理念。明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一個(gè)“發(fā)展”的“過(guò)程”。發(fā)展是動(dòng)態(tài)的，意味著多元主體參與的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一個(gè)連貫的持續(xù)的，不能簡(jiǎn)單地將過(guò)程分隔開(kāi)；同時(shí)，要確立責(zé)任理念，實(shí)現(xiàn)“結(jié)果管理”向“過(guò)程管理”轉(zhuǎn)變。這里的“過(guò)程”同樣意味著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不純粹是政府單方面的行動(dòng)過(guò)程，包括社會(huì)組織的服務(wù)生產(chǎn)和社會(huì)大眾的服務(wù)消費(fèi)，三者交錯(cuò)在一起，形成政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程。要求政府轉(zhuǎn)變角色，由評(píng)估監(jiān)管“雙肩挑”角色逐步轉(zhuǎn)型為“購(gòu)買(mǎi)、監(jiān)管、被評(píng)估”的多重角色。

（二）加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度化建設(shè)

制度化建設(shè)實(shí)質(zhì)就是推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)范化、常態(tài)化，以法制建設(shè)為基礎(chǔ)穩(wěn)定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程，明確主體結(jié)構(gòu)，完善服務(wù)內(nèi)容，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管評(píng)估。第一，重視評(píng)估監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)。以法治思維、法治方法治理政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，著力打造良好的法治環(huán)境，制定、完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)以及可操作性的實(shí)施細(xì)則，明確服務(wù)提供者、服務(wù)生產(chǎn)者和服務(wù)消費(fèi)者的法律地位，強(qiáng)化服務(wù)評(píng)估監(jiān)督的角色和功能。第二，加強(qiáng)評(píng)估監(jiān)管的政策制定。著重頂層設(shè)計(jì)，建立符合各地方實(shí)際的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估監(jiān)管政策。重點(diǎn)做好政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)評(píng)估監(jiān)管程序中所可能涉及的如評(píng)估監(jiān)管原則、評(píng)估監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)、評(píng)估監(jiān)管職責(zé)權(quán)限、工作流程、責(zé)任機(jī)制等。第三，加快制定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄。以政府采購(gòu)法為藍(lán)本，明確將社會(huì)組織提供的公共服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍，制定專(zhuān)門(mén)的地方性購(gòu)買(mǎi)法規(guī)。第四，積極發(fā)展獨(dú)立性、競(jìng)爭(zhēng)性政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式。突出公開(kāi)、公平、公正原則，以市場(chǎng)化、社會(huì)化為導(dǎo)向，培育形成公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等多元合作共生的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)形式，建立社會(huì)組織信息披露制度和評(píng)估監(jiān)管機(jī)制，不斷推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)程序規(guī)范化、常態(tài)化。

（三）完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估機(jī)制

評(píng)估機(jī)制的確立是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)可行性、有效性和持續(xù)性的重要依據(jù)和保障。第一，必須理順公共服務(wù)供給的關(guān)系和相互責(zé)任，建立多元合作共治的綜合評(píng)估主體體系。基于利益相關(guān)者在公共服務(wù)供給中的角色，明確各自的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)賦予評(píng)估主體的責(zé)任。也就是作為服務(wù)提供者的政府、服務(wù)生產(chǎn)者的社會(huì)組織以及服務(wù)消費(fèi)者的社會(huì)大眾應(yīng)該在評(píng)估過(guò)程中發(fā)揮主體作用。此外，應(yīng)積極引入第三方評(píng)估機(jī)制，利用外置資源建立專(zhuān)業(yè)性的外部監(jiān)督機(jī)制，形成內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合的多元綜合評(píng)估體系。第二，明確評(píng)估目標(biāo)，確立公平效率為導(dǎo)向多階段并存的評(píng)估模式。公平為目標(biāo)，效率為動(dòng)力，強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資源的普適性，提高服務(wù)供給的效率、效能和效果，逐步形成具有事前、事中、事后評(píng)估相結(jié)合的評(píng)估模式。在這里，事前評(píng)估主要考察服務(wù)提供者的服務(wù)理念、資金安排、服務(wù)生產(chǎn)者的生產(chǎn)能力、服務(wù)消費(fèi)者的需求狀況等等；事中評(píng)估主要考察服務(wù)生產(chǎn)者監(jiān)管、資金使用情況、服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量、服務(wù)可持續(xù)性、服務(wù)對(duì)象的滿意度等；事后評(píng)估主要是綜合性評(píng)估，主要涉及問(wèn)題是否解決、服務(wù)質(zhì)量以及服務(wù)效益等，更多的是對(duì)服務(wù)過(guò)程的反思和凝練。第三，建立完善科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系。評(píng)估指標(biāo)體系的建立更多的從技術(shù)層面使評(píng)估具有可操作性和具有普遍性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，基于利益相關(guān)者在公共服務(wù)供給中的權(quán)責(zé)，需要合理確定不同主體在評(píng)估中的評(píng)估權(quán)重，并綜合考慮公共服務(wù)的特點(diǎn)、公共服務(wù)通過(guò)項(xiàng)目制體現(xiàn)的屬性，以及項(xiàng)目的成本、管理過(guò)程和產(chǎn)出結(jié)果，確定政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目具體的評(píng)估指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)計(jì)涵蓋服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)計(jì)量、服務(wù)成效等多個(gè)維度的評(píng)估指標(biāo)體系。

（四）加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程監(jiān)管

加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管是確保社會(huì)公益性目標(biāo)的重要手段。通過(guò)建立健全全方位互動(dòng)的動(dòng)態(tài)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制，進(jìn)行依法加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量、效果的過(guò)程控制和監(jiān)督，保證政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的長(zhǎng)效運(yùn)行和健康發(fā)展。第一，創(chuàng)新監(jiān)管制度，明確綜合動(dòng)態(tài)監(jiān)管，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管意識(shí)。理順政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程，建立多元主體參與的監(jiān)督體系，通過(guò)對(duì)服務(wù)需求調(diào)查、社會(huì)組織資質(zhì)評(píng)估、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)申請(qǐng)、公開(kāi)招投標(biāo)、項(xiàng)目評(píng)審、合同簽訂、項(xiàng)目實(shí)施、中期評(píng)估、結(jié)項(xiàng)反饋等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督和管理，降低購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。第二，明確監(jiān)管主體，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，實(shí)施質(zhì)量管理。建立人大監(jiān)管、政府監(jiān)管、社會(huì)組織監(jiān)管、獨(dú)立第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、社會(huì)媒體監(jiān)管在內(nèi)的多元參與監(jiān)管機(jī)制，建構(gòu)一個(gè)程序透明、過(guò)程開(kāi)放、公眾廣泛參與的公共服務(wù)平臺(tái)，提高公民參與度和社會(huì)公正度?？稍O(shè)立人大專(zhuān)門(mén)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)起草具體的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，對(duì)重大決策和部署進(jìn)行監(jiān)管；政府專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)采購(gòu)目錄，對(duì)財(cái)政支出及比例結(jié)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量以及服務(wù)成效進(jìn)行監(jiān)管；社會(huì)組織對(duì)服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行自我監(jiān)管，保證服務(wù)質(zhì)量提升；獨(dú)立第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)具體對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的成本、服務(wù)滿意度、社會(huì)評(píng)價(jià)、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)等進(jìn)行監(jiān)測(cè)；社會(huì)媒體監(jiān)督更多指代便利監(jiān)督的渠道和途徑，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的順利實(shí)施提供信息披露，以便社會(huì)大眾更好地了解和評(píng)價(jià)。

［1］黃春蕾，閆婷.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估研究述評(píng)［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（6）.

［2］彭少峰，張昱.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)：研究取向及新傳統(tǒng)［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2013，35（1）.

［3］［4］陳建國(guó).政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程管理研究——以北京市為例［J］.理論探索，2012，（4）.

［5］馬宏.購(gòu)買(mǎi)服務(wù):社會(huì)組織巧解政府“瘦身”難題［N］.中國(guó)社會(huì)報(bào)，2010-11-17.

［6］王浦劬，［美］萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010：54.

［7］王名.中國(guó)民間組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的模式分析［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2008，24（4）.

責(zé)任編輯：鐘曉媚

D 922

A

1673-5706（2016）05-0039-06

2013年浙江省社科規(guī)劃課題“困境與抉擇：政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估監(jiān)管體系研究——基于北京、上海、廣州、深圳、浙江的考察分析”（13N D J C 115Y B）階段性成果。

2016-01-12

金碧華，浙江理工大學(xué)法政學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授、博士、碩士生導(dǎo)師。