肖泳冰

（中共國家稅務(wù)總局黨校政治學(xué)教研室,江蘇揚(yáng)州225007）

“利益沖突”（Conflict of Interest）是被廣泛運(yùn)用于政治、經(jīng)濟(jì)、社會乃至于人與自然關(guān)系方面的話語,意在從相互關(guān)聯(lián)的兩個事物或現(xiàn)象之間的關(guān)系中尋求解決問題的方案。1964年加拿大政府總理皮爾森針對自由黨的一樁丑聞致函各部部長,提出:“部長及其手下人員不能擁有一個與其履行公職產(chǎn)生沖突的利益,即使這種利益是很遙遠(yuǎn)的。”[1]258-259此后“利益沖突”開始運(yùn)用于廉政建設(shè)領(lǐng)域,美國、英國、澳大利亞、新西蘭等國家都先后制定了防范利益沖突的規(guī)定和制度,并逐漸普及到世界其他國家和地區(qū)。經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）把“利益沖突”界定為“公職人員的公共職責(zé)與其私人利益之間的沖突,其中公職人員的私人身份（private-capacity）的利益不恰當(dāng)?shù)赜绊懰麄兟男泄俜搅x務(wù)和責(zé)任”,即只要公職人員的私人利益不恰當(dāng)?shù)赜绊懙剿麄兟男泄猜氊?zé)時,就可以說他們存在現(xiàn)實(shí)的利益沖突了。參考這一定義,我國廉政意義上的“利益沖突”有廣義和狹義之分。廣義的利益沖突是指公職人員行使職權(quán)時所代表的公共利益和自身所具有的私人利益二者之間可能發(fā)生的沖突,一切不廉潔行為或者權(quán)力尋租的行為都可以界定為利益沖突行為,既包括極端的利益沖突（如貪污、賄賂等腐敗犯罪行為）,也包括輕微的利益沖突（主要表現(xiàn)為“吃拿卡要”等作風(fēng)問題）。狹義的利益沖突僅指在市場經(jīng)濟(jì)條件下公職人員存在與其履職權(quán)相沖突的個人相關(guān)利益及存在以權(quán)謀私的潛在可能,例如公職人員經(jīng)商、利用工作之便獲取的內(nèi)幕信息牟利、離職后利用原工作職務(wù)中獲得的便利以及其近親屬利用其職務(wù)的影響獲得特殊的機(jī)會等,這是比較典型意義的“利益沖突”。本文所述的“公職人員利益沖突”偏重于狹義和典型意義上的“利益沖突”。

1　公職人員利益沖突治理的中國倫理基礎(chǔ)

1.1　公職人員利益沖突的本質(zhì)是倫理問題

“利益沖突”來自西方國家廉政話語體系,對于公職人員而言,利益沖突問題基于對職業(yè)道德和行政倫理的價值認(rèn)知,與基于法理基礎(chǔ)的其他廉政話語有顯著區(qū)別。“公職人員的利益沖突是責(zé)任和價值追求相互沖突的結(jié)果,是行政過程中對通過一定規(guī)范與原則維持的人和人之間應(yīng)然關(guān)系的違背,是公職人員面臨個人利益和公共利益時將何者置于優(yōu)先考慮地位的問題,是在忠誠于國家還是忠誠于個人之間的兩難價值選擇,它是一種倫理選擇的困境?！盵2]簡而言之,公職人員被賦予公共管理的權(quán)力,是基于大眾對他們的信任,公職人員必須以誠實(shí)的態(tài)度在履行公職時自覺防止個人利益對公共利益的侵蝕,否則就是對大眾信任的辜負(fù)和不忠誠。無論是從信托理論還是委托理論來看,界定公職人員的行政責(zé)任或是法律責(zé)任,其道德倫理基礎(chǔ)是一致的,而且正是“由于道德責(zé)任的確立,行政責(zé)任與法律責(zé)任才有效地統(tǒng)合在一起,才有充分實(shí)現(xiàn)的可能性”[3]235。

通過公共倫理的構(gòu)建防范利益沖突是世界各國及國際組織的通常做法。例如,美國通過《政府道德法》《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》等對公職人員職業(yè)道德進(jìn)行立法;經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）自20世紀(jì)后半期以來,一直以公共倫理建設(shè)為切入點(diǎn),頒布了一系列防止利益沖突的研究報告和制度規(guī)定,如《公共服務(wù)倫理:現(xiàn)實(shí)問題與實(shí)踐》（1996）、《信任政府:OECD國家的倫理策略》（2000）、《公共服務(wù)中的利益沖突管理:OECD的指導(dǎo)原則與評述》（2003）等,形成防范公職人員利益沖突的核心倫理體系。在這個核心倫理體系的基礎(chǔ)上,構(gòu)建防范和治理利益沖突的公職人員行為規(guī)范、監(jiān)督措施以及法律制度。

1.2　我國具有治理利益沖突的倫理基礎(chǔ)

防范利益沖突的理念雖然來自西方政治架構(gòu)下的公務(wù)員職業(yè)道德和行政倫理認(rèn)知,但在中國并不缺乏相應(yīng)的政治倫理基礎(chǔ),恰恰相反,“中華民族傳統(tǒng)文化歷來都講德法相依、德治禮序,家規(guī)族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約傳承中華文化的DNA”[4]。在中國古代政治制度中也有以避嫌為代表的防范利益沖突的制度設(shè)計(jì),防范和治理利益沖突在我國傳統(tǒng)政治文化中有著豐厚的倫理土壤。利益沖突治理的中國倫理基礎(chǔ)不僅僅體現(xiàn)在傳統(tǒng)職業(yè)倫理之中,也體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨在長期革命、建設(shè)和改革過程中形成的政黨政治倫理之中,而且中國共產(chǎn)黨的政黨政治倫理比傳統(tǒng)職業(yè)倫理具有更強(qiáng)的現(xiàn)代性、全面性和徹底性。毛澤東同志作為中國共產(chǎn)黨建設(shè)理論的奠基者,對“全心全意為人民服務(wù)”這一黨的宗旨有著特別的解讀。在著名的《為人民服務(wù)》的講演中,他第一次從理論上深刻闡明了為人民服務(wù)的思想,并且使用了“完全”“徹底”的提法,他指出:“我們這個隊(duì)伍完全是為著解放人民的,是徹底地為人民的利益工作的?！盵5]1004之后,毛澤東在接見新聞工作者時進(jìn)一步將“完全、徹底”凝聚為“全心全意”四個字,指出,“三心二意不行,半心半意也不行,一定要全心全意為人民服務(wù)”,并在中共七大對此進(jìn)行了全面的闡釋,強(qiáng)調(diào)“全心全意地為人民服務(wù),一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā),而不是從個人或小集團(tuán)的利益出發(fā);向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性;這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)”[5]1094-1095。這個結(jié)論不僅豐富了馬克思主義政黨學(xué)說,還確立了黨在處理個人利益和人民利益關(guān)系的基本準(zhǔn)則,為我國吸收和借鑒利益沖突理論從而治理腐敗問題提供了堅(jiān)實(shí)的倫理基礎(chǔ)。

利益沖突理念納入我國廉政建設(shè)話語體系,是與我國改革開放和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的。2002年6月,中紀(jì)委在《關(guān)于對鐵道部紀(jì)委〈關(guān)于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員退休后能否接受香港股份制企業(yè)聘任的請示〉的答復(fù)》中,第一次明確使用“利益沖突”這個用語[6]31。2009年9月,黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,首次在中央文件中使用“利益沖突”概念,要求“建立健全防止利益沖突制度,完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場運(yùn)行機(jī)制”[7],十八大進(jìn)一步指出,要“深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革,健全反腐敗法律制度,防控廉政風(fēng)險,防止利益沖突,更加科學(xué)有效地防治腐敗”[8]。

十八大以來,以習(xí)近平為總書記的黨中央在治理腐敗、管黨治黨方面提出了一系列新的主張,并以實(shí)際行動全面從嚴(yán)治黨,在公私問題的處理上提出了鮮明的主張:“作為黨的干部,就是要講大公無私、公私分明、先公后私、公而忘私,只有一心為公、事事出于公心,才能坦蕩做人、謹(jǐn)慎用權(quán),才能光明正大、堂堂正正。作風(fēng)問題都與公私問題有聯(lián)系,都與公款、公權(quán)有關(guān)系。公款姓公,一分一厘都不能亂花;公權(quán)為民,一絲一毫都不能私用。領(lǐng)導(dǎo)干部必須時刻清楚這一點(diǎn),做到公私分明、克己奉公、嚴(yán)格自律。”[9]394

與民主革命和社會主義建設(shè)時期通過整風(fēng)運(yùn)動治理黨內(nèi)各種消極腐敗現(xiàn)象不同,全面從嚴(yán)治黨在新的歷史條件下選擇了依規(guī)治黨的制度化路徑,以適應(yīng)依法治國的國家治理整體戰(zhàn)略?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（以下簡稱《準(zhǔn)則》）和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）頒布實(shí)施,明確“堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合”[10]2,我國的國家治理體系日益呈現(xiàn)出“以人為本、以德立黨、依法治國”的清晰邏輯圖景,尤其是《準(zhǔn)則》第一條確立了黨員廉潔自律必須做到“公私分明,先公后私,克己奉公”[10]4,為在新形勢下在我國開展利益沖突治理提供了更加明確的制度化倫理規(guī)范。

2　公職人員利益沖突治理的中國政治優(yōu)勢

2.1　公職人員利益沖突治理的難題

由于公職人員利益沖突問題本質(zhì)上是一個倫理問題,以法治方式解決利益沖突即便是在西方國家也遇到不少困難,在我國同樣也存在不少難題。

2.1.1　利益沖突具體情形難以窮盡列舉

用列舉方式防止利益沖突并用制度加以規(guī)范是包括我國在內(nèi)的世界各國防止利益沖突的普遍做法,但是市場經(jīng)濟(jì)的交易形式豐富多樣而且不斷發(fā)展,只要防止利益沖突的制度規(guī)范一旦出現(xiàn),規(guī)避這些制度的做法隨之也會產(chǎn)生,制度的規(guī)制尤其是成文性制度規(guī)制永遠(yuǎn)滯后于利益沖突形式的發(fā)展,這是利益沖突防范的一個突出特點(diǎn)。在這種情形下,利益沖突問題更多地被視為公職人員職業(yè)倫理而不是法律義務(wù),通過道德建設(shè)和強(qiáng)化管理的方式加以防范,從某種意義上來說也是一種無奈的選擇。

2.1.2　利益沖突的信息不對稱現(xiàn)象難以破解

利益沖突問題難以治理,信息不對稱也是一個重要原因。西方國家力圖通過公職人員利益信息的登記、公開等方法,努力消除解決利益沖突中的信息不對稱問題,雖然取得不少成效,但利益沖突的信息不對稱問題依然難以破解。我國尚處于國家治理轉(zhuǎn)型時期,社會征信體系尚未完全建成,信息不對稱問題就顯得更加突出,給防止和治理公職人員利益沖突問題帶來不少困擾。

2.1.3　利益沖突的處置問題受到各種限制

一旦公職人員發(fā)生了法律法規(guī)所禁止或者限制的利益沖突現(xiàn)象,如何處置也是一個問題。從世界各國的利益沖突處置機(jī)制來看,除美國、法國、立陶宛等少數(shù)國家以外,大多數(shù)國家對不屬于受賄、貪污等犯罪行為的利益沖突處置一般都不是采用刑事處罰的方法,而是通過強(qiáng)制回避、資產(chǎn)處置、利益隔離等非常規(guī)手段進(jìn)行處理,而這些手段在我國還沒有形成較為完備的制度體系。

2.2　我國治理公職人員利益沖突的特殊優(yōu)勢

雖然利益沖突治理在我國提出較晚,但是由于我國的制度優(yōu)勢,在治理利益沖突方面存在與其他國家所不具備的優(yōu)勢。如果能夠?qū)@些優(yōu)勢加以充分運(yùn)用,就有可能在借鑒別國經(jīng)驗(yàn)的同時,探索出一條適合中國國情的利益沖突治理道路。

2.2.1　制度體制優(yōu)勢

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征,是社會主義法治最根本的保證。實(shí)際上黨的領(lǐng)導(dǎo)也是中國特色社會主義最大的政治優(yōu)勢。中國特色社會主義制度體系在政治運(yùn)作層面確保了政黨系統(tǒng)和政權(quán)系統(tǒng)兩個系統(tǒng)并行不悖,而且相互滲透、相互支撐。這就為通過政黨系統(tǒng)引領(lǐng)政權(quán)系統(tǒng)治理公職人員利益沖突提供了可能,只要能夠治理好政黨系統(tǒng),政權(quán)系統(tǒng)中大部分公職人員的利益沖突問題就可以得到有效的遏制。

隨著全面從嚴(yán)治黨的逐步展開,我國已經(jīng)在遏制腐敗犯罪和不正之風(fēng)方面取得了明顯成效,充分證明了以政黨系統(tǒng)治理引領(lǐng)政權(quán)系統(tǒng)治理的可行性。十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)化了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制,明確要求加強(qiáng)對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任,使黨對反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)地位得到進(jìn)一步鞏固,強(qiáng)化了黨委維護(hù)黨政機(jī)關(guān)和單位廉潔性的責(zé)任和義務(wù),并通過黨內(nèi)監(jiān)督對黨委的這種義務(wù)得到落實(shí),使利益沖突的防范和治理成為各級黨委和政府關(guān)注和重點(diǎn)解決的問題之一。《準(zhǔn)則》和《條例》的頒布實(shí)施,為全面從嚴(yán)治黨的深入開展做了鋪墊,提供了下一階段政黨系統(tǒng)治理的制度依據(jù)。

2.2.2　方式方法優(yōu)勢

以政黨系統(tǒng)治理引領(lǐng)政權(quán)系統(tǒng)治理是我國的體制機(jī)制優(yōu)勢,而關(guān)于政黨系統(tǒng)的治理,中國共產(chǎn)黨又有自身獨(dú)特的做法和優(yōu)勢。例如,以整風(fēng)的精神開展紀(jì)律整飭和集中治理等活動就是獨(dú)特方式之一。整風(fēng)是中國共產(chǎn)黨在長期的歷史進(jìn)程中獨(dú)創(chuàng)的政黨治理方式,在革命時期對于樹立黨的優(yōu)良作風(fēng)起了決定性作用,經(jīng)過改革和創(chuàng)新,以整風(fēng)的精神開展教育實(shí)踐活動對于政黨治理仍然發(fā)揮著積極作用,例如群眾路線教育實(shí)踐活動對于反對官僚主義、形式主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)起到了重要作用?！叭龂?yán)三實(shí)”專題教育活動對于轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部觀念、樹立“嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己,謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)”的作風(fēng)標(biāo)桿發(fā)揮了重要作用。除了這些全黨性的教育活動以外,2013年10月,中共中央組織部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》,要求“限期對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)在企業(yè)兼職（任職）進(jìn)行清理。各地區(qū)各部門各單位要根據(jù)本意見規(guī)定,按照干部管理權(quán)限對領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）情況進(jìn)行一次摸底排查,對發(fā)現(xiàn)的問題要限期糾正。凡不符合規(guī)定的,必須在本意見下發(fā)后3個月內(nèi)免去或由本人辭去所兼任（擔(dān)任）的職務(wù)”。這是整風(fēng)精神在治理利益沖突方面的具體運(yùn)用,對于解決由于歷史原因長期積累下來的矛盾和問題,減少利益沖突存量發(fā)揮了不可替代的作用。

當(dāng)然,中國自身的特殊優(yōu)勢并不排斥借鑒外國經(jīng)驗(yàn),對于市場經(jīng)濟(jì)條件下如何防范和治理公職人員利益沖突問題,西方國家以及一些國際組織如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、亞太經(jīng)合組織（APEC）等積累了豐富經(jīng)驗(yàn),特別是在預(yù)防公職人員利益沖突具體制度設(shè)計(jì)中有很多值得借鑒的地方。在堅(jiān)持我國政治優(yōu)勢的基礎(chǔ)上吸收借鑒西方國家和國際組織防范和治理公職人員利益沖突的經(jīng)驗(yàn),有利于我國和西方國家在治理腐敗方面形成共同話語平臺,在此平臺上可以最大限度地就反腐敗國際合作問題展開最廣泛的對話、合作,最終取得共贏的效果。

3　公職人員利益沖突治理的中國路徑分析

3.1　抓基本策略配合政治優(yōu)勢

政治優(yōu)勢是一種內(nèi)在的優(yōu)勢,如果沒有相應(yīng)的策略予以配合,政治優(yōu)勢未必就能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的效果。十八大以來,黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭采取了“治標(biāo)為主,為治本贏得時間”的策略,充分發(fā)揮了黨的政治優(yōu)勢,以雷霆萬鈞之勢,打“老虎”、拍“蒼蠅”、反“四風(fēng)”,初步遏制了腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的勢頭,為充分開展公職人員利益沖突的治理提供了有利的政治生態(tài)環(huán)境。也采取了“抓早抓小、動輒則究”以及把黨紀(jì)和國法區(qū)分開來、“把紀(jì)律挺在法律的前面”等具體策略,為率先在黨內(nèi)治理和預(yù)防利益沖突問題開辟了道路。在黨的各項(xiàng)紀(jì)律中,習(xí)近平強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩,指出:“嚴(yán)明黨的紀(jì)律,首要的是嚴(yán)明政治紀(jì)律。黨的紀(jì)律是多方面的,政治紀(jì)律是最重要、最根本、最關(guān)鍵的紀(jì)律,遵守黨的政治紀(jì)律是遵守黨的全部紀(jì)律的重要基礎(chǔ)?！盵11]131-132并把遵守黨內(nèi)各項(xiàng)制度視為遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的重要體現(xiàn),保證了包括領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)報告等防范利益沖突制度的貫徹落實(shí)。

3.2　通過教育培訓(xùn)引導(dǎo)公職人員主動防范利益沖突

要引導(dǎo)公職人員樹立防范利益沖突的意識,需借助于教育培訓(xùn)的方式和手段。從策略上來看,主要有三個基本途徑:一是崗位廉政教育中需要加強(qiáng)防范利益沖突的內(nèi)容,對黨政機(jī)關(guān)每個崗位可能產(chǎn)生的利益沖突進(jìn)行梳理,提醒公職人員主動防范;二是廉政文化建設(shè)中需要加入防范利益沖突的內(nèi)容,充分挖掘我國傳統(tǒng)職業(yè)倫理以及我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng),借鑒外國防范利益沖突的案例,通過豐富多彩的文化形式,潛移默化地引導(dǎo)公職人員樹立主動防范利益沖突的價值理念;三是各級黨校、行政學(xué)院等干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在充分研究我國利益沖突治理問題的基礎(chǔ)上,通過專業(yè)化的教育培訓(xùn)手段,深化公職人員對主動防范利益沖突的認(rèn)知,最大限度地形成主動防范利益沖突的共識。同時,借鑒發(fā)達(dá)國家公務(wù)人員行政倫理的培訓(xùn)方法,幫助公職人員理解所期望的行為規(guī)范并培養(yǎng)解決倫理困境的技能。

3.3　通過舉證責(zé)任倒置強(qiáng)化對公職人員利益沖突的紀(jì)律責(zé)任追究

在我國全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中,完善利益沖突治理法律制度是重要選項(xiàng),而以黨紀(jì)帶國法的治理路徑在責(zé)任追究方面則是一大優(yōu)勢。這種優(yōu)勢體現(xiàn)在如下:在無罪推定原則的法治原則對具體個案可能因信息不對稱導(dǎo)致舉證責(zé)任困難、難以適用相關(guān)法律的情形下,在黨內(nèi)可以根據(jù)“忠誠”原則和“以德治黨”的總體策略,要求被舉報的黨員干部“自證清白”,將舉證責(zé)任進(jìn)行倒置,讓被舉報的黨員干部自我舉證證明其行為并不構(gòu)成利益沖突,否則就可以認(rèn)定構(gòu)成違紀(jì)而應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分。

舉證責(zé)任倒置不是一般法律原則,作為“誰主張、誰舉證”程序的例外僅僅適用于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等信息嚴(yán)重不對稱的場合和情形,在司法實(shí)踐中不得濫用。但是黨紀(jì)處分只適用于黨員干部,黨紀(jì)處分也非刑事處罰或是任何意義上的法律責(zé)任,所以舉證責(zé)任倒置并不構(gòu)成“有罪推定”而破壞法治原則。確立舉證責(zé)任倒置原則適用利益沖突責(zé)任追究具體個案,在本質(zhì)上并不是對黨員干部的嚴(yán)苛要求,而是全面從嚴(yán)治黨在執(zhí)紀(jì)程序方面的具體體現(xiàn),和當(dāng)前我國反腐敗斗爭的總體策略相適應(yīng)。

總之,隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入開展,我國公職人員利益沖突的治理問題成為與懲治腐敗犯罪、糾正不正之風(fēng)同等重要、并行不悖的治本之策。以黨內(nèi)治理引領(lǐng)國家治理是我國國家治理現(xiàn)代化的基本路徑,在治理公職人員利益沖突方面也應(yīng)當(dāng)遵循這個基本路徑,通過黨內(nèi)對利益沖突的治理,一方面壓縮由于改革和社會轉(zhuǎn)型帶來的各種利益空間和尋租機(jī)會,解決絕大部分利益沖突問題,另一方面樹立起有利于治理利益沖突的政治生態(tài),積累治理利益沖突的經(jīng)驗(yàn),為全方位開展利益沖突治理提供有力指引。

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