楊嵐凱,石本惠

（1.中國民航飛行學院 安保學院,四川 廣漢618307;2.四川省社會科學院 《社會科學研究》雜志社,四川成都610072）

在政黨政治社會中,政黨特別是執(zhí)政黨對于一國經(jīng)濟社會的持續(xù)有序發(fā)展,具有十分重要的作用。正如亨廷頓指出的那樣,那些“在實際上已經(jīng)達到或者可以被認為達到政治高度穩(wěn)定的處于現(xiàn)代化之中的國家,至少擁有一個強大的政黨”[1]341?！按蜩F還需自身硬”,任何一個致力于對本國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響的政黨,都必須以加強自身建設、不斷提高自身能力為前提和條件。中國共產(chǎn)黨在國家治理中的核心地位,決定了只有加強黨的自身建設,不斷提高黨拒腐防變的能力,才能提高國家治理能力,從而為實現(xiàn)“兩個一百年”的宏偉戰(zhàn)略目標提供根本政治保障。當前,黨面臨的“執(zhí)政考驗”和“執(zhí)政風險”日益增多。加強黨的自身建設、維護黨的執(zhí)政安全所面臨的任務也更加艱巨和復雜。從執(zhí)政黨建設的一般規(guī)律來看,加強黨的建設必須首先保持黨的肌體健康。眾所周知,腐敗是人類社會迄今為止最為頑固的毒瘤之一,嚴重影響權力主體的肌體健康。維護黨的肌體健康,內(nèi)在地要求“黨要管黨”“全面從嚴治黨”,有效落實黨委的黨風廉政建設主體責任。

1　落實黨風廉政建設主體責任的時代價值

歷史事實證明,黨之所以能夠由弱到強,之所以能夠緊緊依靠人民取得中國革命、建設與改革的勝利,其重要原因就在于自成立之日起就高度重視黨的自身建設。早在抗日戰(zhàn)爭時期,毛澤東在總結中國革命經(jīng)驗時便指出黨的建設在中國革命中的極端重要性,并將黨的建設視為戰(zhàn)勝敵人的重要法寶[2]605-606。在黨即將取得中國革命的勝利、成為全國的執(zhí)政黨之時,毛澤東高瞻遠矚地告誡全黨同志,要警惕“糖衣炮彈”的攻擊,務必“保持優(yōu)良作風”[3]1438-1439,為執(zhí)政條件下加強黨風廉政建設指明了方向。新中國成立后,朱德、劉少奇、陳云、鄧小平等黨和國家領導人多次強調(diào)黨委必須在黨風廉政建設中承擔主體責任[4],為黨風廉政建設責任制的建立和完善提供了重要理論指導。隨著黨對執(zhí)政規(guī)律和黨風廉政建設規(guī)律認識的深化,1998年中共中央國務院頒布了《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》,黨風廉政建設責任制全面實施。之后,黨的十八屆三中全會進一步明確指出,黨委在黨風廉政建設中承擔主體責任,紀委承擔監(jiān)督責任。黨委和紀委在黨風廉政建設責任制中各自責任的明確,有助于實現(xiàn)黨委和紀委在黨風廉政建設中各司其職,切實做到守土有責,特別是黨委必須在黨風廉政建設中承擔主體責任的論斷,有效回應了全面從嚴治黨的新要求,必將開創(chuàng)黨的建設的新局面。

1.1　有助于明晰黨風廉政建設不同主體的主要責任

在組織管理過程中,管理權限如何配置、管理機制如何運行,往往是影響組織管理績效的重要因素。中國共產(chǎn)黨作為一個超大型政治組織,首先必須根據(jù)權責匹配的原則,合理配置管黨治黨的權限,構建運行順暢的管黨治黨機制。就黨風廉政建設而言,黨委、紀委、黨組織的其他部門、黨員領導干部和普通黨員都在不同層次上、不同范圍內(nèi)承擔著管黨治黨的責任和義務,但不同主體承擔的責任與義務具有較大差別。從中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權力運行機制來看,黨委在管黨治黨過程中無疑具有最大權力,理應承擔管黨治黨的主體責任。而在過去很長一段時期內(nèi),黨風廉政建設被認為只是紀委的事,這顯然使紀委在黨風廉政建設責任制建設過程中承擔了過多的責任,從而導致責權失衡,制約黨風廉政建設責任制的運行績效。總體而言,明確黨委和紀委各自的責任重心,使黨風廉政建設責任制運行中不同主體的責任配置更加符合責權匹配的基本常識,有助于“管黨治黨”。

1.2　有助于抓住黨風廉政建設的“牛鼻子”

在中國政治生態(tài)中,有效遏制黨內(nèi)不良風氣和腐敗現(xiàn)象的基本出路在于執(zhí)政黨自身以高度的責任感和使命感切實做到“黨要管黨,全面從嚴治黨”。加強黨風廉政建設,有效遏制黨內(nèi)不正之風和消極腐敗現(xiàn)象的蔓延,除了需要各級紀委切實履行監(jiān)督責任之外,還必須推動黨委站在全局和長遠的角度,以更大的力度、更加有效的措施,使黨風廉政建設貫穿于黨治國理政的全過程、全方面。落實黨委黨風廉政建設主體責任,有利于解決紀委權限不足、能力不足等突出問題,增強反腐倡廉監(jiān)督的有效性與權威性[5],有助于抓住黨風廉政建設的“牛鼻子”,推動黨風廉政建設邁上新的臺階,從而為營造風清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境、切實維護黨的肌體健康提供更加有力的制度防護體系。

1.3　有助于提升黨的拒腐防變能力,為構建中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)提供政治保障

伴隨著經(jīng)濟“新常態(tài)”的發(fā)展,我國已在政治、社會等領域出現(xiàn)了多個趨勢性的新常態(tài)[6]。從經(jīng)濟社會發(fā)展的一般規(guī)律來看,只有推進各領域新常態(tài)的齊頭并進,才能推進我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。但從經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實情況來看,“一個國家的政治制度決定了其他制度的產(chǎn)生方式”[7]14。因此,經(jīng)濟等領域的新常態(tài),必須要求以政治新常態(tài)為保障。只有通過政治新常態(tài)的構建,才能不斷強化改革動力,才能有效防止權力的任性,才能打破利益固化的藩籬,維護社會公平正義。中國共產(chǎn)黨在國家治理中的核心地位,決定了黨建工作新常態(tài)是構建政治新常態(tài)的關鍵和突破口。而在黨建工作新常態(tài)構建過程中,首要任務便是構建黨委落實黨風廉政建設主體責任新常態(tài),并將此作為維護黨的肌體健康、增強黨治國理政的本體能力的重要突破口[8]。

2　落實黨風廉政建設主體責任面臨的主要問題

黨風廉政建設主體責任的切實落實,必然涉及觀念更新、制度創(chuàng)新和實踐重構,因而難免面臨一系列問題。只有客觀分析并正視這些問題,才能直擊問題要害,提高對策建議的針對性和有效性。

2.1　一些黨組織及其主要負責人的主體意識和責任意識淡薄

客觀而言,在很長一段時期內(nèi),黨委在黨風廉政建設過程中主要發(fā)揮的是領導作用,而紀委往往發(fā)揮主體作用,并承擔主體責任。這使黨委和紀委在黨風廉政建設中權責錯位、權能錯位的現(xiàn)象成為一種“常態(tài)”,并為黨組織和普通社會民眾所認同。受此影響,一些黨組織及其主要領導在黨風廉政建設過程中既未樹立履責、擔責的主體意識,也未樹立強烈的責任意識。如一些黨組織主要負責人仍然習慣于“掛帥不出征”“當家不做主”,而把“黨要管黨,從嚴治黨”的主體責任推卸給紀委,使紀委在落實黨風廉政建設責任中只能“自唱自演”,力不從心。一些地方黨委仍然習慣于抓經(jīng)濟等看得見的政績工程,而忽視治黨管黨的重要性。一些地方黨委主要負責人對違反黨的章程、黨的各項紀律的現(xiàn)象“睜只眼、閉只眼”,不過問,不追責,失之于寬,失之于軟。極少數(shù)黨委負責人甚至還認為紀委查案辦案是“栽刺挑刺”,是和黨委作對,是“不講政治”“不識大體”“不顧大局”,是在破壞當?shù)亍昂椭C”的發(fā)展局面。少數(shù)黨組織負責人自身在黨風廉政建設中的示范和表率作用發(fā)揮不足,還有極少數(shù)黨組織負責人底氣不足,因而難以理直氣壯地履行主體責任。

2.2　主體責任不清晰

厘清不同責任主體的責任,是實現(xiàn)“守土有責”“嚴格問責”的基本前提。但在落實主體責任過程中仍然面臨主體責任不清的實踐難題,具體表現(xiàn)在以下方面:一是黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任如何清晰界定。雖然中央文件對黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任進行了界定,但在實踐中如何有效區(qū)分二者的責任,并實現(xiàn)二者責任的互補,仍然面臨諸多問題。二是黨委內(nèi)部不同責任主體之間的責任界定尚不明晰。黨委領導班子、黨委“一把手”、黨委主要成員所承擔的主體責任,具有較大差異,如何科學合理界定不同責任主體的主體責任是實踐中的突出問題。雖然一些單位在實踐中對黨委不同主體的主體責任進行了初步界定,但仍然存在“照抄照搬”“千人一面”的現(xiàn)象[9],結合不同層級、不同領域的實際,進行主體責任分解的針對性不足,權責不清、難以追責的問題仍較突出。

2.3　履責能力不足問題是主體責任有效落實的重要短板

黨委主體責任的有效落實,內(nèi)在地要求各級黨組織和黨委主要成員的履責能力與其所肩負的主體責任相匹配。總體而言,各級黨組織及其主要成員在落實黨風廉政建設主體責任方面能力較強,但部分黨組織和黨員領導干部仍然存在主體能力不足的突出問題。履責能力不足問題是主體責任有效落實的重要短板[10],主要表現(xiàn)在以下方面:一是領導能力不足。一些黨員領導干部雖然嚴于律己,但缺乏整體和全局觀念,缺乏溝通協(xié)調(diào)能力,不能充分調(diào)動各方積極性,從而未能形成黨風廉政建設的合理格局。二是創(chuàng)新能力不足。落實黨風廉政建設主體責任,既需要觀念更新,還需要制度創(chuàng)新,更需要實踐創(chuàng)新,但一些黨員領導干部難以適應當今社會的變化發(fā)展,仍滿足于既有的知識儲備和實踐經(jīng)驗,仍然用舊的思維和辦法解決新的問題,創(chuàng)新能力不足的問題日漸凸現(xiàn)。三是資源保障不力。社會實踐必然消耗一定的社會資源。落實黨委黨風廉政建設責任制必須以必要的人力物力財力資源為保障,而一些黨組織還未建立起與履行主體責任相適應的資源投入保障機制,特別是一些地方還存在人手不足、經(jīng)費保障不足等突出問題,由此限制了主體能力的提高。

除上述突出問題之外,一些黨組織還存在制度建設滯后,制度執(zhí)行不力等突出問題。這些問題的存在,不利于黨風廉政建設主體責任的有效落實。

3　新時期黨委落實黨風廉政建設主體責任的路徑選擇

新時期,進一步加強黨的自身建設,應根據(jù)全面從嚴治黨的總體要求,結合黨風廉政建設的新形勢,找準著力點和突破口,強化制度建設,努力構建黨委落實黨風廉政建設主體責任的“新常態(tài)”。

3.1　準確把握黨風廉政建設的新形勢和新趨勢

早在土地革命戰(zhàn)爭時期,毛澤東就明確指出:“中國革命斗爭的勝利要靠中國同志了解中國情況?！盵11]115思想是行動的先導和指南。切實落實黨風廉政建設主體責任,要轉變落后觀念,切實推動思想認知上的與時俱進。首先,必須牢固樹立抓好黨建就是最大的政績的觀念。中國共產(chǎn)黨為了有效應對日益復雜的執(zhí)政風險和執(zhí)政考驗,其治黨管黨意識日益強烈[12]。特別是習近平總書記“把抓好黨建作為最大的政績”的新論斷,為各級黨委樹立正確的政績觀、進一步加強黨的建設指明了新的方向。但一些黨組織及其班子成員尚未樹立這一理念,仍然習慣于抓經(jīng)濟、抓顯績,而對黨的建設重視不足。應根據(jù)黨風廉政建設的實際,進一步完善黨委及班子成員政績考核指標,增加黨的建設等相關指標的權重,使各級黨組織及其班子成員牢固樹立抓好黨建就是最大的政績這一新理念。其次,必須適應黨在反腐倡廉建設中的新常態(tài)。十八大以來,黨反腐倡廉建設的決心和力度前所未有,黨對各種消極腐敗現(xiàn)象的“零容忍”已經(jīng)成為反腐倡廉建設的“新常態(tài)”。必須著力構建科學合理、協(xié)調(diào)耦合的制度體系,確保黨風廉政建設主體責任落地生根。三是動態(tài)研判落實黨風廉政建設主體責任的新態(tài)勢。各級黨委應對本層級、本領域、本單位主體責任落實情況進行廣泛調(diào)研,及時準確把握最新動態(tài),及時解決一些傾向性和普遍性問題,切實增強黨風廉政建設的針對性和有效性。

3.2　厘清兩個層面的責任界限

厘清責任界限是促進責任歸位與落實的基本要求。一是厘清主體責任和監(jiān)督責任之間的界限。具體而言,黨委的主體責任并非黨委承擔全部責任,而是更加側重于政治責任和領導責任,側重從正面角度創(chuàng)造黨內(nèi)風清氣正政治生態(tài)所需條件的責任;而紀委的監(jiān)督責任則更加側重于監(jiān)督執(zhí)紀責任,更加側重于從懲戒角度推進黨風廉政建設的責任[13]。明確黨委在黨風廉政建設中的主體責任,并非簡單地擴大黨委的權力,而是進一步理順黨委和紀委在黨風廉政建設中的關系,逐步構建更加科學有效的黨風廉政建設體制機制;明確紀委的監(jiān)督責任,不是削弱而是強化其監(jiān)督權,使其更加聚焦主業(yè),不斷提高執(zhí)紀能力和水平。二是明晰黨委負責人和班子成員的責任界限。黨委負責人是各級各類領導班子的一把手,黨委負責人負總體責任和表率責任,黨委班子成員應按照“一崗雙責”的要求,重點負責其分管領域內(nèi)黨風廉政建設主體責任的落實。

3.3　完善動力開發(fā)、傳導和平衡機制

各級黨委落實黨風廉政建設主體責任的動力,一方面來自黨對加強自身建設的高度自覺,另一方面來自黨與社會互動過程中所形成的交互性動力[14]。從二分法的角度來看,前者可視為內(nèi)部動力,后者則可稱為外部動力。從內(nèi)部動力來看,當前,黨對“黨要管黨”“全面從嚴治黨”高度重視,為各級黨委落實主體責任提供了強大內(nèi)在動力,特別是《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的頒布和實施,將進一步強化各級黨委落實主體責任的內(nèi)在動力;從外部動力來看,廣大民眾對黨委落實黨風廉政建設主體責任、營造風清氣正的政治生態(tài)具有較大期待,也給予大力支持,并希望廣泛參與黨風廉政建設。這種期待、支持和參與必將轉化成強大的外部動力。總體而言,黨委黨風廉政建設主體責任落實的動力并不缺乏,但如果不對各種動力進行有效整合,并使動力的傳導更加通暢、有序,則可能會阻礙黨風廉政建設責任制的有效落實。因此,在動力機制建設過程中,應在注重動力開發(fā)的同時,更加注重動力傳導機制和動力平衡機制的建設。一是各級黨委應更加注重把握基層民眾對黨風廉政建設的關注重點,積極回應廣大民眾對黨風廉政建設的新關注和新期待,并自覺將廣大民眾的合理期待轉化為黨委落實黨風廉政建設主體責任的內(nèi)在自覺,進一步強化內(nèi)在動力。二是完善動力傳導機制,以制度化渠道有效整合黨風廉政建設主體責任落實的外部動力。引導廣大民眾理性認識和參與反腐倡廉建設各項活動,拓寬社會各界參與黨風廉政建設的渠道。要注意發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等技術和平臺在拓展民眾參與渠道中的積極作用,使黨風廉政建設的外部動力借助制度化、法治化的平臺得以傳導,有效防范各種非制度化參與對黨風廉政建設主體責任落實的不利影響。三是完善動力平衡機制。在黨風廉政建設主體責任落實過程中,動力不足、動力過強過激、正向動力不足、負向動力過大,都不利于主體責任的落實。并可能引起一系列社會風險。應根據(jù)黨風廉政建設的長遠規(guī)劃和當前黨風廉政建設的新形勢,著力完善落實黨風廉政建設主體責任的動力平衡機制,不斷提升動力質(zhì)量,從而推動黨風廉政建設的穩(wěn)步、有序推進。

3.4　加強黨委履行主體責任的能力建設

針對黨風廉政建設主體責任落實過程中存在的主體能力不足的情況,可從以下方面加以改進:一是繼續(xù)深化學習型黨組織建設。加強干部培訓,使黨委領導班子成員的執(zhí)政理念、理論水平、學習能力能夠更好地適應經(jīng)濟社會發(fā)展對黨風廉政建設的新要求。二是樹立“問題意識”,以解決突出問題為突破口,逐步提高落實主體責任的能力。各級黨組織和黨委主要成員要結合本層級、本領域、本單位落實黨風廉政建設主體責任的實際情況,深入查找并正視各種突出問題,集體研究化解這些突出問題的有效途徑,構建有效化解這些突出問題的長效機制,以制度建設促進能力的提高。三是提高發(fā)動黨員和普通群眾落實黨風廉政建設責任主體責任的能力。尊重廣大黨員和普通群眾的首創(chuàng)精神,充分調(diào)動他們的主觀能動性,努力形成群策群力、共建共享的良好局面。四是根據(jù)實際工作的需要,適當增加黨風廉政建設的人力、物力,著力改變?nèi)耸植蛔恪⒔?jīng)費短缺等問題。

3.5　完善責任追究制度,有效發(fā)揮責任追究制度的負向激勵作用

根據(jù)制度經(jīng)濟學的一般原理,制度的有效性在很大程度上有賴于懲戒性制度的完備與有效執(zhí)行。在黨風廉政建設主體責任落實過程中,對履責不力的黨組織及個人進行責任追究已逐漸成為一種共識。特別是“一案雙查”“責任倒查”機制的建立和完善,有效避免制度淪為“紙老虎”“稻草人”的情況,有力推動了黨委主體責任的落實,但責任追究制度的有效運行,必須以責任追究制度的科學合理為前提。因此,應根據(jù)中央的最新精神和反腐倡廉建設的最新動態(tài),進一步完善黨風廉政建設責任制的相關規(guī)定,提高制度的科學化水平,從而為強化責任追究提供制度依據(jù)和保障。

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