管新華

（南京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,江蘇 南京210023）

在全面建成小康社會的決勝階段,在全面推進(jìn)依法治國的全新時期,依靠什么“全面”管住全體黨員,依靠什么標(biāo)準(zhǔn)做到“從嚴(yán)”,依據(jù)什么判斷“治黨”的成效,關(guān)鍵是必須堅持依規(guī)治黨。

1　十八大之前中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的歷史溯源

1.1　新中國成立前中國共產(chǎn)黨對黨規(guī)黨紀(jì)的探索及成果

“為保證社會革命獲得勝利和實現(xiàn)革命的最高目標(biāo)——消滅階級,無產(chǎn)階級這樣組織成為政黨是必要的”[1]174,而嚴(yán)的規(guī)矩和鐵的紀(jì)律是功能發(fā)揮的保證,因此共產(chǎn)主義者同盟一經(jīng)建立就有明確的組織章程和紀(jì)律要求,在《致恩格斯的信》中,馬克思明確指出:“我們必須絕對保持黨的紀(jì)律,否則將一事無成。”[2]413在領(lǐng)導(dǎo)俄國革命的實踐中,列寧也強(qiáng)調(diào),無產(chǎn)階級在爭取政權(quán)的斗爭中,除了組織而外,沒有別的武器,并將民主集中制確立為黨的根本組織原則。

中國共產(chǎn)黨遵循上述原則,自始至終將“紀(jì)律”二字鮮明地寫在旗幟上,并通過建章立制不斷完善并貫徹實踐。

作為第一部黨內(nèi)法規(guī),中共“一大”黨綱初步設(shè)計了黨的性質(zhì)等原則問題,并對黨員政治立場、保守秘密等進(jìn)行了初步規(guī)定,諸如“地方執(zhí)行委員會的財政、活動和政策,必須接受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督”[3]等。為了對黨員行動進(jìn)行規(guī)范性約束,中共“二大”制定的第一部黨章專列“紀(jì)律”一章,對各地黨組織和黨員提出了基本要求,包括凡關(guān)系全國之重大問題,各地黨組織均不得違背中央立場,“單獨(dú)發(fā)表意見”,“言論行動有違背本黨宣言章程及大會各執(zhí)行委員會之議決案”[4]32的黨員必須開除黨籍。面對大革命失敗出現(xiàn)紀(jì)律渙散的危險情形,毛澤東果斷提出將“服從紀(jì)律”作為黨的行動綱領(lǐng),這在《政治紀(jì)律決議案》中得到充分體現(xiàn)——“只有最嚴(yán)密的政治紀(jì)律,才能增厚無產(chǎn)階級政黨的斗爭力量,這是每一個共產(chǎn)黨所必具的最低條件?！痹谔剿髦袊锩碌缆返膶嵺`中,毛澤東提出了“三大紀(jì)律、八項注意”,其中“一切行動聽指揮”就是軍隊的政治紀(jì)律。在古田會議上,毛澤東強(qiáng)調(diào),要與存在的極端民主化、非組織化、享樂主義等突出問題進(jìn)行堅決斗爭,要“厲行集中指導(dǎo)下的民主生活,少數(shù)服從多數(shù),一切重大工作,在黨內(nèi)討論做出決議后,再引導(dǎo)群眾去執(zhí)行”[5]。在抗日戰(zhàn)爭時期,黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入黃金時期。劉少奇于1938年9月15日提出了“黨規(guī)”這個范疇[6],提出“黨內(nèi)要制定一種黨規(guī)保證黨的團(tuán)結(jié),個人服從組織,少數(shù)服從多數(shù),下級服從上級”。毛澤東對此非常贊同,建議“在六中全會通過一個中央工作規(guī)則”?！吨袊伯a(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》以“黨內(nèi)法規(guī)”范疇取代“法規(guī)”,將“四個服從”確立為全黨最重要的紀(jì)律,同時建立與之匹配的法規(guī)體系,即“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌,除了上述四項最重要的紀(jì)律外,還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)”[7]528。黨的七大首次以總綱的形式將黨的綱領(lǐng)寫入黨章,明確了黨員必須承擔(dān)的四項義務(wù)和應(yīng)該享有的四項權(quán)利,提出了加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)的根本指導(dǎo)思想,分析了黨的紀(jì)律的特征和紀(jì)律執(zhí)行的嚴(yán)肅性,提出了“黨規(guī)黨法”范疇,將“全心全意為人民服務(wù)”確立為黨的宗旨,將“為人民服務(wù)”規(guī)定為黨員的義務(wù)。解放戰(zhàn)爭時期,為克服無紀(jì)律傾向,特別是對在各野戰(zhàn)軍獨(dú)立作戰(zhàn)過程中不同程度出現(xiàn)的“山頭主義”現(xiàn)象,毛澤東作出了“加強(qiáng)紀(jì)律性、革命無不勝”的號召。在七屆二中全會上,毛澤東除了提出“兩個務(wù)必”外,更定下了“不做壽、不送禮、少敬酒、少拍掌、不以人名作地名、不要把中國同志同馬恩列斯并列”等全黨必須遵循的六條規(guī)矩。綜上,形成了基本的黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)制度并始終堅守守紀(jì)律的政治傳統(tǒng),這是黨取得新民主主義革命勝利的重要原因。但這一時期的黨規(guī)黨紀(jì)沒有形成體系而略欠成熟并呈現(xiàn)出戰(zhàn)爭年代所特有的即時性[8]。

新中國成立后,中國共產(chǎn)黨成為全國范圍的執(zhí)政黨,地位的變化使黨面臨全新的考驗,因而執(zhí)政黨亟須立規(guī)矩、定制度。黨成立了各級紀(jì)律檢查委員會狠抓黨紀(jì)以抵制“糖衣炮彈”的突擊,其中1952年頒布的《中共中央關(guān)于在“三反”運(yùn)動中黨員犯有貪污、浪費(fèi)、官僚主義錯誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》、1956年頒布的《中國共產(chǎn)黨章程》等都是這一時段的重要成果。但因為法治傳統(tǒng)的缺乏和革命思維方式的慣性,使得黨紀(jì)黨規(guī)一度名存實亡。

1.2　改革開放以來直至十八大前,黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的新進(jìn)展

在十一屆三中全會上,鄧小平強(qiáng)調(diào)了黨紀(jì)與國法的聯(lián)系,指出“沒有黨規(guī)黨法,國法就很難保障……對于違反黨紀(jì)的,不管是什么人,都要執(zhí)行紀(jì)律”[9]147。

十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》是新時期制定的第一部比較全面系統(tǒng)的黨規(guī)黨法,立足時代特征和現(xiàn)實要求對黨組織和黨員應(yīng)該遵守的政治和組織原則做了明確規(guī)定,確定了接受監(jiān)督、嚴(yán)明黨紀(jì)等方面的規(guī)矩,甚至明文規(guī)定“任何黨員如果有違反本準(zhǔn)則的行為,要進(jìn)行批評教育,情節(jié)嚴(yán)重的必須按照黨的紀(jì)律給予處分,直至開除黨籍”,為黨內(nèi)政治生活走上正軌奠定了基礎(chǔ)。

黨的十二大新修改的黨章通過恢復(fù)“黨的紀(jì)律”章節(jié)把加強(qiáng)黨的紀(jì)律放在了更加重要的位置。隨后出臺的《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》則是發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)條件下黨的紀(jì)律在新領(lǐng)域的新要求,《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》則首次指出,建設(shè)好的黨風(fēng),思想教育很重要,制度建設(shè)也很重要,必須努力改革和完善黨的組織制度和工作制度,嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律,建立和健全黨內(nèi)監(jiān)督制度和人民監(jiān)督制度,使各級領(lǐng)導(dǎo)干部得到有效的監(jiān)督。因此黨的十三大第一次確立了“加強(qiáng)黨的制度建設(shè)”的任務(wù)。

1990年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》強(qiáng)調(diào),黨內(nèi)法規(guī)對于加強(qiáng)黨的建設(shè),保證黨的各項工作和黨內(nèi)生活的制度化,具有十分重要的作用。這是第一部具有黨內(nèi)立法性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī),有效地規(guī)范和引領(lǐng)了黨的制度和法紀(jì)建設(shè)。十五大將依法治國確立為基本治國方略,強(qiáng)化了黨的一切執(zhí)政活動必須遵循憲法和法律的法治思維,并將其融入執(zhí)政黨建設(shè),為依法執(zhí)政和依法行政指明了方向。這是對過去主要依靠政策文件、組織決定和行政手段的豐富和提升?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》是針對作風(fēng)建設(shè)制定的第一份指導(dǎo)性文件,首次提出以“八個堅持、八個反對”來預(yù)防和治理各種不良作風(fēng),第一次提出理論學(xué)習(xí)、調(diào)查研究、聯(lián)系群眾、民主集中制的具體化、黨內(nèi)生活、黨內(nèi)監(jiān)督、管理體制和干部管理等改進(jìn)作風(fēng)的八個方面的制度組合?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》首次對包括會議制度、文風(fēng)、檢查評比達(dá)標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究等以往認(rèn)為是細(xì)節(jié)的問題進(jìn)行規(guī)定。胡錦濤同志在中紀(jì)委第六次全會上要求加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè),著力提高制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、權(quán)威性。十七大首次明確提出建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。十七屆四中全會首次將“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系”概括為執(zhí)政黨建設(shè)的一項基本經(jīng)驗,首次提出健全服務(wù)群眾、信訪聯(lián)席會議、領(lǐng)導(dǎo)干部雙重組織生活會、征求群眾批評意見和黨性定期分析等制度。2010年,中央制定或修訂頒布了一批法規(guī)制度,包括《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔政若干準(zhǔn)則》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》等,明確了違反52個“不準(zhǔn)”行為的具體處理依據(jù)。2011年,胡錦濤同志在“七一講話”中強(qiáng)調(diào),全黨同志都要牢固樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的觀念,認(rèn)真學(xué)習(xí)制度,嚴(yán)格執(zhí)行制度,自覺維護(hù)制度。

總之,新時期以來,黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)進(jìn)入到了新階段,初步解決了執(zhí)政條件下黨的紀(jì)律建設(shè)的基本問題,實現(xiàn)了黨內(nèi)事務(wù)的“有法可依”,但也存在“管黨不力、治黨不嚴(yán),失之于寬、失之于軟”等諸多問題。

2　十八大以來中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的現(xiàn)實設(shè)計

2.1　通過創(chuàng)制和梳理,初步解決了“有規(guī)可依”問題

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)法紀(jì)建設(shè)的總體目標(biāo),黨的十八大報告明確指出,力爭經(jīng)過5年努力,基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架,“加強(qiáng)監(jiān)督檢查,嚴(yán)肅黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律,對違反紀(jì)律的行為必須認(rèn)真處理,切實做到紀(jì)律面前人人平等、遵守紀(jì)律沒有特權(quán)、執(zhí)行紀(jì)律沒有例外”[10]51。此后,習(xí)近平同志在不同場合進(jìn)行了系統(tǒng)闡述,相關(guān)思想可歸納如下:在理念方面,全體黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化黨章意識,自覺學(xué)習(xí)、貫徹、遵守和維護(hù)黨章;在制度方面,以黨章統(tǒng)領(lǐng)黨的制度建設(shè),完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè),建立以黨章為準(zhǔn)則的法規(guī)制度審核機(jī)制,提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平;在活動層面,以黨章規(guī)范黨內(nèi)生活、用黨章約束黨員行為、循黨章管人管事,推進(jìn)黨內(nèi)生活制度化、規(guī)范化。關(guān)于依規(guī)治黨的抓手,“規(guī)矩”是關(guān)鍵,政治規(guī)矩是政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活六大紀(jì)律的生命線。通過繼承好規(guī)矩、完善新規(guī)矩、堅決執(zhí)行規(guī)矩、實現(xiàn)“立規(guī)矩、正規(guī)矩、治規(guī)矩”。

作為黨內(nèi)階段性的“立法規(guī)劃”,2013年發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》明確了建黨100周年的目標(biāo),即形成內(nèi)容科學(xué)、配套完備、程序嚴(yán)密、運(yùn)行有效的制度體系。為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定,2013年頒行了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》這兩部“立法法”。《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》側(cè)重解決全覆蓋問題,而2015年修訂頒布的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（以下簡稱《準(zhǔn)則》）和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）則是進(jìn)入依規(guī)治黨新階段的標(biāo)志性成果。

與之同時,黨著手清理黨內(nèi)現(xiàn)存法規(guī)制度以解決缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的“零散”現(xiàn)象。就黨的法規(guī)制度而言,剔除開1966年至1976年“文化大革命”期間出臺的文件,從新中國成立到十八大召開前夕,中共中央大概制定了2.3萬余個文件,這些法規(guī)文件是黨在社會主義革命、建設(shè)和改革的不同階段、不同歷史條件下遵循不同的指導(dǎo)思想、圍繞不同的中心工作和主要任務(wù),針對不同的問題現(xiàn)象而制定出的跨度大、間隔長、內(nèi)容雜、形式多、時效不一的法規(guī)體和文件群,必須進(jìn)行系統(tǒng)清理。2012年6月中共中央相關(guān)職能部門對改革開放以來至十八大召開前先后頒布的共計700余份黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了集中整理。這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一次大規(guī)模的清理工作,主要通過廢止一批、失效一批和修改一批等多種形式初步解決了不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等痼疾。2012年6月到2014年10月開展的第二次全面的篩選清理工作則是對第一次工作的深化,在時間上,將界限前移到新中國成立初期,在內(nèi)容上,將重心放在同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸,或同憲法和法律不一致、同國家相關(guān)國家法律交叉重復(fù)的文件,在方法上,同新文件相矛盾、抵觸的舊文件,一律以新文件為準(zhǔn),相關(guān)舊的文件規(guī)定自然廢止,在成效上,經(jīng)過清理,宣布失效和廢止的共占到總數(shù)的58.7%,其中369件失效,322件廢止,在繼續(xù)有效的487件中也有42件必須進(jìn)行修訂完善[11]。

2.2　通過嚴(yán)明法紀(jì)和依法治國,初步解決了“如何依規(guī)”問題

新時期以來,黨內(nèi)出現(xiàn)這樣那樣的問題,固然與制度不健全有密切關(guān)系,但也有相當(dāng)一部分違紀(jì)現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延并不是因為沒有黨規(guī)黨紀(jì),而是因為執(zhí)行不到位導(dǎo)致紀(jì)律松弛。因此,十八大以來,依規(guī)治黨的一個鮮明特色就是在解決“有規(guī)可依”的基礎(chǔ)上,以紀(jì)律為抓手,嚴(yán)明黨紀(jì)。為了嚴(yán)明黨紀(jì),將制度執(zhí)行置于更加突出的地位。

首先,制度的執(zhí)行力取決于領(lǐng)導(dǎo)干部的率先垂范。領(lǐng)導(dǎo)干部要主動作守紀(jì)律和講規(guī)矩的表率,堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外的原則。其次,制度的執(zhí)行力取決于黨內(nèi)突出問題的解決效果。十八大以來,在全黨深入開展以為民務(wù)實清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動,集中時間著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈、影響惡劣的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)“四風(fēng)”問題,通過聚焦問題、專項整治這一依規(guī)治黨的首要之舉,采取抓住要害、突出重點,以專項整治集中發(fā)力,嚴(yán)肅責(zé)任追究,對“四風(fēng)”問題進(jìn)行大排查、大檢修、大掃除,加大了查處力度。最后,制度的執(zhí)行力還取決于黨紀(jì)黨規(guī)與法治的銜接與協(xié)調(diào)。十八大之后,黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)“依法治國”首先要“依規(guī)治黨”,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是建設(shè)社會主義法治國家的重要一環(huán)。黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào),黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。關(guān)于如何制定黨規(guī)黨紀(jì),2013年習(xí)近平同志在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上強(qiáng)調(diào),不管建立和完善什么制度,都要本著于法周延、于事簡便的原則,注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套。關(guān)于如何實現(xiàn)兩者的銜接,《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”歸入中國特色社會主義法治體系的“六大任務(wù)”之一,統(tǒng)一依法治國、依法治黨、依規(guī)治黨,打通了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的轉(zhuǎn)化通道,而2015年修訂通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》不再重復(fù)規(guī)定國家法律已有內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)凡是黨員干部違法犯罪,除過失犯罪外,一律要受到黨紀(jì)處分,從而實現(xiàn)黨紀(jì)與國法的銜接。

3　在新起點上中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的未來推進(jìn)

3.1　厘清依規(guī)治黨與依法治國的內(nèi)在聯(lián)系

從邏輯演繹和實踐要求來看,依規(guī)治黨與依法治國的辯證關(guān)系是深化依規(guī)治黨研究必須首先回答的問題。一方面,要更精準(zhǔn)地把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系。在實踐中,絕不能將國家法律與黨內(nèi)法規(guī)混為一談,兩者的不同主要體現(xiàn)在適用范圍、適用對象、制定機(jī)關(guān)、保障力量、嚴(yán)格程度等各個方面,但兩者又不是完全對立的,共同統(tǒng)一于法治的共同框架體系。兩者在本質(zhì)上都是黨和人民意志的反映,都是黨領(lǐng)導(dǎo)人民的產(chǎn)物,因為黨既制定黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系并規(guī)范黨內(nèi)生活,又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律調(diào)整社會關(guān)系并規(guī)范社會秩序。因此,在今后的國家立法和黨內(nèi)立規(guī)活動中必須全面體現(xiàn)憲法規(guī)定的“必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的精神和黨章規(guī)定的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的原則。另一方面,要全面界定依規(guī)治黨的“規(guī)”。就層次高低而言,作為總章程和總規(guī)矩,黨章是最根本的、第一層次的黨內(nèi)法規(guī),具有最高規(guī)范效力,是黨內(nèi)“母法”,其他黨內(nèi)單項法規(guī)作為“子法”都要服從黨章;就作用指向而言,包括側(cè)重于規(guī)范引導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)和側(cè)重于制裁糾正的紀(jì)律,前者告訴黨員應(yīng)該做什么、怎樣做,后者告訴黨員不應(yīng)該做什么、做了會受到什么制裁和處理;就存在形式而言,既要靠實體性規(guī)范也包括程序性規(guī)范,既包括原則性規(guī)范也包括具體性規(guī)范,既包括“剛性”行為規(guī)范,也包括“原則性”規(guī)范,還包括黨內(nèi)倫理等道德性規(guī)范。

3.2　進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)

經(jīng)過90多年的探索和建設(shè),全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨基本做到了有章可循和有規(guī)可依,但當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)還存在諸多問題,比如黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性水平有待提升、黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性有待增強(qiáng)、黨內(nèi)法規(guī)體系的權(quán)威性尚待樹立、黨內(nèi)法規(guī)的前瞻性不強(qiáng)、部分黨內(nèi)法規(guī)合法性缺失、部分黨內(nèi)法規(guī)缺乏邏輯一致性、一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法規(guī)制度存在空白、有的與國家法律交叉重復(fù)、有的黨內(nèi)法規(guī)因設(shè)計存在缺陷而內(nèi)容不完備、有些制度規(guī)定前后不銜接不協(xié)調(diào)甚至矛盾打架對立、有的規(guī)定因為過于原則缺乏細(xì)節(jié)支撐而欠缺可操作性、有的已經(jīng)嚴(yán)重過時失效而成為擺設(shè)[12]等。因此,目前依規(guī)治黨最為緊迫的工作就是通過制定、修改、廢止和解釋完善黨內(nèi)法規(guī),形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、施治有序、運(yùn)行有效、更為成熟的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

要尊重黨的制度建設(shè)的客觀規(guī)律,妥善處理數(shù)量與質(zhì)量、前瞻性與現(xiàn)實性等關(guān)系,提高黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化水平;堅持整體推進(jìn)和突出重點的統(tǒng)一原則,把戰(zhàn)略性目標(biāo)和階段性任務(wù)結(jié)合起來,在立體式、全方位地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的同時必須按照急用先立原則,集中力量在主要方面和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破;堅持繼承與創(chuàng)新統(tǒng)一的原則,在總結(jié)吸取歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,注重把實踐中的成功做法和規(guī)律性認(rèn)識上升為黨內(nèi)法規(guī);堅持內(nèi)容與形式統(tǒng)一的原則,通過嚴(yán)密邏輯、規(guī)范格式、管用措施、詳實內(nèi)容、準(zhǔn)確表述、精練文字使黨內(nèi)法規(guī)更加于法周延、于事簡便;聽取廣大黨員干部的意見建議,妥善處理民主與集中的關(guān)系,提高黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化水平,包括制定前的民主規(guī)劃、制定中的民主運(yùn)作和制定后的民主評估;貫徹憲法和黨章的精神實質(zhì),妥善處理實體與程序的關(guān)系,提高黨內(nèi)法規(guī)制定的法治化水平,包括以憲法為遵循、以黨章為根本、認(rèn)真履行制定程序、依規(guī)解釋黨內(nèi)法規(guī)、完善黨內(nèi)法規(guī)備案制度和健全清理工作機(jī)制;厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)范邊界,妥善處理分工與合作的關(guān)系,提高黨內(nèi)法規(guī)制定的協(xié)調(diào)化水平,使黨內(nèi)法規(guī)不超越權(quán)限范圍而只對黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范,歸屬社會事務(wù)的則交由國家強(qiáng)制力為保障的法律來規(guī)制;建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的立法溝通機(jī)制,在涉及公權(quán)力運(yùn)行的事項進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃前與國家法律立法機(jī)關(guān)進(jìn)行充分溝通。

3.3　強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制

要落實“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的要求,堅持紀(jì)律面前人人平等,以“一把手”和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為監(jiān)督重點,自上而下做到執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必究。特權(quán)思想和行為是依規(guī)治黨的最大隱患,應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部在政治、工作、生活待遇各方面的制度規(guī)定,借力于高壓推行“八項規(guī)定”以來黨風(fēng)政風(fēng)良好轉(zhuǎn)變的契機(jī),加大法規(guī)制度對用權(quán)邊界和用權(quán)方式的硬約束。要著力健全黨內(nèi)監(jiān)督和法治監(jiān)督制度,著力深化體制機(jī)制改革,最大限度地減少權(quán)力對微觀事務(wù)的管理。同時,推行權(quán)力清單制度,公開審批流程,強(qiáng)化內(nèi)部流程控制,防止權(quán)力濫用,切實把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

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